M. Jacques Gautier. Je vous remercie, madame la ministre.
Mme la présidente. Personne ne demande plus la parole ?…
La discussion générale du projet de loi de programmation et le débat sont clos.
Acte est donné de la déclaration du Gouvernement, qui sera imprimée sous le numéro 85 et distribuée.
Projet de loi de programmation
Mme la présidente. Nous passons à la discussion de la motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi de programmation.
Question préalable
Mme la présidente. Je suis saisie, par M. Foucaud, Mme Beaufils, M. Vera et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, d’une motion n°25, tendant à opposer la question préalable.
Cette motion est ainsi rédigée :
En application de l'article 44, alinéa 3, du règlement, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 (n° 55, 2008-2009).
Je rappelle que, en application de l’article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l’auteur de l’initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d’opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.
En outre, la parole peut être accordée pour explication de vote, pour une durée n’excédant pas cinq minutes, à un représentant de chaque groupe.
La parole est à M. Thierry Foucaud, auteur de la motion.
M. Thierry Foucaud. Madame la présidente, madame la ministre, monsieur le ministre, mes chers collègues, notre groupe présente, à l’occasion de l’examen de ce projet de loi de programmation des finances publiques, une motion tendant à opposer la question préalable à sa discussion et son adoption.
Notre position appelle bien entendu plusieurs observations.
Nous sommes engagés de manière dramatique et sensible, depuis plusieurs mois, dans une nouvelle poussée de crise économique.
Cette crise économique prend des formes nouvelles et significatives. Elle affecte notamment les activités financières, victimes d’une libéralisation et d’une ouverture sans rivages ni frontières des marchés qui conduisent à la destruction massive des valeurs cotées sur les places financières, mais aussi à une terrible contraction du crédit dont souffre toute l’économie.
Pour autant, la récession n’a pas attendu les turbulences de Wall Street ou de la City pour se manifester.
Dans l’ensemble des pays développés, les logiques, à l’œuvre depuis longtemps, consistant à réduire les coûts de main-d’œuvre, à précariser et flexibiliser l’emploi, ont fini par générer des crises de débouchés d’une force inégalée.
Dans les pays de l’Union européenne, l’endettement massif des ménages – comme en Grande-Bretagne ou en Italie – ou les contraintes imposées par la défense inconditionnelle de la parité de l’euro ont ajouté à l’asphyxie.
Les choix politiques que vous avez faits, l’an dernier, dans la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, dite loi TEPA, comme dans bien des lois et textes antérieurs depuis 2002, n’ont rien arrangé.
La loi TEPA a favorisé les heures supplémentaires au détriment de l’embauche ou du recours à l’intérim, soutenu artificiellement les cours du marché du bâtiment grâce à la réduction sensible de la fiscalité du patrimoine, justifié l’intolérable pratique des taux immobiliers variables !
De surcroît, elle n’a pas empêché, comme nous l’avons vu mardi, que croisse et embellisse encore le scandale des rémunérations de dirigeants d’entreprises sans commune mesure avec le sort imposé à leurs propres salariés.
Enfin, en s’attaquant à l’impôt de solidarité sur la fortune, elle a consacré le gâchis des deniers publics au profit exclusif d’une infime minorité de contribuables.
La récession est là, directement sensible au travers du moral des ménages, qui n’a jamais été aussi bas, des perspectives d’activité de nos petites et moyennes entreprises, du ralentissement des embauches dans tous les secteurs et de l’accroissement spectaculaire du nombre des sans-emploi. Malgré bien des artifices, vous ne pouvez en effet masquer la hausse des effectifs, la poursuite des plans sociaux à répétition et la mise au chômage technique d’un nombre croissant de salariés dans de grandes unités de production.
La récession est tellement présente que, même pour cette année 2008, vous concédez que le pourcentage de croissance attendu ne sera pas atteint et que le cadrage du projet de loi de finances pour 2009 n’est plus d’actualité.
Cette récession est nette, avec un PIB qui ne progressera que de 0,5 point environ cette année et qui sera compris entre 0 et 0,5 point, l’an prochain !
