M. Robert Badinter. Évidemment !
M. Patrice Gélard, rapporteur. … tous les parlementaires devant alors se réunir à Versailles pour se prononcer. Tout autre cas devrait pouvoir se justifier autrement que par un alinéa ajouté par voie d’amendement à la loi organique et modifiant profondément une tradition ancrée depuis 1958 qui a créé plus qu’une coutume constitutionnelle : une véritable obligation constitutionnelle.
C’est la raison pour laquelle nous ne pouvons accepter cet article 3. J’ajouterai qu’il me semble inspiré par la crainte qu’une commission du Sénat plus nombreuse que la commission de l’Assemblée nationale ne puisse émettre un vote différent de celui de cette dernière, en particulier dans l’hypothèse où – qui sait ? – surviendrait un jour, dans telle ou telle assemblée, un changement de majorité…
M. Richard Yung. Bonne idée !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. C’est sûr!
M. Patrice Gélard, rapporteur. … entraînant des distorsions entre les deux chambres. L’Assemblée nationale aurait donc joué à se faire peur avec le Sénat.
Un autre argument m’a été soufflé par le président de la commission, M. Hyest.
Les auditions d’un candidat par chacune des commissions ne sauraient évidemment se tenir au même moment. De la sorte, l’audition ne coïncidera pas nécessairement avec le vote, qui pourra avoir lieu plus tard, soit parce que les membres de la commission, appelés par d’autres obligations, auront quitté l’audition avant qu’elle ne soit terminée, soit – on sait que, dans un tribunal, les affaires importantes sont mises en délibéré –…
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Absolument !
M. Patrice Gélard, rapporteur. … parce qu’ils souhaiteront discuter de celle-ci avec leurs collègues, notamment au sein de leur groupe.
Or, si le vote n’a pas lieu à l’issue de l’audition, on risque d’aboutir à un résultat paradoxal : ceux qui auront assisté à l’audition ne seront pas présents au moment du vote et ceux qui voteront n’auront pas été présents au moment de l’audition. Cet argument justifie pleinement les délégations.
Enfin, nous savons parfaitement que les candidats que nous devrons auditionner ne seront pas n’importe qui : il s’agira de personnalités dont les médias, notamment, auront parlé. Dès lors, la délégation ne peut poser problème.
Ce dernier argument implique en revanche le maintien de l’amendement au projet de loi ordinaire adopté par l’Assemblée nationale qui prévoit que « le scrutin doit être dépouillé au même moment dans les deux assemblées ». Le jour et l’heure du dépouillement seront donc fixés de façon qu’un vote n’influe pas sur l’autre.
Je suis partisan du maintien de cette disposition, et d’abord pour une raison de diplomatie parlementaire. En refusant l’article 3 du projet de loi organique, nous risquerions de « faire de la peine » à l’Assemblée nationale, alors que nous ne lui sommes évidemment pas hostiles : au contraire, j’ai salué le travail tout à fait remarquable qu’elle avait accompli pour l’établissement de la liste et la répartition des compétences. De plus, si nous voulons négocier avec elle, il nous faut une base de négociation : ce sera, précisément, la fixation au même moment du dépouillement, sujet qui ne sera gênant ni pour l’une ni pour l’autre assemblée.
J’ajouterai qu’il ne nous est plus possible d’arguer que nous serions en présence d’un projet de loi organique relatif au Sénat. Dans sa dernière jurisprudence, le Conseil constitutionnel a en effet estimé que seules constituent une loi organique relative au Sénat celles qui ne visent que la Haute Assemblée. Tel n’est pas le cas en l’espèce. En d’autres termes, ce projet de loi organique et ce projet de loi ordinaire feront l’objet d’une navette, puis d’une commission mixte paritaire, et, si les deux chambres ne parviennent pas à se mettre d’accord, l’Assemblée nationale aura le dernier mot. Ce serait tout de même regrettable dans une affaire aussi importante. Autant donc garder des possibilités de négociation avec l’Assemblée nationale !
M. Patrice Gélard, rapporteur. C’est la raison pour laquelle je suis au désespoir de devoir tout à l’heure m’opposer à l’amendement de Bernard Frimat visant à la suppression de l’article 3 du projet de loi ordinaire. (Sourires.)
