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Séance du 19 juin 2008 (compte rendu intégral des débats)

M. Bernard Frimat. Et quelle est votre position sur la publicité des auditions ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Je me suis déjà exprimé sur le sujet, mon cher collègue.

La commission n’est pas favorable au principe d’une publicité automatique et systématique des auditions.

À cet égard, je voudrais vous faire part de mon sentiment personnel. Ayant participé à des commissions d’enquête dans lesquelles toutes les auditions étaient publiques, je sais que cela ne favorise pas obligatoirement la sérénité des débats. Si nous adoptions aujourd’hui un tel dispositif, les journalistes scruteraient tout, et cela compliquerait les nominations. Ce serait horrible.

Croyez-moi, la publicité des auditions n’est pas toujours souhaitable.

Mme Nicole Bricq. Vous exagérez !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Mais non ! J’ai participé à beaucoup de commissions d’enquête. Lorsque les auditions ne sont pas publiques et lorsque la confidentialité des débats est respectée par tous, le système se révèle très efficace. Nous pouvons obtenir des informations qu’il ne serait pas possible de recueillir autrement.

Mais, lorsque les auditions sont publiques, cela devient…

M. Michel Charasse. Du cinéma !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … une émission de « show-biz ».

Mme Nicole Bricq. C’est excessif !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Pas du tout !

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Le Gouvernement s’est montré favorable aux amendements de l’Assemblée nationale qui prévoyaient un avis public émis par la réunion des deux commissions compétentes de chaque assemblée et un droit de veto en cas de vote négatif à la majorité des trois cinquièmes.

Mesdames, messieurs les sénateurs, plusieurs d’entre vous souhaitent aller plus loin.

Ainsi, des amendements visent à instituer soit un avis conforme, soit un avis impératif, soit un accord de la commission appelée à rendre un avis, ce qui revient d’ailleurs au même. C’est notamment le cas de l’amendement n° 172.

Certains exigent même un vote favorable à la majorité des trois cinquièmes. Je pense notamment aux amendements nos 417, 174 et 425.

Le Gouvernement n’y est pas favorable. Cette exigence nous paraît excessive puisqu’elle changerait radicalement la nature du pouvoir confié au Président de la République. Elle donnerait un pouvoir de codécision au Parlement, ce que nous ne désirons pas. Nous souhaitons simplement encadrer le pouvoir de nomination, en instaurant un processus qui garantisse la transparence des choix. Nous ne voulons aboutir ni à un partage de responsabilité ni à un transfert de pouvoir au Parlement.

Il s’agit pour le Parlement de donner un avis sur le candidat qui est présenté par le Président de la République. La seule solution qui paraisse raisonnable, c’est celle d’un veto acquis à la majorité des trois cinquièmes, comme cela a été proposé à l’Assemblée nationale. C’est pourquoi le Gouvernement est également défavorable aux sous-amendements nos 147 rectifié et 344.

Monsieur Charasse, vous proposiez que la majorité soit calculée non pas par rapport au nombre de suffrages exprimés mais par rapport au nombre de membres de la commission. Mais vous avez retiré ce sous-amendement compte tenu des observations du rapporteur.

D’autres amendements concernent la composition de la commission compétente pour rendre un avis. Le groupe socialiste, par son amendement n° 425, propose que les nominations fassent l’objet d’un avis d’une commission composée paritairement des membres des deux assemblées. Monsieur Hyest, vous faites la même proposition, au nom de la commission des lois, en précisant que cette commission est issue des commissions permanentes compétentes de chaque assemblée ; c’est l’objet de l’amendement n° 101 rectifié.

Le Gouvernement a considéré qu’il était intéressant que les commissions permanentes compétentes se prononcent et qu’il n’était pas nécessaire de créer une commission ad hoc.

Je comprends que la solution issue de l’Assemblée nationale ne vous satisfasse pas totalement. La réunion des commissions de chacune des deux assemblées peut aboutir à additionner des formations finalement assez dissemblables. Toutefois, il me paraît possible de trouver un compromis entre l’Assemblée nationale et le Sénat sur ce point, et nous devons continuer à y travailler. À ce stade de nos débats, je suis donc réservée sur l’amendement tel qu’il est rédigé, non pas sur le fond, mais simplement parce que je crois que nous parviendrons à trouver une solution satisfaisante en deuxième lecture.

