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Séance du 25 mars 2010 (compte rendu intégral des débats)

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Souhaits de bienvenue à une délégation parlementaire d’Ouzbékistan

M. le président. J’ai le plaisir de saluer, dans la tribune d’honneur du Sénat, une délégation de six membres des deux chambres du Parlement d’Ouzbékistan, conduite par la vice-présidente du Sénat ouzbek, Mme Mavjuda Rajabova, ainsi que M. l’ambassadeur d’Ouzbékistan, qui les accompagne. (Mmes et M. les ministres, Mmes et MM. les sénateurs se lèvent et applaudissent.)

Cette délégation est en France à l’invitation de notre groupe d’amitié France-Asie centrale. Sous son égide, le Sénat français entretient des relations cordiales et constructives avec le Sénat d’Ouzbékistan depuis la mise en place de cette assemblée, en 2004.

Mes chers collègues, permettez-moi de souhaiter à nos collègues ouzbeks en votre nom à tous une cordiale bienvenue et un fructueux séjour dans notre pays. (Applaudissements.)

Nous allons maintenant interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à seize heures cinq, est reprise à seize heures vingt, sous la présidence de M. Bernard Frimat.)

PRÉSIDENCE DE M. Bernard Frimat

vice-président

M. le président. La séance est reprise.

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Engagement de la procédure accélérée pour l’examen d’un projet de loi

M. le président. En application de l’article 45, alinéa 2, de la Constitution, le Gouvernement a engagé la procédure accélérée pour l’examen du projet de loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche, déposé sur le bureau de notre assemblée.

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Dépôt de documents en application de lois

M. le président. M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre le rapport sur le crédit d’impôt recherche pour l’année 2009, établi en application de l’article 102 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008.

Il a été transmis à la commission de la culture, de l’éducation et de la communication, ainsi qu’à la commission des finances.

M. le président du Sénat a également reçu de M. Louis Schweitzer, président de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité, le bilan de la politique de gestion des ressources humaines menée par les sociétés nationales de programme afin de lutter contre les discriminations et de mieux refléter la diversité de la société française, en application de l’article 2 de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.

Ce bilan a été transmis à la commission de la culture, de l’éducation et de la communication.

Acte est donné du dépôt de ces documents qui seront disponibles au bureau de la distribution.

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Dossier législatif : proposition de loi relative à la protection des missions d'intérêt général imparties aux services sociaux et à la transposition de la directive services
Discussion générale (suite)

Services sociaux

Rejet d'une proposition de loi

Discussion générale (début)
Dossier législatif : proposition de loi relative à la protection des missions d'intérêt général imparties aux services sociaux et à la transposition de la directive services
Article 1er et annexe I

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi relative à la protection des missions d’intérêt général imparties aux services sociaux et à la transposition de la directive services, présentée par M. Roland Ries et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés (proposition n° 193, rapport n° 319).

Dans la discussion générale, la parole est à M. Roland Ries, auteur de la proposition de loi.

M. Roland Ries, auteur de la proposition de loi. Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chères collègues – en l’occurrence, j’ai l’impression que le féminin s’impose ! (Sourires.) –,…

Mme Catherine Procaccia. Eh oui, pour l’instant tout au moins, il n’y a que des femmes dans l’hémicycle !

Mme Nora Berra, secrétaire d'État chargée des aînés. Cela mérite effectivement d’être souligné !

Mme Muguette Dini, présidente de la commission des affaires sociales. Heureusement que nous sommes là ! (Nouveaux sourires.)

Mme Annie David. Madame la secrétaire d'État, madame la présidente de la commission, madame le rapporteur,…

M. Roland Ries. … la proposition de loi que j’ai l’honneur de présenter au nom du groupe socialiste a pour objet de reprendre le débat soulevé à l’époque de la discussion relative à la directive services et de mettre en place, dans le cadre de la transposition de cette directive en droit français, les outils législatifs propres à défendre et à protéger notre modèle social.

On ne peut saisir la portée de cette proposition de loi sans avoir à l’esprit les remous provoqués en 2004 par la proposition de directive Services, plus connue sous le nom de directive Bolkestein dans l’opinion publique européenne en général et française en particulier.

Il est vrai qu’en posant initialement le principe du pays d’origine, c’est-à-dire, en fait, en cherchant à généraliser le moins-disant social, cette directive était de nature à faire voler en éclats tous nos systèmes de protection sociale et à accroître dangereusement les tensions sur les différents marchés du travail.

Il aura fallu un travail intense du Parlement européen et de la rapporteur socialiste Evelyne Gebhardt, ainsi, sans doute, que les « non » français et hollandais opposés au traité instituant la Communauté européenne, pour voir le texte profondément remanié.

