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Séance du 25 mars 2010 (compte rendu intégral des débats)

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : proposition de loi relative à la protection des missions d'intérêt général imparties aux services sociaux et à la transposition de la directive services
Article 2 et annexes II et III

Article 1er et annexe I

Article 1er

Les services sociaux, tels que définis au 2. de l’article 2 ainsi que les services sociaux, assurés par l’État ou les collectivités territoriales, par des prestataires mandatés par l’État ou par les collectivités territoriales au sens des articles 3 et 4, et par des associations caritatives, reconnues comme telles par l’État conformément à la loi n° 2008-776 du 4 août 2008, qui sont relatifs au logement social, à l’aide à l’enfance et à l’aide aux familles et tout autre service social destiné aux personnes se trouvant de manière permanente ou temporaire dans une situation de besoin, ne relèvent pas du champ d’application de la directive relative aux services dans le marché intérieur (2006/123/CE) conformément à ses articles 2.2. a) et 2.2. j). Ces services sont essentiels pour garantir le droit fondamental à la dignité et à l’intégrité humaines et sont une manifestation des principes de cohésion sociale et de la solidarité nationale.

La directive relative aux services dans le marché intérieur (2006/123/CE) n’affecte pas les critères ou conditions fixés par la République française pour assurer que ces services sociaux exercent effectivement une fonction au bénéfice de l’intérêt public de la France et de sa cohésion sociale.

Les services sociaux exclus du champ d’application de la directive relative aux services dans le marché intérieur (2006/123/CE) conformément à ses articles 2.2. a) et 2.2. j) sont définis à l’annexe I.

Les régimes d’autorisation liés aux services sociaux considérés comme étant « d’intérêt économique général », qui ne sont pas exclus au titre de l’article 2.2. j) de la directive, dérogent néanmoins aux règles relatives aux régimes d’autorisation dès lors qu’une mission d’intérêt général leur est impartie. En effet, les services sociaux relevant du 1 de l’article 2 et ne relevant pas du présent article bénéficient des dispositions prévues à l’article 14.4 de la directive relative aux services dans le marché intérieur (2006/123/CE), à savoir que les paragraphes 1, 2 et 3 de l’article 14 de la dite directive ne s’appliquent à la législation dans le domaine des services d’intérêt économique général que dans la mesure où l’application de ces paragraphes ne fait pas échec à « l’accomplissement, en droit ou en fait, de la mission particulière qui leur a été confiée », conformément aux dispositions d’application générale de l’article 14 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ainsi que des dispositions du 2. de l’article 106 dudit traité.

Les services sociaux considérés comme étant « d’intérêt économique général », qui ne sont pas exclus au titre de l’article 2.2. j) de la directive, ne sont pas soumis aux règles relatives à la libre prestation de services. En effet, les services sociaux relevant du 1 de l’article 2 et ne relevant pas du présent article sont exclus du champ d’application des dispositions de la directive en matière de libre prestation de services établies à son article 16 conformément aux dispositions établies à son article 17.1 qui précisent que l’article 16 ne s’applique pas « aux services d’intérêt économique général qui sont fournis dans un autre État membre ».

Annexe I

Services sociaux exclus du champ d’application de la directive relative aux services dans le marché intérieur (2006/123/CE) au titre de ses articles 2.2. a) et 2.2. j)

(Liste indicative)

a) au titre de l’article 2.2. a) de la directive relative aux services dans le marché intérieur (2006/123/CE) : les services sociaux relevant du 2. de l’article 2 de la présente loi, notamment ceux listés à titre indicatif à l’annexe III

b ) au titre de l’article 2.2.j) de la directive relative aux services dans le marché intérieur (2006/123/CE) : tout service social assuré par l’État ou les collectivités territoriales, par des prestataires mandatés par l’État ou par les collectivités territoriales au sens des articles 3 et 4 de la présente loi ou par des associations caritatives reconnues comme telles par l’État, relatif au logement social, à l’aide à l’enfance et à l’aide aux familles et tout autre service social destiné aux personnes se trouvant de manière permanente ou temporaire dans une situation de besoin. Ces services sont essentiels pour garantir le droit fondamental à la dignité et à l’intégrité humaines et sont une manifestation des principes de cohésion sociale et de solidarité nationale. La directive n’affecte pas les critères ou conditions fixés par la République française pour assurer que les services sociaux exercent effectivement une fonction au bénéfice de l’intérêt public de la France et de sa cohésion sociale. Il s’agit des services sociaux relatifs :

