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Séance du 4 mai 2011 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. Jean-Étienne Antoinette.

M. Jean-Étienne Antoinette. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, il est assez rare que des mesures potentiellement de portée nationale soient prises par le législateur à partir d’une reconnaissance de réalités touchant essentiellement les outre-mer. Cette reconnaissance, elle-même, aboutit à donner un statut, une existence juridique, à des situations de fait jusqu’à présent considérées comme relevant de l’informel.

Indemniser ou accorder une aide financière légale à des occupants sans titre pour perte de logement dans le cadre d’une opération d’aménagement représente en soi une petite révolution, ou une petite revanche de l’histoire, indépendamment même de l’objet du texte, à savoir la lutte contre l’habitat insalubre.

Cette évolution arrive bien tard dans notre droit français, si je songe aux expropriés de Kourou et Sinnamary, à ces familles dépossédées lors de l’implantation de la base spatiale dans les années soixante, parce qu’elles ne possédaient pas de titre reconnu de propriété dans le contexte du processus de construction des sociétés rurales créoles après la fin de l’esclavage. Je songe aussi à certains villages amérindiens et « noirs marrons » auxquels pourrait s’appliquer la définition donnée ici de l’habitat informel.

Lorsque je considère ces différentes situations, je me dis que ce texte, au-delà de sa portée pratique s’agissant d’un problème social ou d’urbanisme, ouvre peut-être une voie, permet de faire un petit pas symbolique, dans la reconnaissance des liens entre le rapport à la terre et l’identité, entre les modes d’habiter et l’expression des cultures et des formes sociétales des outre-mer.

Ce n’est pas sur ce point, hélas, que nous devons nous attarder à l’occasion de l’examen de cette proposition de loi. Si tel était le cas, j’aurais tenté de franchir quelques pas de plus, en posant la question du relogement de ces « Français sans papiers » qui vivent sur les rives du Maroni et l’Oyapock, alors que l’on vient y implanter des lotissements de logements standardisés.

J’aurais posé la question des droits de ces familles de descendance ancestrale ancrées sur le territoire guyanais, dont la situation est inextricable parce qu’elles sont, à la fois, historiquement inexpulsables et administrativement irrégularisables. Nous y avons été confrontés à Kourou. Par ailleurs, en tant que maire, j’ai aussi assumé le relogement d’urgence de ces familles après l’incendie d’une partie du village saramaca en 2006, village en cours d’opération RHI.

Monsieur le rapporteur et cher collègue, à ce stade de notre discussion, je dois d’ores et déjà affirmer et regretter notre divergence dans l’analyse de la première section de cette proposition de loi. Oui, ce texte a une portée nationale ! Il a aussi de nombreuses limites que le rapporteur, Georges Patient, a bien soulignées. Nous devons d’autant moins nous les cacher qu’elles ne tiennent nullement à la qualité intrinsèque du texte.

Selon moi, deux éléments limitent fondamentalement la portée de ce texte : son applicabilité dans un territoire comme celui de la Guyane, et la mise en perspective de son intérêt au regard de la problématique globale de l’habitat insalubre et, plus généralement, du logement dans les outre-mer.

J’en viens à la question de son applicabilité. Dans le département de la Guyane, on estime à 10 000 le nombre de logements insalubres ou illicites, et il augmente de 10 % par an.

Les constructions illicites représentent, chaque année, jusqu’à 50 % des constructions nouvelles. Dans le contexte d’un tel engrenage, on n’en finira jamais !

Autre élément de contexte, l’immigration clandestine alimente pour une bonne part la prolifération de l’habitat informel, mais les sites d’habitat informel abritent tout aussi bien des personnes en situation régulière qu’irrégulière, qui n’auront donc droit ni aux aides ni au relogement. Nous connaissons bien le phénomène qui se produit en Guyane : à chaque expulsion lors d’opérations d’aménagement, les familles non relogées vont construire ailleurs, sur un autre site.

Enfin, s’agissant de la problématique plus large du logement, quand bien même tout le monde serait relogeable, il est nécessaire de disposer de foncier équipé à hauteur des besoins afin de pouvoir construire, construire, et encore construire...

En l’absence d’opérateurs performants, de moyens adéquats, d’une volonté politique réellement déterminée en matière de construction de logements, l’habitat informel et insalubre a encore de beaux jours devant lui !