Non seulement la directive finalement adoptée en 2006 ne contient plus le principe du pays d’origine, mais elle exclut de son champ d’application certains services d’intérêt général, tels que les soins de santé, ou encore les services relevant des missions régaliennes de l’État. Les services sociaux peuvent, eux aussi, échapper au champ de la directive sous certaines conditions, que chaque État pourra choisir ou non de faire valoir.

On peut donc dire que le droit communautaire prévoit un certain nombre de dérogations afin de laisser une marge de manœuvre aux États souhaitant protéger leurs services publics dans tel ou tel domaine.

Vous le savez, madame la secrétaire d’État, les socialistes se sont toujours vigoureusement opposés à ce principe de régimes dérogatoires auxquels le droit communautaire soumet les services d’intérêt général. Nous avons maintes fois demandé, que ce soit au sein du Parlement européen ou au sein du Parlement national, de pouvoir bâtir un droit positif en faveur des services d’intérêt général.

Je rappelle pour mémoire que, l’an dernier, ici même notre collègue Catherine Tasca a encore présenté – hélas, sans succès – une proposition de résolution européenne demandant à la Commission l’élaboration d’une directive-cadre sur les services publics, afin de les protéger, dans leur globalité, de la libre concurrence.

Je ne voudrais pas que, sous prétexte que la Commission européenne a refusé jusqu’à ce jour de discuter d’une initiative législative, le Gouvernement ne déploie pas tous ses efforts pour défendre à l’échelon national nos services publics. Je me refuse, pour ma part, à tenir l’Union européenne pour unique responsable du sort qui est aujourd’hui réservé à nos services sociaux.

Force est de reconnaître que, dans le cadre de la transposition de la directive, qui devait s’achever le 29 décembre dernier, la France est loin d’avoir pris toutes les mesures nécessaires pour assurer la protection de nos services sociaux. Le Gouvernement français s’est en particulier refusé à proposer une loi-cadre en la matière, se distinguant en cela d’un grand nombre d’États de l’Union.

La France est en effet le seul pays, hormis l’Allemagne, à avoir préféré la transposition sectorielle. Si le choix de l’Allemagne peut se justifier en raison de sa structure fédérale, la France, en revanche, ne semble guère avoir de raisons de refuser une législation nationale et globale sur la transposition de cette directive.

Je dois avouer que c’est l’une de mes plus grandes interrogations sur ce dossier et je souhaiterais, madame la secrétaire d'État, que vous puissiez nous éclairer sur les raisons qui ont conduit le Gouvernement à privilégier cette voie que je considère comme génératrice d’insécurité juridique.

Certes, il n’est pas dans la tradition française d’élaborer une loi-cadre se substituant au droit existant. Il y a pourtant matière à faire une exception, me semble-t-il, compte tenu de la nécessité de définir une orientation politique précise, claire et surtout lisible pour le Parlement, les citoyens et les acteurs concernés, sur l’interprétation de la directive.

Le sens à donner au texte a suscité et suscite encore tellement de controverses qu’il me paraît primordial que chaque État, et donc la France, adopte des principes clairs sur le sujet. C’est, comme je l’ai dit, ce qu’ont fait la plupart des autres États, quelle que soit la sensibilité politique de leur gouvernement. Pourquoi pas nous, madame la secrétaire d'État ?

D’aucuns me rétorqueront sans doute que le Parlement a d’ores et déjà transposé des dispositions de la directive Services dans le cadre de la loi de modernisation de l’économie ou encore de la loi Hôpital, patients, santé et territoires. Et il est vrai que nous avons transposé la directive, dans certains secteurs, par la voie législative.

Cependant, pour les services sociaux d’intérêt général, le Gouvernement a procédé par voie réglementaire, privant ainsi le Parlement d’un débat et d’un arbitrage politique clair sur le sort qu’il souhaitait voir réserver à ces services. Et c’est ce choix-là, vous le comprendrez, qui a suscité, chez nous comme au sein de l’ensemble du secteur concerné, la plus vive inquiétude.

Madame la secrétaire d'État, pourquoi laisser sur ce point le pouvoir législatif « hors jeu » en quelque sorte, alors qu’il revient légitimement au législateur de traduire en droit national les directives communautaires ? Je ne peux m’empêcher de voir dans cette méthode que vous mettez en œuvre une forme de mépris, voire de méfiance à l’égard de la représentation nationale.

C’est précisément parce qu’il importe d’ouvrir un débat au Parlement et d’établir une discussion transparente sur la place des services sociaux d’intérêt général au regard de la directive services que le groupe socialiste a décidé de soumettre cette proposition de loi tant à l’Assemblée nationale qu’au Sénat. Sans cette initiative, le débat n’aurait très certainement jamais vu le jour.