▪ au logement social :

assurés par les organismes d’habitation à loyer modéré et les sociétés d’économie mixte immobilières mandatés par l’État (L. 411 et suivants du code de la construction et de l’habitation) conformément à l’article 3 de la présente loi ;

assurés par des associations mandatées par l’État en charge d’activités de maîtrise d’ouvrage, en charge d’ingénierie sociale financière et technique, en charge d’activités d’intermédiation locative et de gestion locative sociales (loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion : articles L. 365-2, L. 365-3 et L. 365-4) conformément à l’article 3 de la présente loi ;

▪ à l’aide à l’enfance, notamment :

- les services sociaux pour les enfants et adolescents assurés par des organismes mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services assurant l’habilitation des organismes intermédiaires en vue d’adoption d’enfants assurés par des organismes mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services assurés par les organismes auxquels l’autorité judiciaire confie des mineurs qui sont mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services de crèches et garderies d’enfants assurés par des organismes mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services de foyers de jour pour enfants et adolescents handicapés assurés par des organismes mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services d’éducation, de soutien scolaire et de formation pour la jeunesse assurés par des organismes mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services d’animation pour enfants, y compris éducative, sportive et culturelle, assurés par des organismes mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services de bibliothèque et de médiathèque pour enfants et adolescents assurés par des organismes mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

▪ à l’aide aux familles et aux personnes se trouvant de manière permanente ou temporaire dans une situation de besoin en raison de l’insuffisance de leurs revenus familiaux, ou d’un manque total ou partiel d’indépendance et qui risquent d’être marginalisées, notamment :

- les services assurés par des organismes de formation mandatés par conseils régionaux relevant des services publics régionaux de la formation professionnelle à destination des demandeurs d’emploi et des salariés précaires ou fragiles (loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social ; loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales ; loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale ; loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l’organisation du service public de l’emploi ; loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l’orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie), notamment les services qui concourent à mettre en place les processus de formation pour des demandeurs d’emploi et des salariés précaires ou fragiles ; les actions préventives (actions de préformation ou de préparation à la vie professionnelle : actions qui permettent à toute personne sans qualification professionnelle et sans contrat de travail d’atteindre le niveau nécessaire pour suivre un stage de formation professionnelle ou pour entrer directement dans la vie professionnelle. les actions de prévention destinées aux travailleurs dont l’emploi est menacé du fait d’une qualification inadaptée à l’évolution des techniques et des structures des entreprises) ; les actions permettant d’identifier le besoin individuel de formation, l’orientation et les bilans de compétences, les actions de validation des acquis de l’expérience ; les services de formation continue, de qualification et d’éducation permanente pour des demandeurs d’emploi et des salariés précaires ou fragiles (les actions de conversion, les actions d’acquisition, d’entretien ou de perfectionnement des connaissances, les actions de lutte contre l’illettrisme et l’apprentissage de la langue française, les actions d’accompagnement, d’information et de conseils dispensées aux créateurs ou repreneurs d’entreprises agricoles, artisanales, commerciales ou libérales n’exerçant pas une activité ; les actions de formation professionnelle et d’insertion relevant de la compétence des départements dans le cadre des programmes départementaux d’insertion prévus par l’article L. 263-1 du code de l’action sociale et des familles qui sont exécutés par des organismes de formation mandatés par l’État ou les collectivités territoriales.