M. Michel Charasse. Il ne faut pas qu’une assemblée écrase l’autre en raison de son effectif !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. En ce qui concerne la procédure d’audition publique que propose d’instaurer Mme Boumediene-Thiery par le sous-amendement n°346 rectifié, nous considérons que de telles modalités n’ont pas leur place dans la Constitution.

Nous ne nous étions pas montrés défavorables à une telle disposition à l’Assemblée nationale, mais l’article 4, tel qu’il est rédigé, renvoie à la loi le soin de déterminer les modalités selon lesquelles les avis sont rendus. Il conviendra sans doute à ce moment-là d’examiner les modalités en fonction des types de poste.

Le groupe CRC souhaite que cette nouvelle procédure vise l’ensemble des emplois auxquels le Président de la République nomme. J’ai indiqué, à propos de l’amendement n° 384 rectifié, qu’il n’était pas souhaitable de soumettre à cette procédure les nominations qui traduisent le lien entre le Gouvernement et l’administration.

Il n’est pas non plus souhaitable d’englober toutes les autres nominations, parce que certaines ne sont pas du niveau de la commission parlementaire. Si l’on souhaite que cette commission puisse procéder à des auditions, il vaut mieux qu’elle puisse se concentrer sur les nominations les plus importantes pour la protection des libertés et la vie économique de la nation.

Finalement, le Gouvernement est défavorable à la totalité des amendements et sous-amendements, en émettant des réserves sur celui de la commission.

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Sueur. Madame le garde des sceaux, à la faveur des arguments qui sont exposés, ne pourriez-vous pas, de temps en temps, souscrire à telle ou telle proposition de l’opposition ? Serait-il possible que vous nous surpreniez par des réponses qui ne soient pas trop stéréotypées, et que surgisse de l’inattendu ?

Par exemple, j’aurais aimé que vous puissiez souscrire aux amendements défendus par nos collègues du groupe CRC ou à ceux du groupe socialiste. M. Bel, particulièrement, a exposé la situation. De quoi s’agit-il ?

Les nominations au Conseil constitutionnel, au CSA ou au CSM sont opérées par le Président de la République et par diverses autorités, et il peut leur être reproché de nommer des amis politiques. L’avis du Parlement ou des commissions parlementaires a pour objet de mettre fin à ce soupçon, afin que ces personnalités, nommées pour leur grande qualité, leur impartialité, leur hauteur de vue – « leur compétence », me souffle Robert Badinter – suscitent l’assentiment.

C’est pourquoi, madame le garde des sceaux, nous proposons une procédure positive plutôt qu’une procédure négative. Il est en effet fort peu probable que la majorité cherche à rallier l’opposition pour rassembler trois cinquièmes des voix contre la nomination proposée par le Président de la République issu de cette majorité !

Nous demandons simplement qu’un avis positif soit rendu. Nous pensons que cet avis aura une force morale que la personne qui nommera prendra en compte. À partir du moment où une majorité des trois cinquièmes est sollicitée, il faut forcément que l’opposition et la majorité trouvent un accord sur un certain nombre de personnes, ce qui conférera forcément une grande crédibilité à ces nominations.

Monsieur Charasse, ou bien on n’évoque pas les nominations, ou bien on veut changer les choses. Dans ce dernier cas, l’avis doit procéder d’une majorité qui ne soit pas partisane et qui, par conséquent, aille au-delà de la majorité en place. C’est pourquoi il est indispensable d’opter pour une procédure positive.

Si vous vouliez bien prendre en considération ces arguments, madame le garde des sceaux, ce serait un pas dans le sens de la démocratie !

M. le président. La parole est à Mme le garde des sceaux.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Monsieur le sénateur, vous nous reprochez de ne pas prêter suffisamment attention aux amendements de l’opposition et de ne pas y répondre favorablement. En fait, nous y répondons de manière circonstanciée et la plupart d’entre eux renvoient à la loi organique ; nous n’y sommes pas défavorables sur le fond.

Je rappelle en outre qu’à l’Assemblée nationale de nombreux amendements de l’opposition ont été acceptés par le Gouvernement et votés.

M. Jean-Pierre Sueur. C’est plus dur au Sénat !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. S’agissant des modes de nomination, nous souhaitons certes renforcer les pouvoirs du Parlement et encadrer le pouvoir de nomination du Président de la République, mais le pouvoir de nomination aujourd’hui dévolu au chef de l’État ne doit pas être transféré au Parlement.

M. Jean-Pierre Sueur. Nous ne l’avons pas demandé !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. L’actuel Président de la République veut une démocratie irréprochable, notamment s’agissant des nominations. Il s’est engagé à ce que les nominations ne soient plus « le fait du prince » et s’effectuent dans la plus grande transparence.