Pour terminer, je soulignerai la portée du nouveau pouvoir, des nouveaux droits attribués au Sénat comme à l’Assemblée nationale : dorénavant, le choix des personnalités appelées à occuper des fonctions ou des emplois de grande importance pour les libertés publiques ou pour la vie économique et sociale de notre pays s’opérera en toute transparence. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)
M. le président. La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi organique et le projet de loi ordinaire qui nous sont soumis sont relatifs à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution, adopté lors de la révision constitutionnelle de 2008 et disposant que « le pouvoir de nomination du Président de la République s’exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée » pour les emplois ou fonctions qui jouent un rôle important « pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la nation ».
Cette disposition était une des innovations de la révision présentées comme significatives du renforcement des droits du Parlement, désormais associé à la procédure de nomination présidentielle. Dans son rapport, Patrice Gélard insiste sur cet aspect en estimant que le cinquième alinéa de l’article 13 constitue « un nouvel instrument de contrôle destiné à contribuer au rééquilibrage souhaité des institutions de la Ve République ».
La question a fait l’objet d’un large débat au moment de la révision constitutionnelle, débat qui a porté tout à la fois sur l’étendue de l’intervention du Parlement et sur la procédure.
Le Président de la République tient de l’article 13 de la Constitution un pouvoir de nomination très étendu. Celui-ci procède bien évidemment de la conception – que nous ne partageons pas – qui a inspiré dès l’origine les institutions de la Ve République, mais il a été considérablement renforcé par l’évolution présidentialiste et, aujourd’hui, hyperprésidentialiste du régime.
Un Président doté de pouvoirs importants, à la fois chef du Gouvernement, chef de la majorité et chef du parti quasi unique de la majorité, échappant à toute responsabilité vis-à-vis du Parlement : c’est, on peut le dire, unique en démocratie ! Son pouvoir de nomination lui permet de contrôler en outre justice et médias.
La pratique a montré que les présidents qui se sont succédé sous la Ve République ont largement usé, voire abusé de ce pouvoir, et ce sont d’ailleurs les dérives clientélistes et la vassalisation des postes qui ont conduit à modifier la Constitution pour associer le Parlement à la procédure. Hélas, sans effet réel !
Certes, le Parlement interviendra dans l’exercice par le Président de la République de son pouvoir de nomination, mais à travers une simple consultation pour avis des commissions permanentes compétentes. Celles-ci ne disposent donc d’aucun pouvoir réel : le Président peut parfaitement passer outre leur avis, bien que celui-ci soit public.
Certes, les commissions ont un droit de veto, puisque « le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l’addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions » ; mais ce droit est inapplicable. Il est en effet improbable, voire impossible de voir un jour une nomination présidentielle rejetée selon cette procédure dans la mesure où les trois cinquièmes se calculent sur les votes des deux commissions, celle de l’Assemblée nationale et celle du Sénat.
Le dispositif prévu permet au Président de la République, je vous l’accorde, d’informer les parlementaires de la décision qu’il a prise pour la nomination de telle ou telle personne et d’obtenir ainsi l’aval de sa majorité. Je ne crois cependant pas qu’il puisse être fait de comparaison avec la procédure américaine, modèle qui a pourtant été pris comme exemple dans la discussion de la réforme.
Lors de la révision constitutionnelle, mon groupe, souhaitant démontrer que les pouvoirs exorbitants dont dispose de fait le Président de la République, aujourd’hui chef du Gouvernement, ne pouvaient échapper à tout contrôle, avait proposé des amendements destinés à renforcer le pouvoir du Parlement sur les nominations qui sont du ressort du Président de la République en le faisant porter sur un nombre plus étendu de nominations.
Pour que le rôle du Parlement soit effectif, il fallait en outre que son pouvoir procède d’une commission unique, composée de membres des deux assemblées désignés à la proportionnelle des groupes ; cette commission aurait dû statuer par un vote positif aux trois cinquièmes pour avaliser la nomination.
Cette proposition a été refusée au nom d’arguments, que je qualifierai de spécieux, mettant en avant une double raison : d’une part, le risque de rendre difficiles les nominations, d’autre part, celui de les politiser !
C’est faire peu de cas du Parlement, car cela sous-entend que les parlementaires n’ont pas le sens de l’intérêt général, en tout cas moins que ne l’ont le Président de la République et le Gouvernement : ils ignoreraient donc que les personnes appelées à exercer de hautes fonctions doivent être nommées dans des délais raisonnables, et leurs choix seraient plus politiques que ceux du Président de la République ou du Gouvernement !