- les services assurés par les maisons de l’emploi, notamment dans le cadre des programmes locaux d’insertion par l’emploi, assurés par des organismes mandatés par l’État et les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services relevant de l’insertion par l’activité économique assurés par des organismes mandatés par l’État ou les collectivités territoriales (article L. 322-4-16 du code du travail et loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions) conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services relevant du service public de l’hébergement et de l’accès au logement assurés par des associations et organismes mandatés par l’État (article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles ; loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale ; article 124 de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires) conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services assurés en matière d’actions expérimentales de caractère médical et social, type SAMU social de Paris, ou « lits halte soins santé » par des organisations mandatées par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services de recueil des demandes d’instruction et de versement du RSA assurés par des organismes mandatés par l’État conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services de domiciliation des personnes sans domicile stable pour prétendre au service des prestations sociales assurés par des organismes mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services assurés par des organismes d’accueil communautaires et d’activités solidaires, à l’image des communautés d’Emmaüs, mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services assurés par les assistants maternels et des assistants familiaux mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services de protection des majeurs et des familles assurés par les organismes mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services d’accompagnement social personnalisé assurés par les organismes mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services assurés par les personnes physiques ou morales en matière de « vacances adaptées organisées » mandatées par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services d’action sociale avec hébergement assurés par les organismes mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services sociaux pour les personnes âgées assurés par les organismes mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services sociaux pour les personnes handicapées assurés par les organismes mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services de foyers de jour assurés par les organismes mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services de livraison de provisions à domicile pour les personnes âgées isolées et à mobilité réduite assurés par les organismes mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services d’orientation et de conseil professionnel assurés par les organismes mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services de conseil professionnel assurés par les organismes mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services de planning familial assurés par les organismes mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services de réhabilitation sociale assurés par les organismes mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services de réhabilitation professionnelle assurés par les organismes mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services sociaux assurés par les programmes d’action communale assurés par les organismes mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services médico-sociaux assurés par les établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS), et notamment les ESSMS privés d’intérêt collectif, mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services de formation spécialisée en direction des personnes dans le besoin assurés par les organismes mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services de conseil en matière d’égalité des chances assurés par les organismes mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services bancaires de base relevant de l’accès universel (droit au compte) assurés par des établissements de crédit mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services d’aide et d’accompagnement à domicile qui sont assurés par des organismes ou des personnes physiques mandatés par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi ;

- les services d’accueil familial de personnes âgées et adultes handicapés assurés par des personnes physiques mandatées par l’État ou les collectivités territoriales conformément à l’article 3 de la présente loi.

M. le président. La parole est à M. Roland Ries, sur l’article.

M. Roland Ries. « Il n’est point besoin d’espérer pour entreprendre, ni de réussir pour persévérer », disait Guillaume d’Orange ! Nous allons enfin examiner les différents articles de cette proposition de loi – il n’y en a que cinq –, et peut-être parviendrons-nous à convaincre certains de nos collègues de la nécessité d’adopter le présent texte.

L’article 1er a pour objet de préciser dans la loi la liste des services sociaux qui sont exclus de la directive Services, conformément à son article 2.2.j), à savoir les services sociaux relatifs « au logement social, à l’aide à l’enfance et à l’aide aux familles et tout autre service social destiné aux personnes se trouvant de manière permanente ou temporaire dans une situation de besoin ». L’article utilise donc les dérogations contenues dans l’article 15.4 de la directive sur la préservation « de la mission particulière » des services d’intérêt économique général.

Dans le cadre de cette transposition, il appartient aux États membres de faire usage de ces dérogations, comme cela a été rappelé. Or tel n’est pas le cas en France, le Gouvernement ayant choisi une interprétation extrêmement restrictive de ces dérogations ; il a ainsi explicitement fait le choix de faire entrer dans le domaine marchand – par conséquent de livrer à la concurrence – des services aussi fondamentaux pour notre cohésion sociale que les services d’aide à domicile, le soutien scolaire ou encore l’accueil collectif de la petite enfance !

La logique inhérente à cette approche est claire : favoriser le développement d’une offre privée destinée aux plus aisés de nos concitoyens, le service public ne s’adressant alors qu’aux plus démunis. On passera, à terme, à un marché à deux vitesses, du service public au service à un public, celui des plus pauvres. C’est tout simplement un changement de paradigme qui s’amorce ici, un véritable changement de modèle : le passage des services publics à la française, au service public à l’anglo-saxonne. Nous ne pouvons accepter une telle vision du service public, en totale contradiction avec l’histoire de notre pays.