Disons les choses comme elles sont : ce n’est pas avec le plan de sauvetage des marchés financiers et des banquiers spéculateurs marris de toutes leurs moins-values et créances douteuses que vous allez relancer la machine ! Bien au contraire, en n’exigeant aucune contrepartie digne de ce nom, sinon de vagues engagements moraux qui n’engagent que les naïfs qui y croient, aux financements que l’État va apporter ou garantir aux banques, on risque fort de prêter le flanc à de nouvelles mésaventures boursières et financières !
Une mise en cause de la privatisation du secteur financier est directement inscrite dans la crise actuelle. Il est en effet acquis, même si cela n’apparaît à aucun moment dans le texte qui nous est soumis, que le discours sur l’allégement du coût du travail était une vue de l’esprit !
Le vrai problème auquel sont confrontées nos entreprises, c’est celui de l’accès au crédit, c’est celui du rôle et de la place de l’interface du système bancaire dans le financement de l’économie, à partir des dépôts à vue des particuliers et de la sollicitation des marchés de capitaux !
La crise actuelle aura au moins servi à faire litière du discours rebattu sur les charges sociales et le coût du travail pour nous recentrer sur l’essentiel : comment l’économie – c’est-à-dire les entreprises, donc les salariés qu’elles emploient –, à partir des richesses qu’elle crée ou qu’elle est en situation de créer, peut-elle compter sur l’assistance du système de crédit ?
Vient à l’esprit un autre faisceau de critiques et de questionnements, portant sur la logique qui sous-tend l’ensemble du projet de loi de programmation, texte de renoncement et de mise en déclin de la dépense publique.
Les fondements idéologiques de cette démarche – et j’emploie le mot « idéologique » à dessein – sont connus. Est posé comme postulat de départ que la dépense publique est, par nature, essentiellement mauvaise et qu’il faut la réduire, pour aujourd’hui et pour l’avenir. Et, quand on ne peut pas la réduire, pour des raisons de dynamique propre, il s’agit de la comprimer, de l’encadrer, de l’enserrer dans un cadre de plus en plus étroit.
Ce projet de loi de programmation, qui postule que l’austérité est l’une des sources de l’équilibre budgétaire, participe donc du renoncement à faire de la dépense publique un élément de croissance globale de l’économie. Avouez que c’est pour le moins troublant !
Posons une question simple, qui est d’ailleurs abordée, et de la pire des manières, par le texte : est-il souhaitable, et même admissible, que les dépenses de santé progressent dans notre pays ?
Le fait que ces dépenses augmentent, souvent dans des proportions inattendues ou pas totalement « prévues », est-il un signe de mauvaise tenue de l’économie ? Au risque d’en surprendre quelques-uns, nous répondons non.
Compte tenu de bien des paramètres – allongement de l’espérance de vie, amélioration globale de la qualité des soins et des techniques médicales, prévention sanitaire... –, il est parfaitement logique que les dépenses de santé progressent dans notre pays. Cette progression n’est d’ailleurs pas uniquement un facteur aggravant de la situation des comptes publics, puisque les recettes fiscales et sociales diverses qui proviennent de l’ensemble des activités relevant des secteurs sanitaires et sociaux augmentent de manière presque aussi certaine que les dépenses.
Notre système est-il perfectible ou est-il le centre et le lieu d’une inefficience chronique de ses engagements ? Nous ne le pensons pas. D’ailleurs, si vous comparez les résultats que nous obtenons sur bien des plans – réduction de la mortalité infantile ou meilleure qualité de la prévention de nombre de maladies graves – avec ceux d’autres pays, vous constaterez que nous sommes loin du désastre !
Pourtant, le présent texte prévoit d’encadrer étroitement la progression des dépenses de santé, ce qui mettra immanquablement en cause la qualité des soins hospitaliers, l’engagement des personnels de santé, sans oublier le niveau des prestations servies aux assurés.
Cette logique de réduction de la dépense publique est particulièrement à l’œuvre s’agissant des missions du budget général de l’État, où quasiment tous les postes sont à la baisse, à l’exception notable du service de la dette. Deux raisons expliquent cette situation : d’une part, le déficit budgétaire et les difficultés de trésorerie sont largement pris en charge par la croissance exponentielle de cette dette ; d’autre part, l’indexation des taux d’intérêt de la dette publique de l’État constitue une charge croissante, comme une sorte de dîme que l’ensemble des Français paient aux spéculateurs financiers qui la détiennent !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Les gnomes de Zurich ! (Sourires sur les travées de l’UMP.)