La politisation est un aspect accepté et qui peut difficilement être dépassé ; la question, c’est la légitimité des personnes nommées, leur crédibilité, leur suffisante indépendance dans l’exercice de leurs fonctions.
Je me garderai ici de citer nominativement qui que ce soit, mais je voudrais faire observer que les polémiques suscitées par la désignation de tel ou tel à la tête d’une commission chargée du redécoupage électoral, commission qui elle-même ne respecte pas le pluralisme, ou encore par diverses nominations à France Télécom, manifestent, hélas ! que l’hyperprésidentialisme doit sérieusement être contrôlé. L’instauration d’un pouvoir de veto effectif du Parlement – mais vous refusez même, mes chers collègues, qu’une des deux commissions des assemblées puisse s’opposer à une nomination par trois cinquièmes des votants ! – permettrait à coup sûr de donner une plus grande légitimité aux personnes retenues.
La liste déjà impressionnante d’emplois et de fonctions annexée au projet de loi organique confirme les pouvoirs très étendus du Président de la République, et donc la nécessité du contrôle parlementaire. En conséquence, nous ne pouvons que reformuler la proposition que nous avancions lors de la révision de la Constitution : une commission commune aux deux assemblées, désignée à la proportionnelle des groupes et devant émettre un avis positif sur les nominations à la majorité des trois cinquièmes.
Comme il n’est pas du pouvoir de la loi organique, et moins encore de la loi ordinaire, de modifier la Constitution, nous voterons en toute logique contre le projet de loi organique et le projet de loi ordinaire relatifs à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution qui nous sont aujourd’hui soumis.
M. le président. La parole est à M. Pierre Fauchon.
M. Pierre Fauchon. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, avec la question des nominations aux principaux emplois de responsabilité politique, économique et sociale dans la République, nous retrouvons, après en avoir posé les principes le 23 juillet 2008, l’une des innovations majeures de la réforme de nos institutions aussi bien que l’une des plus originales.
C’est une innovation majeure parce que, dans les affaires publiques presque autant que dans les affaires privées, l’action propre des hommes, avec ce qu’elle comporte de compétence théorique mais surtout de savoir-faire pratique et d’aléa circonstanciel, est bien souvent plus déterminante que ne le sont les définitions juridiques : la réalité des pouvoirs, c’est ce qu’en font ceux qui les détiennent. Cette vérité est généralement sous-estimée dans notre culture politique française, traditionnellement plus attirée par les spéculations sur les apparences que par l’observation et la prise en compte des réalités.
C’est une innovation originale parce que, autant la restitution au Parlement des pouvoirs qui correspondent à ses responsabilités, comme aux citoyens d’une capacité politique non strictement limitée aux votations, constitue ce que l’on a justement appelé un « rééquilibrage normal des pouvoirs » – et attendu, en tout cas sur les travées où je siège, depuis longtemps –, autant, la nomination des principaux agents de l’exécutif relevant normalement de ceux à qui ce pouvoir est confié, surtout s’il l’est directement par l’ensemble des citoyens, il peut apparaître singulier, voire même contradictoire, d’y associer le pouvoir législatif.
Ce partage ne va pas de soi. Il s’agit là de tout autre chose que l’exercice du contrôle, ce dernier n’ayant au demeurant que tardivement bénéficié d’une prise de conscience et d’une mise en œuvre réelle, dans laquelle notre assemblée a d’ailleurs joué un rôle très positif.
C’est ici le lieu de citer et de méditer un passage de L’Esprit des lois de Montesquieu qui est particulièrement éclairant : « Le corps représentant ne doit pas être choisi non plus pour prendre quelque résolution active, chose qu’il ne ferait pas bien ; mais pour faire des lois, ou pour voir si l’on a bien exécuté celles qu’il a faites, » – déjà le contrôle ! – « chose qu’il peut très bien faire, et qu’il n’y a même que lui qui puisse bien faire. »
Participer au pouvoir de nomination, c’est proprement partager le pouvoir exécutif dans l’une de ses attributions essentielles.
