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Séance du 4 juin 2009 (compte rendu intégral des débats)

Mme la présidente. La parole est à M. Robert del Picchia.

M. Robert del Picchia. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, la proposition de loi, déposée par notre collègue Daniel Raoul et les membres du groupe socialiste, qui nous est aujourd’hui soumise a pour principal objet d’introduire un nouvel outil juridique au service des collectivités locales.

Ce texte ouvre la possibilité pour les collectivités locales et leurs groupements de créer des sociétés publiques locales, sur le modèle de ce qui existe dans pratiquement tous les États membres de l’Union européenne.

Il s’agit de permettre aux entités décentralisées, pour l’exercice de leurs compétences, de confier à un tiers la réalisation d’opérations qualifiées de « prestations intégrées », non soumises aux procédures de passation des marchés publics.

Mes chers collègues, nous devons donc être particulièrement vigilants et veiller à ce que le dispositif mis en place par cette proposition de loi respecte bien la jurisprudence communautaire en la matière, afin d’éviter tout risque de contentieux.

Quel est le contexte communautaire ?

Les autres États membres de l’Union européenne se sont déjà dotés de la faculté de créer des sociétés détenues à 100 % par des autorités publiques.

Il existe aujourd’hui près de 16 000 entreprises publiques locales, présentes dans les vingt-cinq pays de l’Union européenne et employant 1 125 000 salariés.

À l’image des sociétés d’économie mixte, les SEM, de telles entreprises mettent en œuvre les politiques d’intérêt général des collectivités territoriales, notamment dans les domaines du développement urbain, des transports, de l’énergie, de l’environnement et de la culture.

Dans la plupart des cas, la loi ne définit pas de niveau de participation des collectivités dans le capital des entreprises publiques locales, les laissant ainsi totalement maîtresses de leurs choix.

Il en va ainsi notamment en Allemagne, en Autriche, en Espagne, aux Pays-Bas, en Pologne ou encore en République Tchèque.

Par ailleurs, à l’exception de la France, de l’Italie et du Royaume-Uni, tous les États admettent la détention de 100 % du capital d’une entreprise publique locale par une ou plusieurs collectivités publiques ou par des collectivités publiques avec d’autres entités publiques.

Aujourd’hui, 80 % des entreprises publiques locales européennes sont entièrement détenues par des actionnaires publics.

Examinons à présent la jurisprudence communautaire.

En principe, les SEM, comme toutes les entreprises publiques locales, sont soumises au droit communautaire de la concurrence.

Toutefois, la jurisprudence communautaire dispense, sous certaines conditions, une collectivité de l’application des règles édictées en matière de marchés publics, selon le principe du « in house » ou des « prestations intégrées ».

Conformément à l’arrêt Teckal du 18 novembre 1999, la Cour de justice des Communautés européennes exige la réunion de deux conditions pour écarter l’application des règles de la concurrence.

Première condition, la collectivité doit exercer sur l’entité un contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services.

Seconde condition, l’entité doit réaliser l’essentiel de son activité pour la ou les personnes qui la détiennent.

Ainsi, le droit communautaire reconnaît l’existence d’un mode d’organisation du service public local et, par conséquent, le droit des collectivités locales d’attribuer directement des missions à des outils dont l’activité leur est exclusivement dédiée.

En l’état actuel de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, il apparaît que le concept de « in house » ou de « prestations intégrées » n’est pas applicable aux relations unissant les sociétés d’économie mixte locales à leurs collectivités actionnaires.

Dès lors, si les collectivités souhaitent recourir à leurs sociétés d’économie mixte locales, les SEML, pour assurer telle ou telle prestation, elles sont tenues de les mettre en concurrence, et ce alors même qu’elles les ont créées pour répondre à leurs propres besoins.

Vous le comprendrez, cette situation est quelque peu paradoxale. Voilà pourquoi elle reste aujourd’hui mal comprise par de nombreux élus.

Afin de remédier à cette difficulté, la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a créé les sociétés publiques locales d’aménagement, dont le capital est détenu à 100 % par des collectivités et leurs groupements.