M. Thierry Foucaud. Pour en finir avec l’austérité, une conclusion s’impose.
Dans un contexte récessif de crise économique aiguë, réduire la dépense publique revient à ajouter de la crise à la crise. Et les apparentes économies du jour sont bien souvent la source des dépenses, plus importantes, de demain !
Continuez à réduire les effectifs publics, notamment ceux de l’enseignement : le jour où nous n’aurons plus assez de professeurs qualifiés pour répondre au défi de la formation des jeunes, il sera trop tard !
Nous devons clairement abandonner ces logiques, qui n’ont pas plus réussi aujourd’hui qu’hier à inverser le cours de la dégradation des comptes publics.
Permettez-moi de vous rappeler, mes chers collègues – même si je ne siégeais pas au Sénat à l’époque, contrairement à certains d’entre vous ! –, qu’une loi d’orientation quinquennale sur les finances publiques avait été débattue en 1994. Il s’agissait, comme aujourd’hui, de réduire à hauteur de 2,5 % les déficits publics – en tout cas ceux de l’État – qui atteignaient des montants astronomiques.
En toute logique, on avait encadré dans les limites de l’inflation la progression des dépenses du budget général et l’on avait rédigé un rapport volontariste sur les grandes orientations budgétaires à venir. Le ministre du budget de l’époque s’appelait Nicolas Sarkozy.
Rappelons que les objectifs fixés dans la loi de programmation n’ont pas été atteints et qu’en 1995, lors de la constitution du gouvernement Juppé, il avait fallu voter une série de dispositions accroissant sensiblement le poids des prélèvements obligatoires pour commencer à inverser la courbe des déficits. Époque étrange où la majorité du Sénat s’était empressée de débattre d’une proposition de loi relevant de deux points le taux normal de la TVA pour financer des mesures prétendument destinées à soutenir l’emploi, et avait été contrainte de voter la majoration de 10 % de l’ISF et de l’impôt sur les sociétés pour réduire le déficit budgétaire !
Quant aux difficultés de la protection sociale, elles étaient telles que vous aviez dû hâter l’adoption du plan Juppé, en fin d’année 1995, pour imposer au monde du travail la création de la contribution pour le remboursement de la dette sociale, la CRDS, ressource destinée à alimenter le financement de la dette sociale par la Caisse d’amortissement de la dette sociale, la CADES, créée à cet effet.
Pour autant, ce n’est qu’à compter du début de la législature 1997-2002 et de l’arrivée de la gauche au pouvoir que le niveau des déficits publics avait commencé à se stabiliser, puis à se réduire. Mieux encore : par moments, la sécurité sociale présentait un solde positif, permettant d’abonder le Fonds de réserve pour les retraites, le FRR. Quant au solde primaire budgétaire, il commençait à redevenir positif.
Mais après 2002, patatras ! Nous avons connu le retour des difficultés économiques et la renaissance des déficits exponentiels, une tendance qui ne s’est pas vraiment interrompue – bien au contraire ! –, comme l’atteste la situation présente.
Sortir de la spirale des déficits ne se décrète donc pas au fil d’une loi de programmation visant à agir de manière exclusivement comptable sur les finances publiques.
Selon nous, la finalité de la réduction des déficits doit être inscrite dans une démarche globale faisant, de nouveau, de l’action publique l’un des éléments de la croissance et de l’emploi. Nous devons favoriser tout ce qui fait levier pour le développement de l’activité économique en recherchant la meilleure utilisation possible des dépenses budgétaires de l’État comme de l’outil de la dépense fiscale.
Imaginez que nous fassions un autre sort aux sommes considérables que nous mobilisons pour alléger les cotisations sociales des entreprises, pour empiler les unes sur les autres les niches fiscales, pour modifier sans la réformer la fiscalité directe locale !
Au demeurant, une bonne part du déficit actuel est liée à la persistance de mesures inadaptées.
Quand on accroît de 10 milliards d’euros – c’est-à-dire de près de 7 milliards d’euros, impôt sur les sociétés déduit – les allégements, aveuglément distribués, de cotisations sociales, on ne fait rien d’autre que détériorer gravement le solde public global, sans effets patents sur le niveau de l’emploi, et encore moins sur la croissance !
