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Séance du 1er avril 2009 (compte rendu intégral des débats)

compte rendu intégral

Présidence de Mme Monique Papon

vice-présidente

Secrétaires :

Mme Anne-Marie Payet,

M. Daniel Raoul.

Mme la présidente. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quinze heures.)

1

Procès-verbal

Mme la présidente. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

2

Dépôt d'un rapport du Gouvernement

Mme la présidente. M. le Premier ministre a transmis au Sénat, en application de l’article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, le rapport sur l’application de la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit.

Acte est donné du dépôt de ce rapport.

Il sera transmis à la commission des lois et sera disponible au bureau de la distribution.

3

Candidatures à une commission mixte paritaire

Mme la présidente. J’informe le Sénat que la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation m’a fait connaître qu’elle a d’ores et déjà procédé à la désignation des candidats qu’elle présentera si le Gouvernement demande la réunion d’une commission mixte paritaire en vue de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2009, actuellement en cours d’examen.

Ces candidatures ont été affichées pour permettre le respect du délai réglementaire.

4

Souhaits de bienvenue à une délégation du Vietnam

Mme la présidente. Mes chers collègues, j’ai le plaisir et l’honneur de saluer la présence, dans notre tribune officielle, d’une délégation du groupe d’amitié Vietnam-France, conduite par son président, M. Ngo Quang Xuan, vice-président de la commission des affaires étrangères, et composée de députés et de fonctionnaires de l’Assemblée nationale du Vietnam.

Cette délégation est reçue au Sénat à l’invitation de notre groupe d’amitié sénatorial, présidé par notre collègue, le président Christian Poncelet.

Je formule des vœux pour que cette visite, qui confirme les excellentes relations qui existent entre nos parlements et, en particulier, avec le Sénat français, contribue au renforcement des liens d’amitié qui unissent nos deux pays. (M. le ministre, Mmes et MM. les sénateurs se lèvent et applaudissent.)

5

Article additionnel après l'article 2 (interruption de la discussion)
Dossier législatif : projet de loi de finances rectificative pour 2009
Article additionnel avant l'article 2 bis

Loi de finances rectificative pour 2009

Suite de la discussion d’un projet de loi

Mme la présidente. L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, de finances rectificative pour 2009 (nos 297 et 306).

Dans la discussion des articles, nous en sommes parvenus à l'amendement n° 44, tendant à insérer un article additionnel avant l'article 2 bis.

PREMIÈRE PARTIE (suite)

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE IER (suite)

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

IMPÔTS ET RESSOURCES AUTORISÉS

Discussion générale
Dossier législatif : projet de loi de finances rectificative pour 2009
Article 2 bis

Article additionnel avant l'article 2 bis

Mme la présidente. L'amendement n° 44, présenté par M. Lagauche, Mme Bricq, M. Marc, Mme M. André, MM. Angels, Auban, Demerliat, Frécon, Haut, Hervé, Krattinger, Masseret, Massion, Miquel, Rebsamen, Sergent, Todeschini et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Avant l'article 2 bis, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Après le mot : « compensées », la fin du deuxième alinéa de l'article L. 2335-3 est ainsi rédigée : « intégralement. » ;

2° Le dernier alinéa des articles L. 2335-3, L. 5214-23-2, L. 5215-35 et L. 5216-8-1 est ainsi modifié :

a) À la première phrase, après le mot : « compensées », est inséré le mot : « intégralement » ;

b) À la fin de la deuxième phrase, les mots : « multiplié à compter de 2009 par un taux de minoration » sont supprimés ;

c) La dernière phrase est supprimée.

II. - Le dernier alinéa des articles 1384 B, 1586 B et 1599 ter E du code général des impôts est supprimé.

III. - La perte de recettes pour l'État résultant de la compensation intégrale aux collectivités territoriales des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties, est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à Mme Nicole Bricq.

Mme Nicole Bricq. Il s’agit, par cet amendement, de poser la question de la compensation des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties.

La société ICADE, filiale de la Caisse des dépôts et consignations introduite en bourse en 2006, a décidé de modifier son activité en matière immobilière et annoncé, le 12 décembre dernier, la cession à des investisseurs de 35 000 logements, notamment sociaux.

Ce patrimoine est essentiellement concentré en Île-de-France, en particulier dans le Val-de-Marne, département dont est élu notre collègue Serge Lagauche, auteur de cet amendement, mais aussi dans les Hauts-de-Seine et à Paris.