Mis à part la procédure de nomination des ambassadeurs aux États-Unis et la pratique de systèmes comparables en Grande Bretagne – où l’on vient de nommer suivant une procédure semblable, autant que je sache, le gouverneur de la Banque d’Angleterre – et en Italie, il ne semble pas qu’un tel partage soit la règle et l’usage dans toutes les autres démocraties.
Il convient de prendre conscience des conséquences prévisibles de cette procédure, qui va constituer dans d’assez nombreux cas une modalité de dévolution du pouvoir très nouvelle dans la mesure où elle ne relève ni d’un choix personnel, donc largement discrétionnaire, ni de l’élection, mais tend à associer les deux dans une synthèse dont, avouons-le, l’avenir seul nous dira si elle est pleinement satisfaisante.
La première conséquence de cette réforme, peut-être la plus considérable, réside dans le passage d’un acte instantané dont les préalables restent confidentiels à un processus qui aura une certaine durée et sera public. Il s’inscrira dans la durée parce que l’organisation des réunions des commissions parlementaires nécessite du temps, généralement plusieurs semaines ; le rapporteur a rappelé tout à l’heure que cela pouvait être plus compliqué que nous ne l’imaginons. Il sera public, ce qui signifie que la presse et à travers elle, très naturellement, l’opinion, seront prises à témoin et pratiquement associées à la procédure.
Ce dernier point me paraît être la caractéristique la plus importante du système. On imagine sans peine les investigations, les informations, voire les révélations dont toute personne proposée fera l’objet. Autant dire que celle-ci sera tournée et retournée à plaisir sur le « grill » de l’information, inévitablement très au-delà de ce que le strict domaine de la fonction envisagée nécessiterait. Ces incursions atteindront peut-être même son entourage ! Heureusement – et je suis heureux de pouvoir le dire, car on ne le pourrait pas par exemple en Grande-Bretagne –, notre presse nationale fait généralement preuve d’une discrétion louable en ce qui concerne la vie privée des personnes publiques. Souhaitons que cette déontologie continue d’être respectée ! Il n’en demeure pas moins que ces investigations iront souvent beaucoup plus loin que celles des commissions compétentes et qu’elles provoqueront du même coup une sorte de préemption par la presse et par l’opinion des pouvoirs des commissions, dont le rôle s’en trouvera inévitablement amoindri.
S’agissant de l’« examen de passage » devant la commission elle-même, l’expérience déjà acquise dans quelques cas particuliers – à la commission des lois, à la commission des affaires culturelles au Sénat – permet de penser avec contentement et confiance qu’il se déroulera d’une manière satisfaisante pour toutes les personnes concernées, c’est-à-dire avec ce qu’il faut de sérénité, de sérieux, d’objectivité.
La question du vote a déjà suscité des critiques qui ne manqueront pas de ressurgir – Mme Nicole Borvo Cohen-Seat les a rappelées tout à l’heure – bien que ce point ait été tranché par le texte constitutionnel.
Pour notre part, nous sommes très largement et très résolument désireux d’éviter un vote majoritaire simple, qui aurait inéluctablement pour effet d’accentuer la politisation de la décision et donc de la dénaturer. Ce serait une grave erreur s’agissant de l’attribution des responsabilités d’un service public, qui doit autant que faire se peut échapper à la politisation. Il y va de l’autorité morale dont bénéficiera le titulaire de la fonction concernée. Aussi bien, il est assez évident qu’une candidature qui susciterait une opposition majoritaire dans l’une ou l’autre des commissions se trouverait inévitablement compromise et donc « battrait de l’aile ».
Pour ce qui est de la question particulière de la délégation de vote, nous approuvons tout à fait la position du rapporteur et de la commission, marquée comme d’habitude au coin d’une grande sagesse.
Au total, nous ne devons pas perdre de vue le fait que le choix des hommes est l’une des actions politiques les plus difficiles, parce que l’une des plus lourdes de conséquences assurées. Il ne faudrait pas que le système mis en place aboutisse à favoriser les personnalités… disons les moins caractérisées et, pour cette raison, ne suscitant aucun rejet. Il existe toujours quelques candidats qui ne déplairaient à personne : ce ne sont pas forcément les meilleurs. Le danger est grave qu’il en soit ainsi, et ce serait extrêmement fâcheux, d’autant qu’il est quasiment impossible de revenir sur ce genre de réforme.