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale lui-même prévoit une perte de recettes pour les régimes obligatoires de base de 42 milliards d’euros.
M. le ministre n’écoute pas : il ne pourra donc pas me répondre !
Mme Catherine Procaccia. Oh, pour une énième motion…
M. Thierry Foucaud. C’est ainsi que se déroulent toujours les discussions avec ce gouvernement !
Je répète donc que le projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoit une perte de recettes de 42 milliards d’euros dont la compensation est fort imparfaite, puisque 2,7 milliards d’euros restent à la charge des régimes et que 9,4 milliards d’euros de recettes sociales sont perdus sous l’effet des abattements d’assiette.
En clair, non seulement l’État ne compense pas ses propres engagements – notamment les exonérations liées aux mesures incitatives – et reporte ainsi sur les comptes sociaux le coût de ses décisions, mais, de surcroît, les moins-values de recettes excèdent le déficit prévisible des régimes obligatoires.
Mme Catherine Procaccia. Vous vous répétez !
M. Thierry Foucaud. Peut-être, madame Procaccia, mais je rétablissais les choses après une réponse erronée de M. le ministre.
La vérité, c’est que toutes ces mesures pèsent sur les finances publiques dans leur ensemble sans répondre durablement aux problèmes d’emploi ni favoriser la croissance. C’est pourquoi nous vous invitons, mes chers collègues, à adopter notre motion tendant à opposer la question préalable.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Nous avons pris connaissance avec beaucoup d’intérêt de toute cette problématique. Mais, compte tenu de sa richesse même, mieux vaut que nous ayons l’opportunité de la développer à l’occasion de l’examen des articles, ce dont nous serions privés si la motion était adoptée. (Sourires.)
C’est pourquoi la commission a émis un avis défavorable.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Éric Woerth, ministre. Nous devons bien évidemment poursuivre cette discussion. Bien des réponses ont été données aux questions qu’a posées M. Foucaud dans le débat : continuons d’en débattre article par article !
Mme la présidente. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix la motion n° 25, tendant à opposer la question préalable.
Je rappelle que l'adoption de cette motion entraînerait le rejet du projet de loi.
(La motion n'est pas adoptée.)
Rappel au règlement
Mme Marie-France Beaufils. Je demande la parole pour un rappel au règlement.
Mme la présidente. La parole est à Mme Marie-France Beaufils.
Mme Marie-France Beaufils. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, mon rappel au règlement se fonde sur les attendus de l’article 30 du règlement du Sénat, relatif à l’organisation de nos travaux.
Nous sommes confrontés, avec la discussion de ce texte, à une nouvelle mise en cause des droits du Parlement à légiférer de manière convenable et responsable. Arguant de prévisions de croissance et d’évolution des prix différentes de celles qui ont servi à construire le projet de loi de finances pour 2009 – ce que je ne conteste pas –, le Gouvernement vient, par la distribution d’une vingtaine d’amendements correctifs, nous proposer de procéder à une révision des termes de la présente loi de programmation, révision dont il nous a été difficile d’analyser la pertinence dans le peu de temps dont nous avons disposé, à savoir une demi-heure en commission des finances.
L’objectif d’équilibre des finances publiques, pourtant annoncé depuis la déclaration de politique générale du printemps 2007, est abandonné purement et simplement au profit d’une simple réduction des déficits.
Tout se passe comme si vous aviez renoncé, d’une certaine manière, aux orientations politiques que vous avez pourtant défendues durant toute la campagne électorale de l’élection présidentielle.
Pour autant, derrière les chiffres, la volonté de plier l’ensemble de l’activité économique et sociale aux impératifs et aux desiderata des marchés financiers et de la rentabilité du capital demeure.
Les ajustements liés aux prévisions économiques semblent laisser pour compte quelques mesures fortes dont nous avons débattu il y a peu. Ainsi devons-nous attendre peu de croissance et peu d’amélioration de la situation des comptes publics du plan de sauvetage des banques, pourtant récemment validé dans le collectif budgétaire du mois d’octobre !
L’État a alors proposé sa garantie pour 320 milliards d’euros et dégagé 40 milliards d’euros pour la recapitalisation des banques, sommes censées fluidifier le fonctionnement du crédit aux entreprises. Ces mesures ne permettront pas de relancer l’activité économique au-delà des modestes prévisions désormais contenues dans cette loi de programmation ; c’est ce que vous exprimez par ces modifications.