À cette politique idéologiquement orientée du Gouvernement, nous opposons une politique de protection et de préservation des missions d’intérêt général des services sociaux. Aussi, l’article 1er de la proposition de loi adopte-t-il l’interprétation la plus large possible des dérogations permises par la directive Services, tout en demeurant conforme au droit communautaire, je le répète. De plus, nous le faisons en toute transparence, dans le respect des prérogatives du Parlement, prérogatives que le Gouvernement semble avoir ignorées en la circonstance. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à Mme le rapporteur.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle, rapporteur. Permettez-moi de profiter de la discussion de l’article 1er pour me pencher avec attention sur la fameuse liste d’autorisations que le Gouvernement a bien voulu nous transmettre au dernier moment, c’est-à-dire hier, alors qu’il avait refusé de la communiquer aux députés.

Prenons un exemple qui illustre parfaitement ce que nous dénonçons par le biais de la présente proposition de loi, c’est-à-dire la passivité et le manque de volontarisme du Gouvernement pour promouvoir les services sociaux en France et en Europe.

L’article 15 de la directive Services prévoit que chaque État membre doit communiquer à la Commission européenne la liste des services pour lesquels il juge opportun de maintenir une autorisation préalable. Pour être légaux, les critères de l’autorisation doivent être conformes à un certain nombre d’exigences de la directive, comme la nécessité ou la proportionnalité.

Or le quatrième paragraphe de l’article 15 précise que les exigences de la directive ne s’appliquent que dans la mesure où elles ne font pas obstacle à la réalisation d’un service d’intérêt économique général. C’est bien pourquoi sur toutes les fiches que nous a communiquées le Gouvernement et qui concernent l’article 15 figure une case réservée à la question suivante : « l’exigence d’autorisation est-elle nécessaire à l’accomplissement d’une mission particulière confiée à un service d’intérêt économique général ? »

Et sur la fiche réservée à toutes les activités de service à la personne, que trouve-t-on comme réponse à cette question ? « Non », tout simplement « non » ! Selon le Gouvernement, le régime d’autorisation des services à la personne n’est pas lié à un service d’intérêt économique général. Tel est le cœur du problème.

Bien sûr, formellement parlant, le régime d’autorisation des services à la personne ne crée pas un service d’intérêt économique général. Mais en prenant une telle position à l’égard de la Commission européenne, le Gouvernement met la France en grande difficulté, pour ne pas dire qu’il renonce par avance à faire admettre à l’avenir à la Commission européenne que les services à la personne sont des services d’intérêt économique général. Vous hypothéquez l’avenir !

Maintenant que le Gouvernement a fait ce choix dans le dos du Parlement, comment pourrons-nous, demain, défendre sérieusement devant la Commission européenne l’idée que les services à la personne sont des services d’intérêt général ? Nous serons obligés de contredire une prise de position antérieure de la France ; nous ne serons plus crédibles ; nous donnerons le sentiment de faire volte-face ! Tel est, madame la secrétaire d’État, notre différend profond avec le Gouvernement.

En droit, votre position est irréprochable, elle évite le contentieux avec la Commission. Mais, politiquement, elle n’est pas acceptable : au moment même où nous essayons de mettre en place la couverture de la dépendance – le « cinquième risque » –, au moment même où nombre de personnes âgées sont de plus en plus fragiles et seules, vous envoyez à la Commission européenne un document, que je tiens à la disposition de tous nos collègues et qui indique explicitement que les services à la personne ne sont pas des services d’intérêt économique général.

Au lieu de saisir l’occasion de la transposition de cette directive pour affirmer des positions fortes de la France à l’égard du secteur social, le Gouvernement s’est contenté de procéder à une transposition sans ambition et sans vision, une transposition scolaire. C’est une faute politique que nous aurons beaucoup de mal à réparer au niveau européen ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à Mme la secrétaire d’État.

Mme Nora Berra, secrétaire d’État. Madame le rapporteur, je souhaite juste vous rappeler que la plupart des régimes d’autorisation sont conformes aux règles européennes. Il n’y a donc pas de raison de les justifier spécifiquement.

