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Séance du 18 février 2009 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 11 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 102.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 8, modifié.

(L'article 8 est adopté.)

Article 8
Dossier législatif : projet de loi organique relatif à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution
Article 10

Article 9

Après le chapitre III du titre II de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, il est inséré un chapitre III bis ainsi rédigé :

« CHAPITRE III BIS

« De l'examen des conditions de présentation des projets de loi

« Art. 26-1. - Lorsque survient le désaccord mentionné au quatrième alinéa de l'article 39 de la Constitution, celle des deux autorités qui fait usage du pouvoir, conféré par cet alinéa, de saisir le Conseil constitutionnel en avise aussitôt l'autre.

« La décision du Conseil constitutionnel est motivée et notifiée au président de l'assemblée intéressée et au Premier ministre. Elle est publiée au Journal officiel. »

M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 12, présenté par M. Hyest, au nom de la commission, est ainsi libellé :

I. - Rédiger comme suit le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 26-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 :

Le Conseil constitutionnel, saisi conformément au quatrième alinéa de l'article 39 de la Constitution, avise immédiatement le Premier ministre et les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat.

II. - Dans la première phrase du second alinéa du même texte, remplacer les mots :

au président de l'assemblée intéressée

par les mots :

aux présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat

La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cet amendement vise à assurer l'information des présidents des deux assemblées lorsque le Conseil constitutionnel est saisi, en application de l'article 39 de la Constitution, pour trancher un désaccord sur l'appréciation du contenu de l'étude d'impact jointe à un projet de loi. Cette précision me semble nécessaire.

M. le président. L'amendement n° 38 rectifié, présenté par MM. Charasse, Collin, Alfonsi, Barbier, Baylet et Chevènement, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mmes N. Goulet et Laborde et MM. Marsin, Mézard, Milhau, de Montesquiou, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :

Dans le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 26-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, remplacer les mots :

fait usage du pouvoir, conféré par cet alinéa, de saisir le Conseil constitutionnel

par les mots :

saisit le Conseil constitutionnel

La parole est à Mme Anne-Marie Escoffier.

Mme Anne-Marie Escoffier. L’amendement est défendu.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. L’amendement n° 38 rectifié est satisfait par l’amendement n° 12. Nous sollicitons donc son retrait.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Le Gouvernement est favorable à l’amendement n° 12 et considère que l’amendement n° 38 rectifié est satisfait.

M. le président. Madame Escoffier, l'amendement n° 38 rectifié est-il maintenu ?

Mme Anne-Marie Escoffier. Non, je le retire, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 38 rectifié est retiré.

Je mets aux voix l'amendement n° 12.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. L'amendement n° 39 rectifié, présenté par MM. Charasse, Collin, Alfonsi, Barbier, Baylet et Chevènement, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mmes N. Goulet et Laborde et MM. Marsin, Mézard, Milhau, de Montesquiou, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :

Dans le second alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 26-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, après les mots :

du Conseil constitutionnel

insérer les mots :

, qui statue dans les délais prévus au troisième alinéa de l'article 61 de la Constitution,

La parole est à Mme Anne-Marie Escoffier.

Mme Anne-Marie Escoffier. Il paraît nécessaire de préciser que le Conseil constitutionnel doit se prononcer dans le délai d'un mois ou de huit jours à la demande du Gouvernement.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. L’avant-dernier alinéa de l’article 39 de la Constitution donne au Conseil constitutionnel un délai de huit jours pour se prononcer sur les études d’impact qui feraient l’objet de contestation. Il s’agit d’un délai spécifique, qui ne peut être remplacé par celui qui est prévu à l’article 61 de la Constitution. Je demande donc le retrait de cet amendement, contraire à l’article 39 de la Constitution.

M. le président. Madame Escoffier, l'amendement n° 39 rectifié est-il maintenu ?

Mme Anne-Marie Escoffier. Non, je le retire, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 39 rectifié est retiré.