Cette observation me conduit personnellement à penser que la liste des nominations concernées est peut-être un peu longue. Tout à l’heure, Mme Borvo Cohen-Seat l’a qualifiée d’« impressionnante » ; je ne sais pas si c’est parce que nous avons la même opinion, mais, pour ma part, je la trouve en tout cas un peu longue. Elle dépasse peut-être le cadre des responsabilités publiques à l’égard desquelles la démocratie justifie pleinement la recherche d’un consensus entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. Il faut reconnaître que ce dernier n’est pas réellement constitué pour se livrer à un tel exercice !
En dépit de ces réserves, et non sans éprouver quelque inquiétude sur les éventuelles dérives qu’elle pourrait engendrer, j’estime que la réforme constitutionnelle va dans le bon sens. Le groupe de l’Union centriste, qui s’honore, dans sa très grande majorité, d’en avoir permis le vote – je rappelle qu’il a été acquis à une voix près ! –, approuve les dispositions proposées.
Notre groupe est pleinement conscient du fait que l’ensemble de cette réforme marque un pas en avant considérable vers une meilleure répartition des pouvoirs comme vers une meilleure reconnaissance des droits des citoyens, c’est-à-dire au total, vous l’avez dit tout à l’heure, monsieur le ministre, un grand progrès de notre démocratie.
Toutefois, cette avancée n’aura d’effet qu’à la condition que la mise en œuvre soit à la hauteur de notre attente, ce qui suppose sans doute, mes chers collègues, une meilleure compréhension mutuelle des forces politiques. Mais c’est là une autre histoire… (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)
M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat.
M. Bernard Frimat. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la réforme destinée à encadrer le pouvoir de nomination par le Président de la République à des emplois qui se caractérisent par « leur importance pour la garantie des droits et libertés ou pour la vie économique et sociale de la nation » est à nos yeux le rendez-vous des occasions manquées.
Bien que l’essentiel du débat qui nous réunit aujourd’hui soit dépassé du fait de l’adoption de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République, il n’est pas inutile de revenir sur l’enjeu que représente l’encadrement des pouvoirs de nomination du Président de la République en termes d’amélioration des pouvoirs de contrôle de l’exécutif, singulièrement du Président de la République, par le Parlement.
La volonté d’encadrer le pouvoir de nomination du Président de la République part d’une bonne intention. Nous en avons défendu le principe pour une raison simple : un tel contrôle représente une avancée démocratique, car il permettrait d’éviter que de telles nominations n’apparaissent comme l’exclusif « fait du prince ».
Dans cette perspective, nous avions proposé une procédure qui nous semblait transparente et efficace. Mais, plutôt que de retenir l’idée d’une commission ad hoc, composée pour partie de députés et pour partie de sénateurs, statuant par un vote positif à une majorité qualifiée, le constituant a décidé, sur proposition du Sénat, que l’avis serait rendu dans le cadre d’une délibération distincte des commissions des deux assemblées ; le sens de l’avis serait quant à lui apprécié par l’addition des votes émis dans les deux commissions.
Par ailleurs, sur l’initiative de son rapporteur, l’Assemblée nationale a introduit un mécanisme de veto : dans l’hypothèse où plus des trois cinquièmes des suffrages exprimés dans les deux commissions seraient négatifs, le Président de la République ne pourrait procéder à la nomination et devrait soumettre une nouvelle proposition aux commissions.
Ainsi, au fil des lectures, la majorité a compliqué un mécanisme qui devait initialement être simple pour être transparent et être en mesure de susciter l’adhésion.
Le droit de veto n’a aucune chance de trouver à s’appliquer, puisque son exercice reviendrait pour la majorité à désavouer le choix du Président de la République : c’est improbable en temps habituel et inconcevable dans la configuration politique actuelle. Le dispositif mis en place aboutit, dans les faits, à laisser la décision exclusivement aux mains de la majorité et à donner au chef de l’État la possibilité de se placer à l’abri des critiques en se prévalant de l’avis du Parlement.
Il fallait au contraire, nous semble-t-il, rechercher un consensus et adopter un dispositif qui aurait permis d’associer l’opposition au choix des nominations, sans bien sûr lui accorder de pouvoir de blocage : il aurait suffi de veiller à ce que l’avis soit non pas un avis conforme, mais un avis simple. Le contrôle du Parlement en serait ressorti d’autant plus affermi que l’approbation aurait dépassé le champ de la majorité.