Par ailleurs, je me range à votre avis pour considérer que la valeur normative de l’article 1er n’est pas assurée, comme j’avais déjà eu l’occasion de le faire valoir devant l’Assemblée nationale.

M. le président. Je mets aux voix l’article 1er et l’annexe I.

J’ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant de la commission.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

M. le président. Voici le résultat du scrutin n° 164 :

Nombre de votants 335
Nombre de suffrages exprimés 310
Majorité absolue des suffrages exprimés 156
Pour l’adoption 128
Contre 182

Le Sénat n'a pas adopté.

Article 1er et annexe I
Dossier législatif : proposition de loi relative à la protection des missions d'intérêt général imparties aux services sociaux et à la transposition de la directive services
Article 3

Article 2 et annexes II et III

Article 2

Est définie comme service social, toute activité à laquelle des missions d’intérêt général sont imparties à des fins de protection sociale, de cohésion sociale, de solidarité nationale et de mise en œuvre des droits fondamentaux. Les services sociaux peuvent être considérés compte tenu de leur mode d’organisation et de financement :

1) soit comme des services ou des activités de nature économique au sens du traité et de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne car fournis contre rémunération, y compris quand le payeur du service n’est pas l’utilisateur direct (tiers payant). Ils relèvent des dispositions protectrices du bon accomplissement de leurs missions particulières telles que définies à l’article 14 et au 2. de l’article 106 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, de l’article premier du protocole n° 26 sur les services d’intérêt général des traités de l’Union européenne et sur le fonctionnement de l’Union européenne et de l’article 36 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

Ces services sociaux, relevant des dispositions de l’article 14 et du 2. de l’article 106 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, de l’article premier du protocole n° 26 sur les services d’intérêt général et de l’article 36 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne sont définis à l’annexe II de la présente loi.

2) soit comme assurant une « fonction à caractère exclusivement social» au sens de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne. Ils ne relèvent pas des règles applicables aux activités de nature économique et aux services du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Ces services sociaux ne sont pas fournis contre rémunération mais à titre gratuit, sans aucune contrepartie économique conformément aux principes d’accès universel, de solidarité nationale et de péréquation tarifaire ou sur la base d’une contribution ne relevant pas d’une rémunération car définie par l’autorité publique indépendamment des coûts réels de sa fourniture. Ils sont assurés par des entités sans but lucratif à gestion désintéressée ne maîtrisant pas le niveau des recettes défini par l’autorité publique, entités créées spécifiquement pour accomplir ces missions particulières à finalité exclusivement sociale ou en l’absence d’offre concurrente à but lucratif structurée et pérenne qui soit à même d’en assurer durablement la fourniture aux conditions fixées par l’autorité publique conformément aux principes définis à l’article 5.

Ces services sociaux non-économiques relevant d’une fonction à caractère exclusivement social et des dispositions de l’article 2 du protocole n° 26 sur les services d’intérêt général, sont définis à l’annexe III.

Annexe II

Services sociaux définis à l’article 1er et relevant des dispositions des articles 14 et du 2. de l’article 106 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, de l’article 1er du protocole n° 26 sur les services d’intérêt général et de l’article 36 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne

Tout service social fourni en contrepartie d’une rémunération, y compris en tiers payant, par des entités mandatées par l’État ou par les collectivités territoriales conformément aux articles 3 et 4 de la présente loi, notamment :

- les services relatifs au logement social assurés par les organismes d’habitation à loyer modéré et les sociétés d’économie mixte immobilières mandatés par l’État (articles L. 411 et suivants du code de la construction et de l’habitation) ;

- les services sociaux assurés par les maisons de l’emploi, notamment dans le cadre des programmes locaux d’insertion par l’emploi, assurés par leur structure porteuse mandatée par l’État et les collectivités territoriales ;

- les services bancaires de base relevant de l’accès universel (droit au compte) assurés en direction des utilisateurs exclus bancaires par des établissements de crédit mandatés par l’État ;