M. Jean-Étienne Antoinette. Mais ne boudons pas notre plaisir : les dispositions de la proposition de loi ajoutent des pièces nouvelles, originales et pragmatiques dans la boîte à outils juridiques de la lutte contre l’insalubrité.

M. Dominique Braye. Très bien !

M. Jean-Étienne Antoinette. Surtout, et j’y insiste, partant de situations essentiellement répandues dans les outre-mer, certaines des réponses apportées revêtent un intérêt pour l’ensemble du territoire national. Le fait est assez rare pour mériter d’être souligné et salué. (Applaudissements.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

Section 1

Dispositions relatives aux quartiers d’habitat informel situés dans les départements et régions d’outre-mer et à Saint-Martin

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : proposition de loi portant dispositions particulières relatives aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer
Article 2

Article 1er

I. – Lorsque la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'équipements publics rend nécessaire la démolition de locaux à usage d'habitation édifiés sans droit ni titre sur la propriété d'une personne publique ou de son concessionnaire, la personne publique à l'initiative de l'opération ou son concessionnaire peut verser aux occupants une aide financière visant à compenser la perte de domicile si les conditions suivantes sont remplies :

1° Les occupants, leurs ascendants ou leurs descendants sont à l'origine de l'édification de ces locaux ;

2° Ces locaux constituent leur résidence principale ;

3° Les occupants justifient d'une occupation continue et paisible de ces locaux depuis plus de dix ans à la date de la délibération de la collectivité publique ayant engagé l'opération, à celle de l'ouverture de l'enquête publique préalable à la réalisation des travaux ou, en l'absence d'enquête publique, à celle de la décision de la personne publique maître d'ouvrage ;

4° Ils n'ont pas fait l'objet d'une ordonnance d'expulsion au cours de la période mentionnée au 3° du présent I.

Le relogement ou l’hébergement d’urgence des personnes concernées est assuré par la personne publique ayant engagé l’opération ou par son concessionnaire. L’offre de relogement peut être constituée par une proposition d’accession sociale à la propriété compatible avec les ressources de ces personnes.

Le barème de l’aide financière mentionnée au présent I est fixé par arrêté des ministres chargés du logement, de l’outre-mer et du budget en fonction de l’état technique et sanitaire de la construction, de la valeur des matériaux, de la surface des locaux et de la durée d’occupation. Il tient compte de la situation de la construction au regard des risques naturels.

À défaut de publication de l’arrêté mentionné au septième alinéa au premier jour du cinquième mois suivant la promulgation de la présente loi, le montant de l’aide financière est fixé par la convention visée au III.

II. – Lorsque la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'équipements publics rend nécessaire la démolition de locaux affectés à l'exploitation d'établissements à usage professionnel édifiés sans droit ni titre sur la propriété d'une personne publique ou de son concessionnaire, la personne publique à l'initiative de l'opération ou son concessionnaire peut verser aux exploitants une aide financière liée aux conséquences de cette opération si les conditions suivantes sont remplies :

1° Ces exploitants sont à l'origine de l'édification de ces locaux ;

2° Ils exercent leur activité dans ces locaux de façon continue depuis plus de dix ans à l'une des dates mentionnées au 3° du I ;

3° Ils exercent leur activité dans le respect de leurs obligations légales ;

4° Ils n'ont pas fait l'objet d'une ordonnance d'expulsion au cours de la période mentionnée au 2° du présent II.

Le relogement des exploitants évincés est assuré par la personne publique à l’initiative de l’opération ou de son concessionnaire. Il est satisfait par une offre d’attribution de locaux compris dans l’opération lorsque l’activité considérée est compatible avec le plan local d’urbanisme ou le document d’urbanisme en tenant lieu, ou en dehors de cette opération en cas contraire.

Le barème de l’aide financière mentionnée au présent II est fixé par arrêté des ministres chargés du logement, de l’outre-mer et du budget en fonction de l’état technique de la construction, de la valeur des matériaux, de la surface des locaux et de la durée d’occupation. Il tient compte de la situation de la construction au regard des risques naturels. L’aide financière s’ajoute à l’indemnité due pour cessation d’activité.

À défaut de publication de l’arrêté mentionné au septième alinéa du présent II au premier jour du cinquième mois suivant la promulgation de la présente loi, le montant de l’aide financière est fixé par la convention visée au III.