Je vous rappelle que cette création a été décidée à titre expérimental, pour une durée de cinq ans.

Le caractère entièrement public de ces sociétés, sans la présence d’aucun actionnaire privé, permet ainsi de qualifier les relations entre lesdites sociétés et leurs collectivités actionnaires de « in house ».

La proposition de loi de M. Daniel Raoul vise donc à pérenniser le dispositif des SPLA et à créer des sociétés publiques locales aux compétences élargies.

Quelle est position du groupe UMP ?

Compte tenu de l’absence d’évolution de la jurisprudence communautaire dans le sens d’un élargissement de la notion de « prestations intégrées » et du maintien, par conséquent, de l’obligation pour les collectivités de mettre en concurrence leurs SEML lorsqu’elles entendent y faire appel, le groupe UMP estime cette proposition de loi particulièrement intéressante.

Ce texte présente le mérite incontestable d’offrir aux collectivités territoriales un élément de souplesse susceptible de leur permettre d’exercer leurs compétences avec une plus grande efficacité et rapidité.

Certes, de prime abord, nous aurions pu craindre que cette proposition de loi ne soit comprise comme une volonté d’échapper aux règles de publicité et de mise en concurrence pour les projets d’aménagement, alors que les possibilités d’intervention des collectivités territoriales dans ce domaine sont aujourd’hui très encadrées.

Nous estimons, en effet, que la création de sociétés publiques locales ne doit pas affranchir les collectivités de la totalité des procédures d’appel d’offres.

Le texte que nous propose la commission des lois semble répondre à la crainte qui était la nôtre, dans la mesure où les sociétés publiques locales sont dotées d’un statut juridique très sécurisé et renforcé.

La commission des lois, sur l’initiative de son rapporteur, M. Jacques Mézard, a adopté un dispositif qui vise à encadrer la création et le fonctionnement de nouvelles structures. À cette fin, les procédures de contrôle seront indispensables pour permettre à ces structures de fonctionner en toute transparence et dans un cadre strict. Nous nous en félicitons.

Nous nous réjouissons également du fait que la commission des lois ait précisé que ces sociétés doivent impérativement exercer leurs activités sur le territoire des collectivités territoriales ou des groupements de collectivités territoriales actionnaires.

Mes chers collègues, cette disposition est importante, car elle répond à l’esprit de la jurisprudence communautaire selon laquelle l’activité des sociétés publiques locales doit être réalisée principalement avec la ou les collectivités actionnaires.

Les membres du groupe UMP approuvent aussi la présence obligatoire d’au moins deux actionnaires dans la composition du capital. Il s’agit d’une garantie supplémentaire posée dans l’intérêt même des collectivités, tant il est vrai que l’actionnariat unique prévu par la proposition de loi pouvait présenter un risque de dérive.

Nous souhaitons toutefois insister sur le fait que la société publique locale doit constituer un outil complémentaire de la société d’économie mixte locale, sans cependant venir concurrencer sérieusement cette dernière au point de s’y substituer.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, pour l’ensemble de ces raisons et sous réserve de ces observations, le groupe UMP votera le texte proposé par la commission des lois. (M. le rapporteur applaudit.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Anne-Marie Escoffier.

Mme Anne-Marie Escoffier. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, la proposition de loi pour le développement des sociétés publiques locales, déposée par le groupe socialiste et que nous examinons aujourd’hui, est particulièrement bienvenue pour tous ceux qui, sur le terrain, travaillent en faveur du développement de l’économie locale.

Dans cet hémicycle, nombreux sont ceux qui voient dans la proposition de loi un outil nouveau, dans la panoplie des instruments économiques existants, susceptible de répondre aux attentes des collectivités locales et d’améliorer leurs conditions et leur capacité d’intervention.

Du reste, la commission ne s’y est pas trompée, qui, par la voix toujours éloquente de notre collègue Jacques Mézard, a adopté ce texte consensuel.