Je mets aux voix l'article 9, modifié.

(L'article 9 est adopté.)

Article 9
Dossier législatif : projet de loi organique relatif à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution
Article additionnel après l'article 10 (début)

Article 10

L'article 7 n'est pas applicable aux projets de révision constitutionnelle, aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, aux projets de loi de programmation visés au vingt et unième alinéa de l'article 34 de la Constitution ainsi qu'aux projets de loi prorogeant des états de crise. Les dispositions des projets de loi de finances visées au 2° du I et au 7° du II de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances sont accompagnées de documents rendant compte de l'étude d'impact réalisée conformément à l'article 7 de la présente loi. Les articles 8 et 9 ne sont pas applicables. Les dispositions des projets de loi de financement de la sécurité sociale visées au V de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale sont accompagnées de documents rendant compte de l'étude d'impact réalisée conformément à l'article 7 de la présente loi. Les articles 8 et 9 ne sont pas applicables.

L'article 7 n'est pas applicable aux dispositions des projets de loi par lesquelles le Gouvernement demande au Parlement, en application de l'article 38 de la Constitution, l'autorisation de prendre des mesures par ordonnances. Toutefois, ces dispositions sont accompagnées de la présentation des documents visés au deuxième alinéa de l'article 7 de la présente loi, l'estimation des conséquences des dispositions qu'il est envisagé d'adopter par voie d'ordonnance pouvant être succincte.

L'article 7 n'est pas applicable aux dispositions des projets de loi prévoyant la ratification d'ordonnances. Toutefois, ces dispositions sont accompagnées de la présentation détaillée des conséquences des ordonnances.

L'article 7 n'est pas applicable aux projets de loi présentés au titre de l'article 53 de la Constitution. Toutefois, le dépôt de ces projets est accompagné de documents précisant les objectifs poursuivis par les traités ou accords, estimant leurs conséquences économiques, financières, sociales et environnementales et analysant leurs effets sur l'ordre juridique français.

M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 103 est présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche.

L'amendement n° 168 est présenté par MM. Frimat, Bel, Mermaz, Sueur, Rebsamen et Michel, Mmes Boumediene-Thiery et Bonnefoy, MM. Anziani, Bérit-Débat, Bodin, Collombat, C. Gautier et Godefroy, Mme Klès, MM. Mahéas, Peyronnet, Povinelli et Sutour, Mme Tasca, MM. Tuheiava, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Éliane Assassi, pour présenter l’amendement n° 103.

Mme Éliane Assassi. Même si nous avons voté contre l’article 7, nous nous interrogeons sur le fait que la procédure des études d’impact ne s’applique pas aux projets de révision constitutionnelle, aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, aux projets de loi de programmation, au projets de loi prévoyant la ratification d’ordonnances et aux projets de loi prorogeant des états de crise. C’est à se demander sur quels textes porteront ces évaluations !

Dès lors que l’article 7, qui fixe les conditions de dépôt des projets de loi, a été adopté, ses dispositions doivent s’appliquer à tous les textes discutés.

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour présenter l’amendement n° 168.

M. Jean-Pierre Sueur. Nous avons assisté tout à l’heure à une bien pénible péripétie : nous nous accordions pour estimer que la procédure des études d’impact était, en l’état, déraisonnable, inapplicable, irréaliste et préjudiciable aux droits du Parlement ; pourtant, pour des raisons purement tactiques, nos collègues de la majorité ont cru devoir adopter un dispositif dont ils n’approuvent ni les finalités, ni les motivations, ni la rédaction…

Pour notre part, nous pensons que moins nous serons tenus de réaliser ces études d’impact, telles qu’elles ont été définies et inscrites dans la loi organique sous votre responsabilité, chers collègues de la majorité, mieux ce sera.

Par conséquent, après avoir dit tout le mal que nous pensons, en l’état, des études d’impact, nous n’allons pas demander l’élargissement de leur champ d’application. C’est pourquoi nous retirons nos amendements nos 168 et 169.