Sur l’initiative du Sénat, accueillie favorablement par le Gouvernement, vous avez vous-mêmes pu expérimenter ce nouveau mode de nomination avec M. Delarue.

M. Jean-Pierre Sueur. Nous l’avons auditionné.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Il a en effet été auditionné par votre commission des lois, qui a décidé, à l’unanimité, de donner un avis favorable à sa nomination.

Par conséquent, le Président est allé assez loin dans l’engagement qu’il avait pris pendant la campagne électorale d’encadrer son pouvoir de nomination.

Vous évoquiez la suspicion : je ne crois pas que quiconque ait contesté la désignation de M. Robert Badinter au Conseil constitutionnel par François Mitterrand.

M. Michel Charasse. Il n’y a eu aucune objection !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Le Président Sarkozy souhaite aller plus loin, mais il ne s’agit pas d’un transfert de pouvoir, il s’agit simplement d’encadrer un pouvoir de nomination.

M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote.

M. Bernard Frimat. Je voudrais poursuivre brièvement ce dialogue dont je me réjouis.

Je reconnais, monsieur le président de la commission des lois, que la rectification apportée à l’amendement n° 101 rapproche votre proposition de la nôtre. Les critiques formulées par Jean-Pierre Bel sur la première version étaient fondées. Nous avions proposé que cette commission mixte soit désignée en début de législature, vous en faites une commission issue, pour chaque circonstance, des commissions permanentes compétentes : ce n’est pas sur ce point que nos avis divergent, et je vous en donne acte. Ce qui nous sépare, c’est le veto négatif aux trois cinquièmes, auquel vous adhérez, alors que nous souhaitons une approbation positive.

Madame le garde des sceaux, je ne vous demande pas de changer de position, je vous prie de ne pas travestir la nôtre. Vous avez parlé de codécision, de transfert de pouvoir de nomination : nous n’avons jamais demandé cela !

Jean-Pierre Bel a rappelé, en citant M. Balladur, que nos concitoyens veulent être sûrs que les nominations sont faites en fonction des compétences et ne sont pas « le fait du prince ».

Nous demandons que soit donné un avis simple, et non pas conforme, à la majorité positive des trois cinquièmes. Cet avis aura d’autant plus de force que l’approbation aura dépassé le champ de la majorité.

Il se pourrait qu’un Président de la République passe outre un avis sur des nominations. C’est déjà arrivé. En tout cas, il reviendra au Président, une fois que la commission parlementaire se sera exprimée, de décider. De toute façon, il aura déjà exercé sa responsabilité dans le choix de la personne sur laquelle il sollicitera un avis.

La nomination de M. Delarue a été approuvée à l’unanimité sur le fondement de sa personnalité et de ses compétences ; nous n’aurions rencontré aucune difficulté pour réunir la majorité des trois cinquièmes.

La force d’une telle procédure est d’offrir une reconnaissance extraordinaire à la personne nommée.

Je le répète, nous ne demandons ni le transfert des pouvoirs de nomination du Président de la République ni la codécision. Nous voulons simplement que ce ne soit pas seulement 40 % de la commission, c’est-à-dire moins que la majorité, qui puisse finalement décider.

M. le président. La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery, pour explication de vote.

Mme Alima Boumediene-Thiery. Alors que l’on n’arrête pas de parler de transparence – vous avez prononcé ce mot à plusieurs reprises, madame la ministre –, je ne comprends pas que l’on se montre réticent à l’idée d’organiser une audition publique. Non seulement cette disposition me semble indispensable pour nous aider à nous forger un avis, mais elle coïncide également, je le répète, avec la démarche de transparence.

On nous dit que ce principe sera inscrit dans la loi. Pourquoi pas, mais j’aurais préféré qu’il figure dans la Constitution, quitte à déroger à cette règle en cas de situation exceptionnelle.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Une audition est prévue !

M. le président. La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote.

M. Michel Charasse. Il y a eu tout à l’heure un mini-débat soulevé par Mme Boumediene-Thiery sur la question de l’avis public.

Avis public, ça ne veut pas dire avis en audition publique. Ce n’est pas incompatible, mais ce sont deux choses différentes.

Je voudrais dire qu’il faudra que le règlement précise si c’est un avis public motivé ou non, c’est-à-dire si la commission adoptera ou non une délibération dans laquelle elle donnera son avis. La nuance est importante dans la mesure où nous avons actuellement une procédure d’avis qui est à peu près analogue.