Mme Anne-Marie Escoffier. L’objet de ce texte, au demeurant très court – il ne comporte que trois articles –, est d’ouvrir aux collectivités locales et à leurs groupements la possibilité de constituer des sociétés publiques locales susceptibles d’intervenir dans tous les domaines de leur champ de compétence, sans qu’il leur soit fait obligation de recourir aux procédures des marchés publics.

Si le texte de la proposition de loi, qui s’appuie au demeurant sur un dispositif déjà existant – les sociétés publiques locales d’aménagement –, est, en droit, incontestable, en opportunité, il vient – pardonnez l’expression – « chatouiller » les opérateurs privés, qui y voient une mauvaise manière qui leur serait faite en dérogeant, selon eux, au principe de l’appel à concurrence, une concurrence à laquelle les collectivités tiennent, une concurrence juste et équitable, comme l’a rappelé tout à l’heure notre excellent collègue Jean-Pierre Sueur.

Il est essentiel, sur ce point, de bien mesurer le fonctionnement de nos collectivités locales et de leurs groupements. Leur taille – grande, moyenne ou petite –, leur implication dans la vie communale ou intercommunale, la modestie de leur budget aujourd’hui, sont autant de raisons pour les collectivités locales et leurs groupements de vouloir disposer, dans des conditions de facilité – respectueuse du droit en tous points – d’un outil proche et efficace pour réaliser les opérations d’aménagement qui font partie de leur quotidien.

Le service public local d’aménagement, qui n’existe que depuis un peu plus de deux ans et demi, a donné la preuve de son intérêt. D’expérimental, il devient définitif. Amélioré dans le présent texte, il sert de modèle au nouveau service public local, dont le champ d’intervention est élargi.

Pour répondre aux préoccupations des opérateurs privés, le texte, judicieusement amendé par la commission des lois, s’est voulu sécurisé grâce aux dispositions suivantes : actionnariat exclusivement accordé à des personnes publiques, collectivités territoriales et leurs groupements ; limites géographiques fixées au territoire des collectivités actionnaires ; présence obligatoire de deux actionnaires au moins pour éviter tout effet potentiel de dérive si la règle avait été celle d’un seul actionnaire ; application du régime des sociétés d’économie mixte permettant d’assurer pleinement l’information et, surtout, le contrôle des collectivités concernées.

En outre, sur proposition du Gouvernement, le gage financier qui pesait sur les collectivités est levé, et on ne peut que s’en féliciter.

Au total, cette proposition de loi joue un rôle de facilitation pleinement opportune dans un contexte juridique et réglementaire singulièrement complexe, en particulier pour les petites collectivités.

Dès lors, on ne peut que s’étonner – sauf meilleure information – de l’amendement déposé par le Gouvernement et qui tendrait à limiter sensiblement la portée de ce nouveau dispositif, en ne retenant pas pour les sociétés publiques locales la possibilité d’exploiter des services publics à caractère industriel et commercial ou toute autre activité d’intérêt public. Ce serait – pardonnez cette image – comme vouloir fabriquer un marteau sans manche, le rendant de fait inopérant.

Le groupe RDSE ne peut qu’affirmer son intérêt pour le nouveau dispositif tel qu’il est proposé, sous réserve, bien entendu, que ce dernier ne soit pas vidé de son essence même.

Il remercie le rapporteur des enrichissements apportés au texte initial et votera la présente proposition de loi dans le seul souci de répondre aux besoins bien légitimes des collectivités locales, en particulier dans les circonstances économiques sensibles que nous connaissons actuellement. (Applaudissements sur les travées du RDSE et sur les travées du groupe socialiste, ainsi que sur les travées de lUnion centriste et de lUMP.)

Mme la présidente. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : proposition de loi pour le développement des sociétés publiques locales
Article additionnel avant l'article 2

Article 1er

Après l'article L. 1525-3 du code général des collectivités territoriales, il est inséré une division additionnelle ainsi rédigée :

« Titre III

« Sociétés publiques locales

« Art. L. 1525-4. - Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent créer, dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi, des sociétés publiques locales dont ils détiennent la totalité du capital.

« Ces sociétés peuvent également être créées avec des établissements publics. Dans ce cas, les collectivités territoriales et leurs groupements détiennent la majorité du capital et des droits de vote.