- les services assurés par des organismes de formation mandatés par les conseils régionaux dans le cadre de la mise en œuvre du service public régional de la formation professionnelle des salariés, des demandeurs d’emploi et autres personnes éloignées du marché du travail (loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social ; loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale ; loi n° 2008-128 du 13 février 2008 relative à l’organisation du service public de l’emploi ; loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l’orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie) qui concernent aussi bien les salariés que les demandeurs d’emploi au nom de « l’obligation nationale » que constitue la formation professionnelle tout au long de la vie (article 2 de la loi n° 2004-391 précitée) ;

- les services d’action sociale et médico-sociale assurés par des établissements sociaux et médico-sociaux mandatés par l’État ou les collectivités territoriales à destination de publics fragiles (loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 codifiée dans le code de l’action sociale et des familles aux articles L. 313-1 à L. 313-9 et R. 313-1 à R. 313-10 fixant la procédure d’autorisation de création du service ou de l’établissement) ;

- les services assurés par des établissements et services de protection judiciaire de la jeunesse mandatés par l’État (autorisation loi n° 2002, décret n° 2003-180 du 5 mars 2003 modifiant le décret n° 88-949 du 6 octobre 1988 relatif à l’habilitation des personnes physiques, établissements, services ou organismes publics ou privés auxquels l’autorité judiciaire confie habituellement des mineurs) ;

- les services assurés par les foyers de jeunes travailleurs mandatés par l’État et les collectivités territoriales dans le cadre des activités de logement, de restauration et actions socio-éducative des foyers de jeunes travailleurs (circulaire DGAS 96-753 du 17 décembre 1996) ;

- les services de garderie scolaire et périscolaire assurés par les entités mandatées par l’État ou les collectivités territoriales ;

- les services assurés par les centres de loisirs et centres de vacances mandatés par l’État ou les collectivités territoriales ;

- les services de foyers de jour assurés par des entités mandatées par l’État ou les collectivités territoriales ;

- les services de crèches et garderies d’enfants assurés par des établissements des services d’accueil des enfants de moins de 6 ans mandatés par l’État ou les collectivités territoriales (décret n° 2007-203 du 20 février 2007; article L. 2324-1 du code de la santé publique ; articles R. 2324-18 et suivants) ;

- les services assurés par les centres sociaux mandatés par l’État ou les collectivités territoriales (circulaire n° 56 de la CNAF définissant une mission de relais de la politique de l’action sociale familiale et une fonction d’animation globale et de coordination) ;

- les services assurés dans le cadre de séjours de vacances pour adultes handicapés assurés par des entités mandatées par l’État ou les collectivités territoriales (article 48 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées ; décret n° 2005-1759, du 29 décembre 2005 relatif à l’agrément « vacances adaptées organisées ») ;

- les services aux personnes à destination de publics fragiles assurés par des entités mandatées par l’État ou les collectivités territoriales (secteurs PA, PH, enfance, famille : loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 codifiée dans le code de l’action sociale et des familles aux articles L. 313-1 à L. 313-9 et R. 313-1 à R. 313-10 et agrément qualité (loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale) ;

- les services assurés par les entreprises adaptées et centres de distribution de travail à domicile mandatés par l’État ou les collectivités territoriales ;

- les services assurés par les associations intermédiaires, les entreprises d’insertion et les entreprises de travail temporaire d’insertion (articles L. 322-4-16 et suivants du code du travail ; loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions et ses décrets n° 99-109, n° 99-107 et n° 99-108 du 18 février 1999) ;

- les services de type maîtrise d’ouvrage, ingénierie sociale financière et technique et activités d’intermédiation locative et de gestion locative sociales assurés par des associations (loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion : articles L. 365-2 ; L. 365-3 et L. 365-4).