De nombreux élus locaux parisiens et franciliens se sont donc mobilisés pour que le parc immobilier de cette société soit entièrement cédé à un bailleur social. En effet, ces logements ont été, pour la plupart, dans une large mesure réalisés à l’aide de financements publics ou ont bénéficié de subventions publiques, par exemple la prime à l’amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale, la PALULOS.

Par conséquent, il est indispensable que ce parc locatif conserve sa vocation sociale et que l’ensemble de ces logements soient vendus à des bailleurs sociaux, à un prix inférieur à celui du marché et abordable pour ces organismes, sans que la spéculation immobilière entrave ces transactions.

À ce problème de la cession de ces logements s’ajoute celui des ressources des collectivités territoriales, qui pâtissent déjà de la conjoncture actuelle. Or les logements vendus à des bailleurs sociaux sont exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties, ce qui entraîne une perte de recettes fiscales, devant normalement être compensée par l’État.

Cependant, depuis l’instauration du contrat de stabilité, des pressions constantes s’exercent sur les dotations intégrées à l’ « enveloppe fermée », et le montant des compensations d’exonérations fiscales a largement diminué. C’est ainsi que l'article 48 de la loi de finances pour 2009 a prévu une baisse de plus de 17 % des dotations affectées à ces compensations. Le préjudice financier sera d’autant plus grave, pour les collectivités territoriales, que la durée des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties a été allongée de dix ans, passant de quinze ans à vingt-cinq ans.

Si l’État ne compense pas ces exonérations, il s’agira d’une perte sèche pour les collectivités locales, qui subissent déjà une baisse de leurs recettes fiscales et une augmentation de leurs charges. Un tel désengagement financier de l’État, dans une période de crise, mettrait en péril leurs finances.

C'est la raison pour laquelle cet amendement vise à assurer aux collectivités territoriales le bénéfice d’une compensation intégrale des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. La société ICADE, filiale de la Caisse des dépôts et consignations, a annoncé la cession à un ou à des bailleurs sociaux de 35 000 logements. Ne connaissant pas la composition de ce parc, nous ne savons pas quelle est la part des logements sociaux dans cette opération. Je rappelle que les organismes de logement social peuvent détenir des logements ne relevant pas de ce statut.

En ce qui concerne les logements sociaux, le problème de l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties se pose. Cette exonération n’étant plus intégralement compensée, leur cession serait susceptible d’entraîner des pertes de recettes pour certaines communes.

Toutefois, vous avez indiqué à l'Assemblée nationale, monsieur le ministre, que les effets de cette cession ne se feraient sentir qu’en 2010.

Cela étant, il serait utile que vous éclairiez le Sénat sur les montants réellement en jeu. Nous aimerions en outre savoir si les pertes de recettes seront concentrées sur certaines collectivités.

De tels éléments d’information seraient peut-être de nature à satisfaire Mme Bricq, dont l'amendement est au minimum prématuré. En tout état de cause, la commission émet un avis défavorable.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Je serais bien en peine de répondre précisément, la vente de ces logements étant loin d’être achevée.

Sur les 31 500 logements que la société ICADE entend céder, 3 000 sont des logements conventionnés ; les autres l’ont été dans le passé ou relèvent du parc privé. Il s’agit a priori de vendre ces logements à des organismes d’HLM et de les affecter en totalité, à terme, au parc social.

Cette cession n’aura pas d’incidence sur les ressources financières des collectivités territoriales en 2009. En revanche, ce pourrait être le cas par la suite, si ces logements sont bien des logements sociaux, en raison de l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Cela étant, une telle évolution reflèterait aussi, pour les communes concernées, un accroissement du parc de logements sociaux disponibles.

Tels sont à ce stade, madame la sénatrice, les éléments d’information que je suis en mesure de vous apporter.

Mme la présidente. La parole est à M. Bernard Angels, pour explication de vote.

M. Bernard Angels. Monsieur le ministre, je souhaite évoquer plus précisément la politique conduite par la société ICADE en matière de logement social.

Alors que la situation du logement social est des plus préoccupantes et que 30 000 demandes demeurent insatisfaites dans mon département du Val-d’Oise, la société ICADE prend la décision de vendre l’intégralité de son parc, à savoir 35 000 logements en Île-de-France, dont 4 600 dans le seul Val-d’Oise, où ils sont situés, pour la plupart d’entre eux, dans des villes particulièrement défavorisées, telles que Sarcelles, Villiers-le-Bel ou Gonesse.