« Ces sociétés sont compétentes pour réaliser des opérations d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, des opérations de construction ou pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial ou toutes autres activités d'intérêt général.

« Ces sociétés exercent leurs activités pour le compte de leurs actionnaires et sur le territoire des collectivités territoriales ou des groupements de collectivités territoriales qui en sont membres.

« Ces sociétés revêtent la forme de société anonyme régie par le livre II du code de commerce et sont composées, par dérogation à l'article L. 225-1 du même code, d'au moins deux actionnaires.

« Sous réserve des dispositions du présent article, elles sont soumises au titre II du livre V de la première partie du présent code. »

Mme la présidente. L'amendement n° 5, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Supprimer le deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 1525-4 du code général des collectivités territoriales.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Yves Jégo, secrétaire d'État. Nous avons déjà évoqué, à l’instant, cet amendement, qui est un amendement de sécurisation juridique.

Je rappelle que les sociétés publiques locales d’aménagement ont été créées par la loi du 13 juillet 2006.

Comme je l’ai indiqué tout à l'heure, le Gouvernement est favorable à la présente proposition de loi, sous réserve de l’adoption de cet amendement qui vise à prendre en compte les éléments contenus dans la jurisprudence européenne et à faire en sorte que l’organisation et le tour de table des futures SPL soient sécurisés.

Cet amendement tend non pas à remettre en cause le fond de votre texte, monsieur le sénateur, mais à apporter des garanties pour l’avenir, en permettant d’éviter deux inconvénients majeurs, notamment celui de la qualification d’« opérateur intégré » dès lors que l’établissement ne poursuivrait que des intérêts industriels ou commerciaux. C’est l’un des éléments importants sur lequel il faut mettre cette barrière.

C’est pourquoi le Gouvernement tient à ce que nous puissions apporter cette garantie de sécurité juridique par le biais de cet amendement.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jacques Mézard, rapporteur. Après en avoir discuté avec l’auteur de la proposition de loi et ma collègue vice-présidente de la commission des lois, nous pourrions adopter cet amendement.

La notion d’établissement public est assez floue dans notre droit interne. J’ai d’ailleurs sous les yeux un article de doctrine indiquant que, même du point de vue de sa nature juridique, l’établissement public est un pavillon qui abrite des marchandises très diverses ! (Sourires.)

Certes, nous aurions pu aller plus avant dans l’analyse juridique et adopter une approche plus précise de cette notion, afin d’essayer d’intégrer les établissements publics administratifs. Nous aurions ainsi peut-être pu faire en sorte que les offices publics d’aménagement et les sociétés publiques d’HLM puissent être intégrés dans le tour de table.

Peut-être l’Assemblée nationale, si elle est saisie prochainement de ce texte, trouvera-t-elle un moyen de faire droit à cette demande, ce qui serait utile pour les collectivités locales.

Sous cette réserve, la commission est favorable à cet amendement, qui permet d’instaurer un équilibre et de parvenir à un consensus général.

Mme la présidente. La parole est à M. Daniel Raoul, pour explication de vote.

M. Daniel Raoul. J’ai été sensible au problème de l’insécurité juridique soulevé par le Gouvernement.

Monsieur le secrétaire d'État, permettez-moi une simple remarque de forme. Depuis la réforme constitutionnelle, le Gouvernement peut participer aux travaux en commission lors de l’examen des projets de loi. Si vous nous aviez soumis alors cet amendement, nous aurions eu la possibilité d’affiner, voire de peaufiner, l’analyse juridique qu’aurait pu faire notre rapporteur.

En tout état de cause, lors de l’élaboration du texte, nous visions évidemment les offices publics d’aménagement et les offices d’HLM qui se trouvent dans nos collectivités, mais en aucune façon les établissements publics à caractère industriel ou commercial. Je reconnais que la mention « établissement public » est ambiguë.

Je me rallie donc à cet amendement qui apporte une sécurité juridique.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 5.

(L'amendement est adopté à l’unanimité.)