Ainsi, ce texte présenté notamment par François Brottes et Christophe Caresche, a été discuté en séance publique à l’Assemblée nationale en janvier dernier. Comme on pouvait s’y attendre, il a été repoussé par la majorité ! Le débat que nous appelions de nos vœux a été littéralement escamoté, le Gouvernement ayant demandé aux députés de se prononcer par un « vote bloqué » sur l’ensemble de la proposition de loi, sans aucun amendement, en vertu de l’article 44, alinéa 3, de la Constitution.

Souhaitant prolonger le débat et, surtout, l’ouvrir à la Haute Assemblée, j’ai décidé, en accord avec le groupe socialiste du Sénat, de présenter le texte en mon nom.

La commission des affaires sociales a examiné le texte le 23 février dernier, sans l’amender, conformément à l’accord politique en vigueur au Sénat. En conséquence, le débat porte aujourd’hui sur le texte d’origine. Mme le rapporteur y reviendra tout à l'heure.

Ce rappel factuel me conduit à présent au cœur du sujet qui nous a motivés s’agissant de cette proposition de loi : la protection des missions d’intérêt général des services sociaux.

Apparemment, le Gouvernement semble considérer que certains services sociaux, comme l’accueil collectif de la petite enfance, l’aide à domicile ou encore le soutien scolaire, ne pouvant pas, au regard du texte de la directive, être protégés, ils sont soumis aux règles du libre marché.

Les obligations en termes de tarif ou de prise en charge de populations vulnérables, comme les personnes en situation d’insuffisance de revenus ou les personnes handicapées, ne mériteraient pas, dans ces services, d’être spécifiquement protégées.

Permettez-moi de dire que je ne partage pas cette analyse. Je rappelle une nouvelle fois que, si le texte de la directive Services ne protège pas positivement l’ensemble des services d’intérêt général du libre marché, il offre la possibilité aux États membres de les protéger par dérogation.

Certes, il existe plusieurs interprétations possibles de la directive et des dérogations qu’elle propose. Il y a lieu de distinguer l’interprétation du Parlement européen et celle de la Commission européenne. La première semble assez ouverte, la seconde, beaucoup plus restrictive. Or nous avons nettement le sentiment, madame la secrétaire d'État, que vous privilégiez l’interprétation libérale de la Commission.

Il y avait pourtant matière, sur un sujet aussi sensible, à privilégier au contraire une interprétation protégeant le modèle social que nous avons bâti et qui fait la particularité de la France. D’autant que le nouveau traité de Lisbonne, entré en vigueur en décembre dernier, légitime le choix de la protection, de la défense et même de la valorisation des services publics. La primauté de l’accomplissement de l’intérêt général sur toute autre disposition y est en effet clairement affirmée. La Commission européenne aurait donc difficilement pu s’opposer à l’argument.

Mais, là encore, l’adoption d’une loi nationale claire et précise nous aurait été utile pour éviter de s’en remettre à la décision de la Commission. En somme, nous en revenons toujours à la même idée : il faut légiférer au niveau national pour interpréter la directive dans le sens le plus favorable à la protection de nos services d’intérêt général, tout en étant, bien entendu, en conformité avec le droit communautaire.

En fait, madame la secrétaire d’État, tout est question de volonté et de choix car, même en admettant que la France veuille éviter tout risque de conflit avec la Commission, une solution simple aurait consisté à modifier la réglementation de nos services sociaux pour qu’ils puissent être conformes aux exigences communautaires qui permettent sa protection.

J’ai le sentiment que tout se passe comme si le Gouvernement, au-delà de l’interprétation des textes européens sur les services, avait fait un choix politique sur l’avenir de notre modèle social. Vous faites le tri entre les services sociaux et jugez, en fonction des intérêts politiques du moment, s’il est propice de les soumettre aux règles du marché intérieur ou non.

Prenons l’exemple du secteur de la petite enfance. En ouvrant ce secteur au libre marché, le Gouvernement ne cherche-t-il pas un moyen de remplir l’objectif des 200 000 places supplémentaires promises par le Président de la République lors de la campagne électorale ? Un calcul politique d’autant plus regrettable qu’à long terme ce choix risque fort de fragiliser et de remettre en cause notre modèle social, a fortiori dans une période de crise économique et sociale comme celle que nous traversons actuellement. Une fois de plus, serais-je tenté de dire, la tyrannie du court terme fragilise la vision du moyen et du long terme.