Il faut savoir que cette opération repose sur une motivation purement spéculative. Il s’agit en effet, pour ICADE, de se défaire à très bon prix d’un patrimoine immobilier largement amorti, marqué par un sous-investissement patent en matière d’entretien et par le déconventionnement d’une partie du parc immobilier social.

Aussi voudrais-je dénoncer de la manière la plus ferme une situation qui constitue, à mes yeux, un véritable scandale, et ce à un double titre.

Premièrement, la plupart des logements concernés sont occupés par des familles modestes. Ils ont été construits dans les années soixante grâce à la mise à disposition de fonds publics par l’État et les collectivités territoriales. Dans ces conditions, monsieur le ministre, peut-on accepter qu’ils soient payés une deuxième fois, en quelque sorte, alors qu’ils ont été largement amortis en cinquante ans, comme je viens de le souligner ?

Deuxièmement, en tant que filiale de la Caisse des dépôts et consignations, bras séculier de l’État, la société ICADE exerce une mission d’intérêt général. À ce titre, peut-on accepter, monsieur le ministre, que le parc immobilier en cause échappe à sa vocation sociale première, alors que le Gouvernement ne cesse de répéter que la crise du logement social est au cœur de ses préoccupations ?

Pourriez-vous nous préciser quelles instructions le Gouvernement entend donner à la Caisse des dépôts et consignations pour favoriser le transfert de ce patrimoine dans de bonnes conditions à des bailleurs sociaux ? Vous conviendrez qu’il serait dommageable que des pratiques spéculatives prennent le pas sur l’intérêt général, surtout dans le domaine social et en ces temps difficiles.

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Pierre Fourcade, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Fourcade. Dans le département des Hauts-de-Seine, la société ICADE compte vendre 7 000 logements. Le problème n’est pas de savoir si elle a raison ou tort de procéder à une telle cession, car elle gère son patrimoine comme elle l’entend.

Nous souhaitons que le plus grand nombre possible de ces logements entrent dans le parc social, mais une telle affectation entraînera, pour des communes qui, en général, ne bénéficient pas de ressources fiscales considérables, une perte de recettes au titre de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Monsieur le ministre, j’ai bien compris que l’incidence d’une telle cession ne se ferait pas sentir avant l’année prochaine. D’ici là, il convient d’examiner avec attention la situation de ces collectivités. Si le Gouvernement, comme nous-mêmes, souhaite que la quasi-totalité des logements en question, contre les deux tiers environ à l’heure actuelle, soient affectés au parc social, il conviendra de faire un geste en faveur des collectivités territoriales concernées, afin que leurs ressources fiscales ne soient pas diminuées.

Mme la présidente. La parole est à Mme Marie-France Beaufils, pour explication de vote.

Mme Marie-France Beaufils. On ne peut parler de la vente des 35 000 logements appartenant à la société ICADE sans évoquer la constitution du fonds stratégique d’investissement.

Un fonds souverain destiné à prendre toutes participations dans des entreprises à caractère stratégique a été créé par la loi de finances rectificative votée au mois de janvier dernier. Ce fonds est doté de 20 milliards d’euros seulement, montant bien inférieur à celui des autres grands fonds souverains de la planète. Ce capital est constitué à hauteur de 70 % de titres de sociétés détenus soit par l’État, soit par la Caisse des dépôts et consignations, et pour les 30 % restants par un apport d’argent frais, l’État mettant à disposition 3 milliards d’euros sous forme de titres de la dette publique supplémentaires et la Caisse des dépôts et consignations mobilisant 3 milliards d’euros de liquidités nouvelles.

Or c’est grâce au produit de la vente de logements appartenant à la société ICADE, c’est-à-dire de logements sociaux, que la Caisse des dépôts et consignations va pouvoir financer, pour une part, cet apport en numéraire. C’est là une façon quelque peu étrange de constituer le fonds stratégique d’investissement ! L’opération concerne 35 000 logements sociaux, qui risquent d’être déconventionnés et d’échapper ainsi à la législation relative aux HLM. Après les démolitions pilotées par l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, l’ANRU, cette opération accentuera la réduction du parc locatif social en 2009. À l’annonce de cette décision d’ICADE, nous avions d’ailleurs parlé de « véritable avis de tempête sur le logement social ».

En tout état de cause, dans un premier temps, il importe, selon nous, que soit préservé le caractère social des logements que la société ICADE est en train de vendre. Les communes ont besoin d’un parc de logements sociaux pour répondre aux demandes de la population. J’espère que la totalité des logements en question seront cédés à des bailleurs sociaux existants, mais il est absolument nécessaire que la prolongation de l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties soit compensée pour les collectivités territoriales, qui doivent pouvoir faire face à leurs obligations. Nous avons vu, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2009, à quel point elles souffraient du désengagement budgétaire de l’État, et en particulier de l’insuffisance de l’enveloppe normée.