M. le président. Les amendements nos 168 et 169 sont retirés.

Madame Assassi, l'amendement n° 103 est-il maintenu ?

Mme Éliane Assassi. Non, je le retire, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 103 est retiré.

L'amendement n° 169, présenté par MM. Frimat, Bel, Mermaz, Sueur, Rebsamen et Michel, Mmes Boumediene-Thiery et Bonnefoy, MM. Anziani, Bérit-Débat, Bodin, Collombat, C. Gautier et Godefroy, Mme Klès, MM. Mahéas, Peyronnet, Povinelli et Sutour, Mme Tasca, MM. Tuheiava, Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Dans la première phrase du premier alinéa de cet article, supprimer les mots :

aux projets de révision constitutionnelle,

Cet amendement a été retiré.

L'amendement n° 13, présenté par M. Hyest, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Supprimer les quatre dernières phrases du premier alinéa de cet article.

La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Les députés ont souhaité assurer au Parlement une information complète sur les dispositions non exclusives des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, c'est-à-dire sur les dispositions de ces textes qui peuvent aussi se trouver dans des projets de loi ordinaires.

Lorsqu'elles figureront dans des projets de loi ordinaires, ces dispositions non exclusives seront soumises à l'étude d'impact prévue à l'article 7. En revanche, les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale échapperont aux études d'impact, car ils sont déjà assortis d'une quantité importante de documents d'évaluation et d'information.

Toutefois, l'Assemblée nationale a souhaité prévoir une évaluation préalable de ces dispositions non exclusives lorsqu'elles figurent dans un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Elle a cependant exclu l'application du contrôle de la conférence des présidents et de celui du Conseil constitutionnel, afin de préserver les délais constitutionnels de discussion de ces projets de loi.

Or l'article 39 de la Constitution lie l'évaluation préalable des projets de loi et le contrôle de cette évaluation par la conférence des présidents de la première assemblée saisie et, le cas échéant, par le Conseil constitutionnel.

En visant à soumettre ces dispositions des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale à l'obligation d'évaluation préalable, tout en les exonérant de la procédure de contrôle par la conférence des présidents et le Conseil constitutionnel, le texte adopté par l'Assemblée nationale ne respecte pas les termes de la Constitution.

Cet amendement tend par conséquent à sortir l'évaluation préalable du champ des dispositions non exclusives du régime défini en application de l'article 39 de la Constitution.

Par un autre amendement, la commission vous proposera d'organiser, au sein de la loi organique relative aux lois de finances et du code de la sécurité sociale, l'évaluation des dispositions non exclusives des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale.

Je suis sûr que le président de la commission des affaires sociales approuvera la position de la commission des lois !

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Absolument !

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Le Gouvernement émet un avis favorable sur l’amendement n° 13, ainsi que sur l’amendement de conséquence n° 17 de la commission, visant à insérer un article additionnel après l’article 10 et qui sera présenté dans quelques instants.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 13.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 104, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :

Supprimer les deuxième et troisième alinéas de cet article.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Mme Éliane Assassi. Cet amendement relève du même esprit que celui que nous avons présenté précédemment.

M. le président. L'amendement n° 14, présenté par M. Hyest, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le deuxième alinéa de cet article :

Les dispositions des projets de loi par lesquelles le Gouvernement demande au Parlement, en application de l'article 38 de la Constitution, l'autorisation de prendre des mesures par ordonnances sont accompagnées, dès leur transmission au Conseil d'État, des documents visés aux deuxième à septième alinéas et à l'avant-dernier alinéa de l'article 7. Ces documents sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi comprenant les dispositions auxquelles ils se rapportent.

La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cet amendement tend à préciser et à compléter les conditions d'évaluation préalable des dispositions par lesquelles le Gouvernement demande une habilitation à prendre des ordonnances.