La pratique illustre mon propos. Nous avons pu, en effet, nous satisfaire des conditions dans lesquelles a été nommé le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, à propos duquel nous n’avons rencontré aucune difficulté pour réunir une majorité positive, sa nomination ayant été approuvée à l’unanimité sur le fondement de sa personnalité et de ses compétences.
En revanche, il n’en a pas été de même pour la désignation du président de la commission indépendante prévue à l’article 25 de la Constitution, chargée de se prononcer sur les projets de délimitation des circonscriptions législatives ou de modification de la répartition des sièges de députés ou de sénateurs.
Voilà donc une première occasion gâchée. L’objectif était bon, mais le dispositif mis en place est un leurre qui, dans la réalité, ne permet de faire accomplir aucun progrès notable – ou si peu ! – aux droits du Parlement et au pluralisme. Nous en prenons acte, même si nous le déplorons. Il ne s’agit pas de revenir sur le texte de la Constitution, adopté dans les conditions que nous savons.
En revanche, il convient à présent de s’intéresser aux deux projets de loi, organique et ordinaire, que vient de nous présenter notre collègue Patrice Gélard.
Textes d’application de la Constitution, et de ce fait en filiation directe avec la loi fondamentale, ces projets de loi ont hérité, en quelque sorte par « transmission récessive », du même défaut d’opacité.
C’est un fait établi : le système actuel de nomination aux emplois par le Président de la République repose sur un empilement de normes écrites, tantôt de nature organique, tantôt de nature réglementaire. S’y ajoutent des règles qui ne reposent sur aucun texte, ce qui permet difficilement d’en établir une liste exhaustive.
Les articles 13 et 21 de la Constitution reconnaissent au Président de la République et au Premier ministre une compétence pour nommer « aux emplois civils et militaires » de l’État.
L’ordonnance du 28 novembre 1958 portant loi organique concernant les nominations aux emplois civils et militaires de l’État, prise sur la base de l’article 13 de la Constitution, énumère un certain nombre d’emplois pour lesquels la nomination intervient par décret signé par le Président de la République en conseil des ministres. Elle comporte également une liste d’emplois pourvus par décret simple du Président de la République ; dans ce dernier cas, les décrets sont contresignés par le ou les ministres compétents.
La même ordonnance prévoit par ailleurs que le Président de la République peut déléguer par décret l’exercice de son pouvoir de nomination pour les emplois autres que ceux qui sont énumérés par l’article 13 de la Constitution ou par ladite ordonnance. Enfin, elle s’accommode de nombreuses dispositions particulières attribuant aux ministres, voire aux autorités subordonnées, une compétence en matière de nomination.
On peut comprendre que les conditions du pouvoir de nomination répondent, pour des raisons pratiques, au souci de ne pas figer dans la Constitution une énumération nécessitant une mise à jour régulière. Il est au demeurant regrettable que l’étude d’impact, qui a suscité tant de commentaires de la part de nos collègues députés – n’est-ce pas, monsieur Gélard ? –, n’ait pas établi l’état du droit en dressant la liste complète des nominations qui relèvent du Président de la République.
M. Patrice Gélard, rapporteur. Elle nous a été transmise…
M. Bernard Frimat. Il me semblait que les études d’impact, prises sur le fondement du troisième alinéa de l’article 39 de la Constitution dans sa rédaction résultant de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, avaient pour objet de mieux éclairer les choix du législateur, d’améliorer la qualité de la loi et de remédier au désordre normatif. Encore une occasion ratée !
Sur votre initiative, monsieur le ministre, et je vous en donne acte, le Gouvernement a transmis à la représentation nationale une liste établie par le secrétariat général du Gouvernement. Mais, outre que, comme toute liste, il comporte des erreurs – ainsi y figurent le Haut Conseil des biotechnologies et la Commission des sondages, qui pourtant n’entrent pas dans la liste des instances sur lesquelles porte le pouvoir de nomination du Président de la République ! –, ce dont je ne vous fais nul grief, le document diffusé par le Gouvernement ne distingue pas les différentes bases juridiques de ce pouvoir de nomination et, en particulier, ne signale pas les nominations qui relèveraient de la pratique. Il aurait pourtant été judicieux, à propos des projets de loi organique et ordinaire soumis à notre examen, que le Gouvernement fasse œuvre de clarification afin que nous puissions disposer de bases juridiques précises ! Or il n’en est rien.