Je souscris donc tout à fait aux propos de nos collègues socialistes. D’ailleurs, à l’Assemblée nationale, les membres du groupe de la Gauche démocrate et républicaine avaient déposé un amendement similaire.

Étant donné le nombre de logements concernés, il serait bon, à mon sens, que le Gouvernement prenne des engagements dès maintenant, même si les effets de cette opération sur les ressources fiscales des collectivités ne se fera sentir qu’en 2010.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 44.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme Nicole Bricq. Nous reviendrons sur ce sujet, puisque notre amendement était prématuré !

Article additionnel avant l'article 2 bis
Dossier législatif : projet de loi de finances rectificative pour 2009
Articles additionnels après l'article 2 bis

Article 2 bis

À la première phrase du troisième alinéa du II de l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales, la date : « 15 avril 2009 » est remplacée par la date : « 15 mai 2009 ».

Mme la présidente. La parole est à M. François Marc, sur l'article.

M. François Marc. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, l’article 2 bis, inséré dans le projet de loi à l’Assemblée nationale sur l’initiative du rapporteur général, M. Gilles Carrez, tend à repousser au 15 mai 2009, soit d’un mois, la date limite fixée pour la conclusion entre les préfets et les collectivités territoriales qui s’engagent à augmenter leurs dépenses d’investissement en 2009 d’une convention permettant le remboursement anticipé du Fonds de compensation pour la TVA, le FCTVA.

Lors de la mise en place de cette mesure – la seule du plan de relance destinée aux collectivités territoriales –, nous avions émis des objections sur son principe ainsi que sur ses modalités d’application. L’une de nos critiques portait précisément sur le délai trop court imposé aux collectivités territoriales pour conclure une telle convention.

Par conséquent, la disposition adoptée par nos collègues députés nous satisfait. Ce report d’un mois de l’échéance laissera aux collectivités concernées le temps nécessaire à l’adoption de leur budget et à l’élaboration de leur dossier.

De nombreuses collectivités territoriales recourent à ce dispositif, mais nous éprouvons aujourd’hui quelques craintes, dont nous souhaitons vous faire part, monsieur le ministre.

Ainsi, ces dernières semaines, des collectivités ont émis des doutes sur le montant moyen des dépenses d’investissement qui leur a été communiqué par le préfet. En effet, ce montant était souvent supérieur à celui qu’elles avaient elles-mêmes calculé.

En outre, les collectivités territoriales qui ont déjà été contraintes de recourir à l’emprunt ou à la fiscalité locale pour financer leurs dépenses d’investissement supplémentaires ne peuvent s’engager sur des montants de dépenses disproportionnés au regard de leurs capacités budgétaires. En conséquence, il est indispensable que les préfets et les collectivités territoriales puissent s’accorder sur le montant des engagements concernés. Pourriez-vous, monsieur le ministre, nous préciser quelles instructions ont été données aux préfets à ce sujet ?

Enfin, il sera indispensable d’effectuer, à terme, un bilan de l’application de cette mesure et de limiter au minimum les risques d’années blanches pour les collectivités territoriales.

Il faudra aussi trouver des voies de rattrapage pour les nombreuses collectivités territoriales qui, faute de ressources budgétaires suffisantes, seront restées à l’écart de ce plan de relance. Monsieur le ministre, selon vos estimations, 50 % seulement des collectivités pourraient aujourd’hui tirer parti de cette mesure ; récemment, le ministre chargé de la mise en œuvre du plan de relance faisait état de la signature de 600 conventions, pour un montant de plus de 1,6 milliard d’euros d’investissement prévisionnel.

Monsieur le ministre, disposez-vous aujourd’hui d’éléments actualisés susceptibles de nous renseigner sur l’évolution de la situation et sur le soutien dont les collectivités qui n’auront pu profiter de ce dispositif, faute des ressources nécessaires, pourraient bénéficier au titre de leurs investissements à venir ?

Mme la présidente. L'amendement n° 70, présenté par M. Foucaud, Mme Beaufils, M. Vera et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :

Compléter cet article par deux paragraphes ainsi rédigés :

... - Dans le dernier alinéa du même II, la date : « 15 février 2010 » est remplacée par la date : « 15 mars  2010 ».

... - La perte de recettes résultant pour l'État du paragraphe précédent est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Bernard Vera.