M. le président. L'amendement n° 15, présenté par M. Hyest, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit l'avant-dernier alinéa de cet article :

Les dispositions des projets de loi prévoyant la ratification d'ordonnances sont accompagnées, dès leur transmission au Conseil d'État, d'une étude d'impact composée des documents visés aux huit derniers alinéas de l'article 7. Ces documents sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi comprenant les dispositions auxquelles ils se rapportent.

La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cet amendement tend à préciser et à compléter le dispositif d'évaluation des dispositions tendant à la ratification d’ordonnances.

M. le président. Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° 104 ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Le Gouvernement émet un avis défavorable sur l’amendement n° 104.

S’agissant de l’amendement n° 14, le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat. S’il souhaite que le Parlement soit informé de ses intentions en matière d’ordonnances, il ne lui paraît pas possible, constitutionnellement, de se voir imposer de livrer dans le détail le contenu de ces ordonnances.

En revanche, le Gouvernement émet un avis favorable sur l’amendement n° 15.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Je comprends que les exigences en matière d’information doivent rester mesurées au stade du dépôt du projet de loi d’habilitation à légiférer par voie d’ordonnances. Cependant, nous demandons à être informés non pas du contenu des ordonnances, mais des raisons pour lesquelles le Gouvernement recourt à cette procédure.

Par ailleurs, nous souhaitons être informés de l’articulation des dispositions présentées avec le droit européen – s’il s’agit de transposer par voie d’ordonnance une directive européenne, l’harmonisation sera immédiate –, des modalités de leur application dans le temps et de leur application éventuelle à l’outre-mer. Vous savez, monsieur le secrétaire d'État, que nous sommes particulièrement attentifs à ce dernier point, car beaucoup de retard a été pris dans ce domaine. Il s’agit donc d’amener le secrétariat général du Gouvernement à veiller à ce que l’application des mesures outre-mer ne soit pas oubliée.

Somme toute, ces obligations me paraissent relativement légères et tout à fait acceptables. Il ne s’agit nullement, je le répète, que l’information du Parlement porte sur le contenu des ordonnances. Nous ne l’avons même pas envisagé !

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Compte tenu des explications que vient d’apporter M. le rapporteur, le Gouvernement émet finalement un avis favorable sur l’amendement n° 14.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 104.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 14.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 15.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 105, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :

Supprimer le dernier alinéa de cet article.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Mme Éliane Assassi. Nous estimons que l'article 7 du projet de loi organique doit s'appliquer aux projets de loi autorisant la ratification des traités.

M. le président. L'amendement n° 16, présenté par M. Hyest, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Après le mot :

environnementales

rédiger comme suit la fin du dernier alinéa de cet article :

, analysant leurs effets sur l'ordre juridique français et présentant l'historique des négociations, l'état des signatures et des ratifications, ainsi que, le cas échéant, les réserves ou déclarations interprétatives exprimées par la France.

La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cet amendement vise à ce que soient complétés les documents qui devront accompagner, lors de leur dépôt devant la première assemblée saisie, les projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation des traités ou accords internationaux.

Ces documents présenteraient également l'historique des négociations, notamment le rappel des positions prises par la France et les autres États parties dans le cadre des négociations, l'état des signatures et des ratifications, les réserves ou déclarations interprétatives déjà exprimées par la France.

Cet amendement a été élaboré par la commission des lois en liaison avec la commission des affaires étrangères.

M. le président. Le sous-amendement n° 63, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :

Dans le dernier alinéa de l'amendement n° 16, après le mot :

ratifications,

insérer les mots :

les annexes,

La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery.

Mme Alima Boumediene-Thiery. Lors du débat sur la réforme des institutions, nous avions proposé de prévoir que les annexes, les réserves et les déclarations interprétatives accompagnant les accords internationaux soient transmises au Parlement.

Il s’agit là d’une exigence fondamentale pour tous ceux qui souhaitent disposer d’un maximum d’informations sur le processus de codification d’une convention internationale.