III. – Les conditions de versement des aides financières prévues aux I et II font l’objet d’une convention entre la personne publique maître d’ouvrage des équipements publics ou à l’initiative de l’opération d’aménagement, ou son concessionnaire, et la personne bénéficiaire. Ces aides financières sont versées à la libération des locaux.

M. le président. Personne ne demande la parole ?...

Je mets aux voix l'article 1er.

(L'article 1er est adopté à l'unanimité.)

Article 1er
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Article 3

Article 2

Lorsque la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'équipements publics déclarés d'utilité publique rend nécessaire la démolition de locaux à usage d'habitation édifiés sans droit ni titre sur un terrain dont l'expropriation est poursuivie, la personne publique à l'initiative de l'opération ou son concessionnaire peut verser une aide financière aux occupants visant à compenser la perte de domicile si les conditions fixées aux 1° à 4 ° du I de l'article 1er sont remplies.

Lorsque la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'équipements publics déclarés d'utilité publique rend nécessaire la démolition de locaux édifiés sans droit ni titre sur un terrain dont l'expropriation est poursuivie et affectés à l'exploitation d'établissements à usage professionnel, la personne publique à l'initiative de l'opération ou son concessionnaire peut verser aux exploitants une aide financière liée aux conséquences de l'opération si les conditions fixées aux 1° à 4° du II de l'article 1er sont remplies.

Nonobstant les dispositions de l'article L. 13-14 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, l’indemnisation du propriétaire foncier est effectuée à la valeur du terrain sans qu’il soit tenu compte de la valeur des locaux visés aux premier et deuxième alinéas du présent article.

Le relogement des occupants et des exploitants est assuré par la personne publique à l'initiative de l'opération ou par son concessionnaire, conformément au sixième alinéa des I et II de l'article 1er.

Le barème de l'aide financière mentionnée aux premier et deuxième alinéas est fixé selon les modalités prévues respectivement au septième alinéa des I et II du même article.

Les conditions de versement des aides financières prévues aux premier et deuxième alinéas du présent article font l’objet d’une convention entre la personne publique maître d’ouvrage des équipements publics ou à l’initiative de l’opération d’aménagement, ou son concessionnaire, et la personne bénéficiaire. Ces aides financières sont versées à la libération des locaux. – (Adopté à l’unanimité.)

Article 2
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Article 3 bis

Article 3

Lorsque la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'équipements publics rend nécessaire la démolition de locaux à usage d'habitation édifiés sans droit ni titre sur un terrain appartenant à une personne publique ou privée et donnés à bail par les personnes les ayant édifiés ou fait édifier, la personne publique à l'initiative de l'opération ou son concessionnaire peut verser à ces personnes une aide financière liée aux conséquences de cette opération si les conditions suivantes sont remplies :

1° Ces personnes justifient d'une occupation ou de la location continue des locaux concernés depuis plus de dix ans à l'une des dates mentionnées au 3° du I de l'article 1er ;

2° La location est effectuée dans le respect de leurs obligations locatives ou de bonne foi ;

3° Ces personnes n'ont pas fait l'objet d'une ordonnance d'expulsion au cours de la période mentionnée au 1°.

Le relogement des occupants de bonne foi est effectué par le bailleur dans un logement décent correspondant à leurs ressources et à leurs besoins.

En cas de défaillance du bailleur, le relogement ou l'hébergement d'urgence est effectué par la personne publique maître d'ouvrage des équipements publics ou à l'initiative de l'opération d'aménagement, ou par son concessionnaire. Le bailleur verse alors une participation équivalente à six mois du nouveau loyer ou à six fois le coût mensuel de l'hébergement. L'offre de relogement peut être constituée par une proposition d'accession sociale à la propriété compatible avec les ressources des occupants.

Le barème de l'aide financière prévue au premier alinéa est fixé par arrêté des ministres chargés du logement, de l'outre-mer et du budget en fonction de l'état technique et sanitaire de la construction, de la valeur des matériaux, de la surface des locaux loués et de la durée de location. Il tient compte de la situation de la construction au regard des risques naturels. Est déduite de l'aide la participation du bailleur mentionnée au sixième alinéa.

Les conditions de versement de l’aide financière prévue au premier alinéa font l’objet d’une convention entre la personne publique maître d’ouvrage des équipements publics ou à l’initiative de l’opération d’aménagement, ou son concessionnaire, et la personne bénéficiaire. L'aide financière est versée après le relogement ou l'hébergement d'urgence des occupants de bonne foi. – (Adopté à l’unanimité.)