Annexe III

Services sociaux définis au 2. de l’article 2 relevant d’une fonction à caractère exclusivement social et des dispositions de l’article 2 du protocole n° 26 sur les services d’intérêt général

Tout service social relevant d’activités développées par des associations ou organismes sans but lucratif :

- fourni à titre gratuit sans contrepartie économique ou en contrepartie d’une contribution fixée indépendamment des coûts réels de leur fourniture, et/ou ;

- fourni en l’absence d’offre concurrente à but lucratif structurée et pérenne dans les territoires de vie où s’exprime la demande des utilisateurs, respectueuse des principes établis à l’article 5 de la présente loi,

notamment :

· les services sociaux relevant des régimes obligatoires de protection sociale ;

· les services sociaux relevant des régimes obligatoires d’éducation (loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d’orientation et de progamme pour l’avenir de l’école et circulaire 91-248 du 11 septembre 1991 relative aux missions et au fonctionnement du service social de l’Éducation nationale) ;

· les services sociaux relatifs aux activités sportives non lucratives pratiquées à titre amateur ;

· les services assurés par les ateliers et chantiers d’insertion (articles L. 322-4-16 et suivants du code du travail ; loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 ; circulaire DGEFP n° 2005/41 du 28 novembre 2005 relative aux ateliers et chantiers d’insertion (I, 1, b)) ;

· les services relevant du service public de l’hébergement (articles L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles ; loi  n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale ; article 124 de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires) ;

· les services sociaux de distribution de nourriture gratuite et de banque alimentaire (loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie) ;

· les activités tribuniciennes des associations ;

· les services socio-judiciaires (mesures alternatives aux poursuites (MAP), enquêtes sociales rapides, composition pénale, enquête de personnalité (EP), contrôle judiciaire socio-éducatif (CJSE), réparation pénale des mineurs (RPM), placement extérieur et aménagement de peine, aide aux victimes, accès aux droits ;

· les services relatifs aux activités de secourisme (agrément national du ministère de l’intérieur et local des préfets départementaux (arrêtés du 8 juillet 1992 et du 24 mai 2000, circulaire du 15 novembre 2002, relatifs aux formations aux premiers secours).

M. le président. La parole est à Mme le rapporteur

Mme Annie Jarraud-Vergnolle, rapporteur. Cet article définit précisément et conformément au droit communautaire les objectifs pouvant être confiés aux services sociaux, à savoir la protection sociale, la cohésion sociale, la solidarité nationale et les droits fondamentaux : rien de moins que le cœur de notre modèle social à la française.

En outre, non seulement il précise le droit applicable en matière de services sociaux dits « économiques » et de services sociaux non-économiques, mais il le fait en conformité avec les traités et la jurisprudence européenne, en utilisant toutes les protections offertes par le traité de Lisbonne, le protocole n° 26 sur les services d’intérêt général et la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

En définissant clairement quels services sociaux peuvent être considérés d’intérêt général, cet article organise, en quelque sorte, leur sécurisation juridique au regard du droit communautaire.

Une fois encore, nous tenons à affirmer que la transposition des directives relève indiscutablement de la responsabilité du législateur national. L’Europe se construit non pas seulement dans les couloirs et les salles de réunion de Bruxelles, mais aussi dans les parlements nationaux, a fortiori lorsqu’il s’agit d’une directive touchant à l’essence même de notre modèle social. Oublier le Parlement serait un déni de démocratie.

M. le président. Je mets aux voix l'article 2 et les annexes II et III.

J’ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe UMP.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

M. le président. Voici le résultat du scrutin n° 165 :

Nombre de votants 334
Nombre de suffrages exprimés 309
Majorité absolue des suffrages exprimés 155
Pour l’adoption 127
Contre 182

Le Sénat n'a pas adopté.

Article 2 et annexes II et III
Dossier législatif : proposition de loi relative à la protection des missions d'intérêt général imparties aux services sociaux et à la transposition de la directive services
Article 4

Article 3

Les dispositions de l’article 2 s’appliquent à toute entité chargée par une autorité publique ou par une entité mandatée à cet effet par une autorité publique nationale, régionale ou locale, de la gestion de services sociaux ainsi définis, au moyen d’un acte officiel de mandatement chargé de fournir le service social concerné conformément aux obligations spécifiques découlant de la mission particulière qui lui est impartie.