En dépit des recommandations du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, présidé par M. Balladur, le Gouvernement n’a pas saisi l’occasion de procéder à la clarification des compétences respectives du Président de la République et du Premier ministre en matière de nominations, et n’a pas délimité avec précision le champ des nominations susceptibles d’être encadrées selon des critères précis, ce qui aurait donné un peu de sens à la réforme. Il a au contraire considéré que l’article 13 de la Constitution n’enjoint pas au législateur organique de soumettre à la nouvelle procédure de contrôle parlementaire tous les emplois présentant une certaine importance pour la garantie des droits et libertés, mais qu’il devait en établir la liste.
En la matière, il ne peut qu’exister un certain flottement sur le champ d’application de la réforme, comme en témoignent les fluctuations auxquelles a donné lieu la définition du périmètre de la nouvelle procédure d’avis par l’Assemblée nationale, puis par le Sénat. Ainsi, l’Assemblée nationale a ajouté à la liste la Commission nationale de déontologie de la sécurité – notre rapporteur loue la qualité de ses travaux depuis dix ans : j’espère que ces louanges ne sont pas destinées à devenir un hommage à titre posthume ! (Sourires.) –, l’Office national des forêts, l’Autorité des normes comptables et l’Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires. De son côté, le Sénat, sur proposition du rapporteur la commission des lois, a complété cette énumération par l’Autorité de régulation des activités ferroviaires, la Commission de la sécurité des consommateurs et les Voies navigables de France. Ce dernier organisme avait pourtant été recalé par l’Assemblée nationale, son rapporteur ayant jugé qu’il n’était pas essentiel pour la vie économique de la nation…
Manifestement, la détermination de la liste repose sur des critères mouvants et sera très certainement susceptible d’évoluer à la demande des présidents des commissions permanentes compétentes, qui feront « leur marché ». Jacques Legendre, président de la commission de la culture du Sénat, a fait, quant à lui, « panier vide », puisqu’il souhaitait y ajouter l’emploi de directeur de la Villa Médicis : il lui faudra attendre que l’on dresse une prochaine liste – ou que l’on s’aperçoive que ce poste est essentiel pour la défense des droits et libertés ! (Sourires.)
Par ailleurs, si la nomination effective par le Président de la République est le moyen d’identifier l’importance de l’emploi ou de la fonction concernés pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la nation, pourquoi ne pas avoir inclus dans la liste annexée au présent projet de loi organique des organismes qui répondent de toute évidence à ces critères ? On peut mentionner à ce titre la Commission consultative du secret de la défense nationale, la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, et la Commission nationale de l’informatique et des libertés, la CNIL. En ce qui concerne les entreprises et organismes publics, on pourrait citer l’Institut national de l’audiovisuel, la Commission nationale d’aménagement commercial ainsi que la Commission des participations et des transferts.
Il est vrai qu’il était également prévu que nous légiférerions à droit constant : seules doivent être retenues les nominations effectuées par le Président de la République en l’état du droit, et il ne nous semble pas que le chef de l’État détienne si peu de pouvoirs en matière de désignation qu’il faille profiter de la mise en œuvre du dernier alinéa de l’article 13 pour les étendre davantage ! Pourtant, en contradiction avec cette règle, le projet de loi organique prévoit que le président du Haut Conseil des biotechnologies relèvera désormais de la compétence du Président de la République…
Nous voulions éviter cet écueil. C’est la raison pour laquelle le groupe socialiste, bien qu’ayant été tenté de le faire, n’a pas déposé d’amendement tendant à soumettre à la procédure d’avis des commissions permanentes compétentes la nomination du président de la Commission des sondages. Au moment où les sondages, qui étaient à l’origine de simples instruments de mesure, d’analyse et d’information, sont utilisés, en particulier au plus haut niveau de l’État, comme un élément de communication politique et un moyen de propagande, il n’aurait pas paru déplacé de soumettre la Commission des sondages au nouveau contrôle parlementaire de l’article 13, dès lors que cette instance joue un rôle important dans le débat démocratique en veillant à ce que la publication des sondages ne vienne pas manipuler la libre détermination du corps électoral.