Les acteurs sociaux l’avaient d’ailleurs pressenti. Déjà, dans le cadre du « paquet Monti-Kroes », ils avaient dû se battre pour obtenir du Gouvernement une protection juridique quant à leur financement public. Ce dernier, si je ne me trompe, a longuement hésité avant de concéder aux associations fournissant un service social un outil juridique – la convention pluriannuelle d’objectif, qui reste de faible portée – pour protéger, au regard du droit communautaire, la subvention publique qu’ils reçoivent au titre de leur mission d’intérêt général.

La longue hésitation du Gouvernement et sa soudaine concession, au début de cette année, en disaient déjà long sur l’absence d’une ligne claire et forte permettant la protection de l’ensemble de nos services sociaux. Sa présente interprétation de la directive « Services » est tout à fait emblématique de ce flottement.

Je n’ignore pas que certains services sociaux d’intérêt général sont déjà soumis à une concurrence. Mais c’est une chose d’accepter la possibilité d’une offre privée en matière de service social et c’en est une autre de la promouvoir en allégeant la réglementation. Or telle semble être la finalité de votre action : prôner implicitement la dérégulation et le démantèlement de ces services.

Hélas, les conséquences se feront sentir à long terme. En effet, c’est valider implicitement l’idée d’un système social à deux vitesses : un segment non rentable accueillant les populations vulnérables et un segment performant à destination des personnes plus aisées.

Telle n’est pas la philosophie de notre modèle social. Nos services sociaux n’ont pas un simple rôle de réparation pour les plus démunis. Notre modèle social est au contraire fondé sur l’objectif de mixité sociale, de promotion de la diversité et d’innovation sociale. Le rôle de nos services sociaux ne saurait être réduit à celui d’une simple aide caritative : ce serait mettre à mal toute la qualité de notre modèle social, fondé sur les principes républicains de cohésion et de solidarité.

S’il faut encore souligner l’importance de cet enjeu, je rappelle, madame la secrétaire d’État, que l’Association des maires de France s’est unanimement opposée à la politique menée par le Gouvernement sur ce dossier. Les maires, qui sont, eux, amenés concrètement à faire appel à l’action des services sociaux sur le terrain, sont extrêmement attachés à la qualité de nos services publics, dont les dispositifs sont conçus de manière que toutes les catégories de la population puissent en bénéficier. Incidemment, ils regrettent que le Gouvernement ne prenne pas en compte, dans son interprétation, le rôle et le pouvoir des collectivités locales.

Pour toutes ces raisons, et en résumé, mes chers collègues, la proposition de loi que j’ai l’honneur de vous présenter aujourd’hui vise essentiellement trois objectifs.

Premièrement, ce texte se veut un outil pédagogique. Nous souhaitons rendre public et compréhensible un débat techniquement complexe, mais aussi, pour nous, socialistes, politiquement fondamental : je veux parler de la défense de nos services publics.

Deuxièmement, nous souhaitons utiliser au maximum les possibilités qu’offre la directive « Services » pour protéger nos services publics. Nous proposons donc d’interpréter le plus largement possible le texte de la directive et de définir clairement et précisément sa signification en droit français.

L’objectif est bien ici de préserver du libre marché le plus grand nombre de services sociaux qui ont une mission d’intérêt général en maintenant des règles strictes quant à la qualité de ces services et en clarifiant la notion de mandatement., aspect sur lequel nous reviendrons, je pense, dans la discussion des articles. De surcroît, nous tenons notamment compte, dans notre interprétation, du rôle fondamental joué par les collectivités territoriales dans le secteur social.

Troisièmement, nous profitons de cette proposition de loi pour clarifier aussi les exigences du « paquet Monti-Kroes » et sécuriser ainsi le financement de nos services publics. Nous proposons pour cela de créer un réel outil juridique, la convention de partenariat d’intérêt général, pour sécuriser, par voie législative, les relations entre les autorités publiques, en particulier les collectivités territoriales, et l’ensemble des acteurs du tiers secteur et de l’économie sociale et solidaire, qui sont aujourd’hui très inquiets.

Madame la secrétaire d’État, monsieur le président, mes chers collègues, ne coupons pas un peu plus encore les citoyens du projet européen. Nous le savons bien, ce n’est qu’en faisant adhérer nos concitoyens à cette immense ambition que nous pourrons la faire avancer. La défense des services publics, parce qu’ils facilitent la vie quotidienne de chacun des Européens, est donc, de notre point de vue, un impératif catégorique auquel nous, socialistes européens, croyons très profondément.

M. le président. La parole est à Mme le rapporteur.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle, rapporteur de la commission des affaires sociales. Heureusement que des femmes sont élues, car je vois qu’elles sont aujourd’hui largement majoritaires dans l’hémicycle. Bravo ! (Sourires.)

Mme Raymonde Le Texier. Il ne s’y trouve même pratiquement que des femmes ! Heureusement que nous sommes là pour sauver l’honneur ! (Nouveaux sourires.)