Ceux qui étaient au gouvernement à l’époque s’en souviennent, Pierre Mauroy a fait voter une loi en 1984 instituant un « tour extérieur » dans les inspections générales et complétant le tour extérieur dans les grands corps, Cour des comptes et Conseil d’État. Cette loi a été remise en cause par M. Balladur au moment de la première cohabitation. Une loi de 1986 est donc revenue sur ce système. Il a été institué à ce moment-là une procédure d’avis du bureau de la Cour des comptes, du bureau du Conseil d’État ou de ce qui en tient lieu prévoyant de rendre public le « sens de l’avis » et non pas le contenu de l’avis détaillé.

Il y aura donc sans doute une précision à apporter. De ce point de vue, il faudra que les choses soient claires.

Je me souviens qu’à l’époque du Président Mitterrand il y a eu un avis négatif à propos d’une nomination au Conseil d’État. Le Président de la République a alors estimé que c’était un avis politique et insolent et il est passé outre. Pour le reste, il n’y a jamais eu à ma connaissance pendant quatorze ans de protestation particulière, sauf une fois. Je la signale à titre anecdotique, sans m’étendre dessus, tout le monde comprendra ce que je veux dire.

Lorsque les membres du Conseil supérieur de la magistrature étaient nommés par le Président de la République, à partir de listes présentées par le bureau de la Cour de cassation ou par la Cour de cassation elle-même parmi les magistrats de la Cour de cassation, des cours d’appel et des tribunaux de grande instance, la Cour de cassation présentait trois noms pour chaque catégorie. Dans l’une des catégories, en numéro trois, était présenté un monsieur qui s’appelait Didier. Le Président Mitterrand m’a demandé de vérifier s’il était parent avec le seul magistrat, qui s’appelait Paul Didier, qui avait refusé de prêter serment au maréchal Pétain. C’était son fils. Le Président Mitterrand, bien que M. Didier soit présenté en numéro trois, l’a nommé. C’est la seule fois où il a reçu des protestations venant de certains groupes du corps judiciaire !

M. le président. La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Au-delà des différentes appréciations sur le périmètre des nominations, je reconnais que notre amendement n° 417 n’était pas approprié.

Cela dit, pourquoi ne pourrait-on retenir un avis positif ? Il serait quand même bon que l’article 4 soit modifié en ce sens.

Avec le dispositif actuel, on accorde au Parlement un droit qui s’avère en fait être un non-droit. Les choses pourraient en aller autrement, ce qui ne retirerait rien aux pouvoirs du Président du République en matière de nominations.

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Fourcade, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Fourcade. Il y a une différence très importante entre l’avis donné au Président de la République sur la nomination d’un haut fonctionnaire et l’avis négatif, qui, selon la commission, empêcherait le Président de la République de le nommer.

Par ailleurs, je constate que, depuis hier, le Sénat semble s’ingénier à modifier toutes les dispositions venant de l’Assemblée nationale. Or celle-ci a adopté le principe de l’avis négatif.

Pour ma part, je trouve beaucoup plus représentatif des droits du Parlement d’émettre un avis négatif qui empêcherait le Président de la République de nommer un candidat qui ne plaît pas aux membres des commissions que d’obliger les commissions permanentes à examiner la totalité des nominations et de donner un avis positif à la majorité des trois cinquièmes. Cette dernière proposition créerait en outre un nouveau désaccord avec l’Assemblée nationale. Or il faudra bien parvenir à l’adoption d’un texte commun. C’est la raison pour laquelle je soutiens l’amendement présenté par la commission des lois.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Le principe de la majorité des trois cinquièmes existe dans certains pays. Cela s’appelle la partitocratie : si les partis ne négocient pas, ils ne peuvent aboutir à rien.

Or il est évident que, si la commission émet un avis négatif, même à la majorité simple, la candidature sera plombée. Il faut donc parvenir à un consensus souple afin de nommer des personnes non pas en fonction de leur appartenance politique, mais en tenant compte de leurs qualités et surtout de leur personnalité, ce qui est parfois indispensable dans certains organismes.

Mes chers collègues, c’est tout de même formidable : le Président de la République propose de nous demander notre avis sur certaines nominations afin d’introduire plus de transparence alors qu’à une époque, il faut bien le dire, c’était le fait du prince ! Et certains estiment que ce n’est pas assez ; ils voudraient prendre la décision, et ce à la majorité des trois cinquièmes. Ce n’est pas ce qui avait été prévu au départ.