M. le président. La parole est à M. Roland Ries, sur l'article.

M. Roland Ries. Cet article traite de la question essentielle du mandatement.

Je reconnais que cette notion juridique européenne, étrangère à notre droit national, n’est pas aisée à appréhender au premier abord. Elle constitue pourtant l’une des conditions d’exclusion de la directive Services. Dans ce cadre, le mandatement définit l’obligation de prester imposée à un délégataire d’un service d’intérêt général.

Cette notion est également présente dans le contrôle des compensations de service d’intérêt général, déterminé par le paquet « Monti-Kroes » et la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne. Elle conditionne la possibilité de déroger aux règles de la concurrence, notamment à l’interdiction des aides d’État. Dans ce cadre, le mandatement correspond à un acte officiel, précisant le contenu, la nature, la durée, la rémunération du service, notamment.

Je laisse aux juristes le soin de tergiverser sur la portée, sur les différences de définition selon la langue employée, ou encore sur les objectifs de cette notion. Ce qui est en jeu, c’est l’existence même de certains de nos services sociaux. Grâce au mandatement, ces derniers pourront être exclus de la directive Services. Ainsi, l’aide publique, indispensable à leur fonctionnement et à leur pérennité, sera sécurisée, et tel est bien l’objectif recherché.

Il nous paraît donc impératif de définir en droit national l’exigence de mandatement en matière de gestion des services sociaux. C’est ce que nous proposons à l’article 3 de la présente proposition de loi.

M. le président. Je mets aux voix l'article 3.

(L'article 3 n’est pas adopté.)

Article 3
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Article 5 (début)

Article 4

L’acte officiel de mandatement précise la nature de la mission particulière impartie au service social, la nature et la durée des obligations spécifiques qui en découlent, le territoire concerné, les droits spéciaux ou exclusifs éventuellement octroyés nécessaires à l’accomplissement de la mission impartie et à l’imposition effective des obligations spécifiques et au respect des principes définis à l’article 5, la nature et les paramètres de calcul de la juste compensation [Au sens de la décision d’application directe en droit interne relative à l’application de l’article 106 § 2 TFUE (ex. article 86 § 2 du Traité CE) aux aides d’État sous la forme de compensations de service public accordées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général, COM 2005 267 du 28 novembre 2005, JOUE L312 du 29 novembre 2005 et de la circulaire de la direction générale des collectivités locales du ministère de l’intérieur du 4 juillet 2008 sur la mise en œuvre en France de cette décision communautaire.] octroyée à l’entité chargée de la gestion du service social concerné ainsi que les moyens d’éviter d’éventuelles surcompensations.

Est considéré comme acte officiel de mandatement tout acte opposable de nature législative, règlementaire, contractuelle ou internationale, obligeant l’entité à fournir les services sociaux conformément aux obligations spécifiques découlant de la mission particulière impartie, qui est établi par l’État, par les collectivités territoriales (régions, départements, communes, établissements publics de coopération intercommunales) ou par toute entité mandatée à cet effet par une autorité publique y compris une institution, un organe ou un organisme de l’Union européenne.

Les actes relatifs aux contrats de marché public établis pour les services sociaux conformément à la procédure allégée de l’article 30 du code des marchés publics découlant des dispositions de l’article 21 et de l’annexe II B catégorie 25 de la directive 2004/18/CE, aux contrats de délégations de service public, à l’octroi de droits spéciaux ou exclusifs, aux conventions y compris aux conventions de subvention, sont constitutifs d’actes officiels de mandatement dès lors qu’ils sont conformes à l’alinéa 1 du présent article.

Conformément aux principes généraux du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, de transparence, d’égalité de traitement et de non-discrimination en fonction de la nationalité, ces actes, quelle que soit leur nature, font l’objet d’un avis de publicité préalable adéquate.

Il est créé une convention de subvention spécifique à la gestion des services sociaux relevant du 1 de l’article 2 , dite « convention de partenariat d’intérêt général » afin de sécuriser le mode de contractualisation entre les autorités publiques et les associations relevant de la loi 1901 auxquelles il est reconnu un droit d’initiative fondé sur un projet associatif s’inscrivant dans le cadre de la mission particulière impartie à ces services. Un décret en établit le contenu conformément aux dispositions du présent article.