Cette mobilisation de quelque 360 milliards d’euros pour un gain de 0,2 % à 0,5 % de croissance devrait nous conduire à nous interroger sur l’efficacité d’une telle mesure !
Nous sommes convaincus, chaque jour un peu plus, d’avoir fait le bon choix en ne soutenant pas ce plan de sauvetage des banques et des marchés financiers. Il nous semble que les modifications présentées auraient mérité un débat d’une autre importance.
Mme la présidente. Je vous donne acte de votre rappel au règlement, ma chère collègue.
Nous passons à la discussion des articles.
Article 1er
Les articles 2 à 10 ci-après fixent, en application de l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution, les objectifs de la programmation pluriannuelle des finances publiques pour la période 2009-2012.
Mme la présidente. L'amendement n° 10, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
Rédiger comme suit cet article :
La programmation des finances publiques tend à atteindre des objectifs de justice fiscale, d'efficacité économique et sociale des engagements publics.
Elle participe de l'atteinte des objectifs de croissance et d'emploi, et à la mise en œuvre d'un développement économique et social durable, conditions d'une amélioration sensible des comptes publics.
La parole est à Mme Marie-France Beaufils.
Mme Marie-France Beaufils. Cet article 1er doit, selon nous, participer d’une conception un peu moins étriquée que celle qui est présentée, et de manière fort lapidaire, dans le texte.
Que cette programmation des finances publiques s’inscrive dans le cadre constitutionnel me paraît relever de l’évidence. Il convient plutôt de se référer aux termes de l’article 34 de la Constitution, modifié par la récente révision constitutionnelle, et de donner un sens aux finalités et aux objectifs généraux d’une telle programmation.
L’article 34 a été complété, notamment, par un alinéa ainsi rédigé : « Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques. »
Soyons clairs : l’équilibre des comptes publics ne se décrète pas. Il constitue clairement une finalité, une visée au regard des initiatives politiques exprimées par les choix budgétaires. Il ne faut pas confondre la fin et les moyens.
La raison d’être de la programmation des finances publiques, c’est de mettre l’argent public, le produit des impôts de toutes natures comme des cotisations sociales, au service de la résolution des besoins collectifs, de l’emploi et de la croissance durable.
Il faut inverser la logique. Créons, par une fiscalité juste, par une juste allocation de la ressource publique, les conditions de la croissance et du développement durable, et nous constaterons l’amélioration de la situation des comptes publics.
Oser encore aujourd’hui nous parler de rigueur budgétaire au moment où l’on émet 150 milliards d’euros de titres de dette publique pour accroître de seulement 12 milliards d’euros le bien commun de la nation montre à quelles extrémités nous sommes rendus !
Si vous voulez interrompre le processus d’endettement et de déficits publics cumulés aujourd’hui à l’œuvre, il faut commencer par poser les questions de fond de la réforme fiscale, de celle des prélèvements sociaux, ou encore de la juste allocation des ressources publiques.
Tel est le sens de notre amendement.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Cet amendement est de caractère assez littéraire : « La programmation des finances publiques tend à atteindre des objectifs de justice fiscale, d’efficacité économique et sociale des engagements publics. » On pourrait écrire des traités entiers sur l’interprétation qu’il convient de donner à cette phrase !
Le contenu normatif est insuffisant pour figurer dans une loi, fût-elle une loi de programmation. C’est en vertu de cette analyse, que vous voudrez bien me pardonner de ne pas développer plus avant, que nous avons émis un avis défavorable.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Éric Woerth, ministre. Le Gouvernement est également défavorable à cet amendement, pour deux raisons.
D’une part, une loi de programmation des finances publiques ne porte pas sur les politiques publiques. Il s’agit bien de règles de finances publiques, de chiffres, d’objectifs financiers.
D’autre part, par principe, nos politiques ne visent ni à l’injustice fiscale ni à l’inefficacité économique. La phrase que vient de citer M. le rapporteur général non seulement est de caractère strictement littéraire, comme il l’a souligné, mais ne fait qu’énoncer des évidences.
Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 1er.
(L'article 1er est adopté.)
CHAPITRE IER
Les objectifs généraux de finances publiques