L’Assemblée nationale a eu un long débat sur ce sujet et a adopté la rédaction qui nous est proposée à la quasi-unanimité. L’amendement de notre commission vise simplement à mettre en place une commission mixte paritaire afin que les deux chambres soient représentées à égalité, mais elle est d’accord sur le fond.

Nous pourrions indéfiniment entendre les mêmes arguments. Je demande donc, pour faire avancer le débat, que l’amendement n° 101 rectifié soit mis aux voix par priorité, et je vous invite, mes chers collègues, à l’adopter.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement sur cette demande de priorité ?

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Favorable.

M. le président. La priorité est de droit.

Je vais donc mettre aux voix les sous-amendements qui visent à modifier l’amendement n° 101 rectifié.

La parole est à M. Christian Cointat, pour explication de vote.

M. Christian Cointat. Je comprends fort bien la position de ceux qui souhaiteraient que le Parlement donne un avis positif. Mais reconnaissons-le, mes chers collègues, le droit de veto qui nous est proposé représente une avancée considérable par rapport à la situation actuelle, encore faut-il que la majorité requise pour que le veto puisse s’exercer ne soit pas déraisonnable.

Je voterai l’amendement de la commission des lois, car il découle du rapprochement d’idées différentes. Il tente de faire une synthèse des opinions qui ont été émises par les uns et les autres en vue d’aboutir à une proposition équilibrée.

Certes, la majorité requise est un peu forte, mais je peux m’y résoudre. En revanche, je ne pourrai pas me résoudre à suivre M. Charasse, même si j’apprécie un certain nombre de ses amendements, qui sont souvent novateurs et audacieux. Si l’on adoptait le principe d’une majorité des trois cinquièmes des membres composant une commission, il serait pratiquement impossible de parvenir à une décision de veto.

D’ailleurs, lorsque nous rédigerons le règlement de notre assemblée, nous devrons faire attention à ne pas verrouiller ce droit de veto.

En revanche, il est un point sur lequel je rejoins M. Charasse : l’avis doit être motivé. Un avis négatif motivé, même émis à la majorité simple, rendra impossible la nomination en cause.

M. le président. Je mets aux voix le sous-amendement n° 346 rectifié.

(Le sous-amendement n’est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix le sous-amendement n° 344.

(Le sous-amendement n’est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 101 rectifié.

(L’amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, les amendements nos 417, 425, 172 et 174 n’ont plus d’objet.

L’amendement n° 173, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

« Un groupe parlementaire peut, dans les quinze jours suivant la nomination, demander à auditionner publiquement toute personne nommée aux emplois concernés par le présent article. »

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

M. le président. L’amendement n° 173 est retiré.

Je mets aux voix l’article 4, modifié.

(L’article 4 est adopté.)

Mise au point au sujet d’un vote

Article 4
Dossier législatif : projet de loi  constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République
Organisation de la discussion des articles (début)

M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat.

M. Bernard Frimat. Monsieur le président, je souhaite faire une mise au point au sujet du vote de M. Jean-Pierre Godefroy concernant les langues régionales.

Notre collègue m’a chargé de préciser qu’il avait voté en faveur des amendements de suppression de l’article 1er A.

M. le président. Acte est donné de cette mise au point, mon cher collègue.

Organisation de la discussion des articles

Mise au point au sujet d'un vote
Dossier législatif : projet de loi  constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République
Organisation de la discussion des articles (interruption de la discussion)

M. le président. Mes chers collègues, en accord avec le Gouvernement et la commission, je vais vous faire une communication sur la suite de notre discussion.

Conformément à ce qui a été décidé en début d’après-midi, à la reprise de ce soir, nous examinerons les dispositions financières.

Nous commencerons d’abord par les amendements portant article additionnel après l’article 14, puis, au sein de l’article 11, par l’amendement de rédaction globale n° 187 rectifié bis, de Mme Borvo Cohen-Seat, et l’ensemble des amendements allant de l’amendement 302 rectifié à l’amendement 380 rectifié bis.

Puis, pour répondre notamment à la demande de M. Bernard Frimat, nous reprendrons le cours normal de l’examen des articles, là où nous l’avons arrêté avant la suspension.

Il n’y a pas d’opposition ?…

Nous examinerons donc le reste de l’article 11 à sa place dans le texte.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures quarante-cinq.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-neuf heures quarante-cinq,

est reprise à vingt et une heures cinquante, sous la présidence de M. Roland du Luart.)