Mme la présidente. L'amendement n° 3, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le troisième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 1525-4 du code général des collectivités territoriales :

« Ces sociétés sont compétentes pour réaliser des opérations d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, ainsi que des opérations de construction, de maintenance et d'exploitation des équipements construits.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Yves Jégo, secrétaire d'État. Compte tenu de l’adoption par le Sénat de l’amendement n° 5 et conformément au souhait de l’auteur de la proposition de loi et de la commission, je retire le présent amendement. (MM. Daniel Raoul et Robert del Picchia applaudissent.)

Mme la présidente. L’amendement n° 3 est retiré.

L'amendement n° 6, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Au quatrième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 1525-4 du code général des collectivités territoriales,

après le mot :

activités

insérer le mot :

exclusivement

La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Yves Jégo, secrétaire d'État. C’est un amendement de mise en cohérence. Il s’agit, en ajoutant l’adverbe « notamment », de préciser les activités exercées par les sociétés publiques locales, point qui a été évoqué par l’auteur de la proposition de loi.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jacques Mézard, rapporteur. La commission ne voit aucun inconvénient à l’adoption de cet amendement qui permet d’avoir une double sécurité. Elle émet donc un avis favorable.

Mme la présidente. La parole est à M. Daniel Raoul, pour explication de vote.

M. Daniel Raoul. J’apprécie la modeste contribution de M. le secrétaire d’État à la rédaction de cette proposition de loi. (Sourires.) L’ajout de l’adverbe « exclusivement » ne nous dérange aucunement, puisqu’il correspond exactement à notre vision du périmètre des SPL.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 6.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 1er, modifié.

(L'article 1er est adopté.)

Article 1er
Dossier législatif : proposition de loi pour le développement des sociétés publiques locales
Article 2 (Texte non modifié par la commission)

Article additionnel avant l'article 2

Mme la présidente. L'amendement n° 2, présenté par MM. Raoul, C. Gautier, Sueur et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Avant l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans le premier alinéa de l'article L. 327-1 du code de l'urbanisme, les mots : « à titre expérimental, pour une durée de cinq ans, » sont supprimés.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Cet amendement s’inscrit dans la logique même de la présente proposition de loi, qui a pour objet de pérenniser les SPLA et d’accroître leurs prérogatives.

Jusqu’à récemment, les SPLA ne pouvaient pas compter moins de sept actionnaires, conformément à l’article L. 225-1 du code de commerce auquel renvoyait leur statut. Sept actionnaires, c’était beaucoup pour une société qui peut ne réunir que deux, voire trois acteurs locaux. C’est sans doute l’une des raisons pour lesquelles l’opération n’a pas rencontré le succès escompté.

Les SPLA sont au nombre d’une dizaine aujourd’hui, mais, comme cela a été dit, d’autres sont en cours de création.

Depuis qu’un amendement proposé par le groupe socialiste lors de l’examen du texte qui est devenu la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion a modifié l’article du code de l’urbanisme, il est possible de créer une SPLA composée de deux actionnaires.

Plusieurs projets de SPLA devraient sortir de terre dans les prochains mois, accompagnant ainsi le lancement d’une série de projets de rénovation urbaine.

Dans ces conditions, il nous paraît être dans la logique du texte de supprimer le caractère expérimental des SPLA ainsi que la durée de cinq ans prévue lors de leur création.

Nous souhaitons clairement créer deux outils pérennes : les SPL et les SPLA.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jacques Mézard, rapporteur. La commission est favorable à cet amendement.

Il convient simplement de noter que le dispositif concernant les sociétés publiques locales, par lui-même, entraîne la pérennisation du dispositif des SPLA.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Yves Jégo, secrétaire d'État. Favorable.

Mme la présidente. La parole est à M. Daniel Raoul, pour explication de vote.

M. Daniel Raoul. Par cohérence avec ce qui a été dit lors de l’examen des amendements précédents, il me semble logique de supprimer le caractère expérimental des SPLA.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 2.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je constate que cet amendement à été adopté à l’unanimité des présents.

Un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, avant l'article 2.