M. Bernard Vera. L’article 2 bis vise à reporter d’un mois l’échéance pour la conclusion des conventions entre l’État et les collectivités territoriales ouvrant droit au remboursement anticipé du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée.

Nous avons eu l’occasion de souligner à quel point le schéma présenté dans le collectif budgétaire du mois de janvier dernier était pour le moins contestable. En effet, il prévoyait que, dans des délais très brefs, la date limite ayant été fixée au 15 avril 2009, les assemblées délibérantes des collectivités territoriales, notamment les conseils municipaux, devraient déterminer des politiques d’investissement à vocation pluriannuelle.

La sagesse semble avoir conduit l’Assemblée nationale à repousser d’un mois la date butoir pour la conclusion des conventions, eu égard aux nécessités de l’évaluation concrète des besoins et des programmes par les élus locaux. Nous nous en félicitons.

L’objet de l’amendement n° 70 est simple : il nous semble bienvenu, pour l’économie générale du dispositif, que soit également prorogée d’un mois la période complémentaire d’imputation des dépenses éligibles.

En effet, la plupart des collectivités territoriales venant tout juste d’adopter leur budget, il est raisonnable de penser que les élus mettront à profit ces prochaines semaines pour déterminer leur politique d’investissement, après avoir consulté les entreprises. Cependant, comme nous le savons, nombre de marchés ne seront sans doute pas passés avant l’été, ce qui implique que les travaux ne commenceront pas avant l’automne.

C’est la raison pour laquelle nous proposons de décaler d’un mois la date d’imputation des dépenses éligibles au versement anticipé du FCTVA.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. Il faut se réjouir que cette mesure ait été introduite dans le plan de relance : elle est simple, efficace, et a suscité de la part de très nombreuses communes des décisions d’investissement qu’elles n’auraient certainement pas prises en l’absence de cette annuité supplémentaire de remboursement de la TVA.

Les séances budgétaires viennent de se tenir dans les communes, puisqu’elles doivent l’être avant le 31 mars. Il s’agit bien ici des investissements au titre de l’année 2009 et inscrits au budget de 2009, dont l’exécution s’achèvera le 31 décembre prochain ; le 15 février, tout gestionnaire de commune est parfaitement en mesure de connaître son compte administratif et de savoir ce qui a été dépensé au titre de l’année close le 31 décembre précédent.

Il n’est donc absolument pas nécessaire de proroger le délai complémentaire. Il n’y a, selon moi, pas lieu de revenir sur le dispositif du collectif de janvier.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Éric Woerth, ministre. Il est le même que celui de M. le rapporteur général.

Le système en vigueur est simple, et il importe à mon sens de garder cette simplicité. À ce jour, 1 311 conventions ont été signées, ce qui représente à peu près 3 milliards d’euros d’investissements de la part des collectivités locales, qui ont jusqu’au 15 mai pour signer de telles conventions. La base d’investissement va donc encore croître, et nous serons peut-être amenés, d’ailleurs, à constater que les crédits prévus pour le FCTVA ne sont pas suffisants. Cela dit, il s’agit d’un guichet ouvert.

Je suis d’avis qu’il faut s’en tenir au système actuel : en effet, reporter la présentation du bilan des investissements de l’exercice 2009 d’un mois supplémentaire signifierait que l’on repousse d’autant le travail sur le FCTVA de l’année prochaine.

Par ailleurs, le Gouvernement a transmis aux préfets des instructions afin qu’ils jugent de façon souple, en fin d’année, la capacité des collectivités à respecter leur plan d’investissement. Ainsi, ils devront tenir compte des difficultés rencontrées, afin que le 31 décembre ne soit pas une date couperet. Chacun sait bien que, dans les communes ou les collectivités, les investissements sont souvent soumis à un certain nombre d’aléas. Les préfets devront les prendre en compte.

En conclusion, mieux vaut en rester, à mon avis, à la date du 15 février, protectrice pour les collectivités territoriales. Certaines d’entre elles ne rentrent pas dans le dispositif, parce qu’elles ne répondent pas aux critères, qui sont assez simples. Le Gouvernement les a élaborés en concertation avec les élus, notamment avec vous, mesdames, messieurs les sénateurs. Une hésitation s’étant fait jour s’agissant de la période de référence, précisément, celle-ci a été étendue.

Il s’agit à mes yeux d’une mesure extrêmement efficace, comme en témoigne le nombre sans cesse croissant de conventions signées.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Très bien !

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 70.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 2 bis.

(L'article 2 bis est adopté.)