M. le secrétaire d'État, avec qui j’ai de nouveau évoqué cette question lors de son audition par la commission des lois sur le présent projet de loi organique, ne m’a pas paru opposé à cette proposition, bien au contraire.

À cet égard, je me réjouis que M. le rapporteur ait fait sienne ma préoccupation. Cependant, il me semble que l’amendement de la commission demeure incomplet, dans la mesure où il ne fait pas référence aux annexes, qui, pourtant, sont parfois fondamentales.

Par exemple, la convention de Berne relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe comporte quatre annexes dans lesquelles sont détaillées les différentes espèces de la flore et de la faune protégées par le droit international, ainsi qu’une annexe relative aux méthodes de chasse interdites. De telles annexes sont manifestement fondamentales.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La commission demande le retrait de l’amendement n° 105, pour le moins radical. Son propre amendement lui paraît plus adapté.

Quant au sous-amendement n° 63, la précision apportée est inutile dans la mesure où les annexes aux traités sont systématiquement transmises par le Gouvernement. Aussi vous demanderai-je, madame Boumediene-Thiery, de bien vouloir retirer votre sous-amendement.

M. le président. Madame Boumediene-Thiery, le sous-amendement n° 63 est-il maintenu ?

Mme Alima Boumediene-Thiery. Si M. le secrétaire d’État confirme que ces annexes sont systématiquement et obligatoirement jointes, alors je retirerai mon amendement, monsieur le président.

M. le président. Madame Assassi, l'amendement n° 105 est-il maintenu ?

Mme Éliane Assassi. Oui, monsieur le président.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Le Gouvernement émet un avis défavorable sur l’amendement n° 105 et un avis favorable sur l’amendement n° 16.

Enfin, je confirme à Mme Boumediene-Thiery que les annexes sont systématiquement jointes aux conventions.

Mme Alima Boumediene-Thiery. Dans ces conditions, je retire le sous-amendement n° 63.

M. le président. Le sous-amendement n° 63 est retiré.

Je mets aux voix l'amendement n° 105.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote sur l'amendement n° 16.

M. Michel Charasse. Je voudrais demander à M. le rapporteur pourquoi il précise, dans son amendement, que les documents devront indiquer « les réserves ou déclarations interprétatives exprimées par la France », et non par l’ensemble des parties signataires.

En effet, il ne serait pas inutile qu’au moment où l’on nous demande d’autoriser la ratification d’un traité ou d’un accord, on nous présente les réserves ou déclarations interprétatives exprimées par l’ensemble des États concernés. Si M. Hyest acceptait de modifier son amendement dans ce sens, en remplaçant les mots « par la France » par les mots « les parties signataires », ce serait à mon avis beaucoup mieux, car l’information donnée aux parlementaires serait ainsi beaucoup plus complète. Bien entendu, cela n’empêchera pas le Gouvernement de communiquer toutes les indications qu’il jugera utiles, mais il serait encore mieux que la loi le prévoie.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La commission des lois et la commission des affaires étrangères ont voulu se montrer extrêmement prudentes sur cette question. Nous avons ainsi veillé à ne viser que les réserves déjà exprimées, et non celles qui pourraient l’être jusqu’à la ratification.

Je crois donc préférable de s’en tenir là, sauf étude d’impact de votre proposition, monsieur Charasse ! (Sourires.)

M. Michel Charasse. S’il va de soi que les réserves exprimées par les autres États sont jointes au projet de loi de ratification, alors ma proposition n’a plus lieu d’être.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Si nous en disposons, elles seront bien évidemment jointes, mais l’état des ratifications peut être évolutif. La mise en œuvre de certaines conventions internationales a ainsi dû attendre une ultime ratification. En tout état de cause, je maintiens l’amendement en l’état.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 16.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 10, modifié.

M. Jean-Pierre Sueur. Le groupe socialiste vote contre.

Mme Éliane Assassi. Le groupe CRC également.

(L'article 10 est adopté.)