Article 3
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Article 4

Article 3 bis

(Supprimé)

Article 3 bis
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Article 5

Article 4

I. – (Suppression maintenue)

II. – En vue de la fixation des aides financières mentionnées aux articles 1er, 2 et 3, la personne publique à l'initiative de l'opération ou son concessionnaire notifie aux personnes en cause soit l'avis d'ouverture de l'enquête publique préalable à la réalisation des travaux, soit sa décision d'engager des travaux d'équipements publics, soit l'acte déclarant l'utilité publique, soit l'arrêté de cessibilité, soit l'ordonnance d'expropriation.

Les personnes en cause sont tenues d’appeler et de faire connaître à la personne publique ou à son concessionnaire les éventuels locataires des locaux devant être démolis.

Après avis du service des domaines, la personne publique ou son concessionnaire notifie le montant de ses offres aux personnes en cause et les invite à lui faire connaître leurs observations.

III. – Les personnes sans droit ni titre peuvent bénéficier des aides financières mentionnées aux articles 1er, 2 et 3 si elles rapportent tout élément de preuve de leur situation ou de leur bonne foi.

Ne sont pas considérées comme sans droit ni titre les personnes qui ont édifié, fait édifier ou se sont installées sur des terrains en application d'un contrat de location, d'une convention ou d'une autorisation du propriétaire foncier. Le présent III ne fait pas obstacle au respect par les personnes en cause des conditions résultant des contrats, conventions ou concessions passés, notamment avec des personnes publiques, ou d'autorisations temporaires d'occupation du domaine public.  – (Adopté à l’unanimité.)

Article 4
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Article 6

Article 5

L'aide financière mentionnée à l'article 3 ne peut être versée aux personnes qui ont mis à disposition des locaux frappés d'une mesure de police prise en application du I de l'article 8, du I de l'article 9, du I de l'article 10 ou des articles L. 1331-22 à L. 1331-25 du code de la santé publique.

L'aide financière mentionnée au II de l'article 1er et au deuxième alinéa de l'article 2 ne peut être versée aux exploitants d'établissements à usage professionnel frappés d'un arrêté du maire pris en application de l'article 10.  – (Adopté à l’unanimité.)

Article 5
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Article 6 bis

Article 6

L'autorité administrative ayant ordonné la démolition de locaux à usage d'habitation édifiés sans droit ni titre dans une zone d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé délimitée en application des 1° ou 2° du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement peut verser une aide financière visant à compenser la perte de domicile aux occupants de bonne foi à l'origine de l'édification de ces locaux si les conditions suivantes sont remplies :

1° Ces locaux constituent leur résidence principale ;

2° Les occupants justifient d'une occupation continue et paisible depuis plus de dix ans à la date d'ouverture de l'enquête publique mentionnée au dernier alinéa de l'article L. 562-3 du code de l'environnement ;

3° Ils n'ont pas fait l'objet d'une ordonnance d'expulsion au cours de la période mentionnée au 2°.

L'aide financière et les frais de démolition sont imputés sur le fonds de prévention des risques naturels majeurs mentionné à l'article L. 561-3 du code de l'environnement. L'aide financière est versée à la libération des locaux.

Le barème de l'aide financière mentionnée au premier alinéa est fixé par arrêté des ministres chargés du logement, de l'outre-mer et du budget en fonction de l'état technique et sanitaire de la construction, de la valeur des matériaux, de la surface des locaux et de la durée d'occupation.

Le propriétaire foncier est tenu de prendre toutes mesures pour empêcher toute occupation future des terrains ainsi libérés. En cas de défaillance du propriétaire, le représentant de l'État dans le département procède d'office, après mise en demeure restée sans effet dans le délai fixé, aux mesures nécessaires aux frais du propriétaire. La créance publique est récupérable comme en matière de contributions directes ; elle est garantie par une hypothèque légale sur le terrain d'assiette.

M. le président. L'amendement n° 9, présenté par M. Patient, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 1

Remplacer les mots :

d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé délimitée en application des 1° ou 2° du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement

par les mots :

exposée à un risque naturel prévisible menaçant gravement des vies humaines

La parole est à M. le rapporteur.

M. Georges Patient, rapporteur. Le présent amendement a pour but d'encadrer davantage les zones potentiellement concernées par le dispositif de l’article 6.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marie-Luce Penchard, ministre. Je veux rappeler que l’Assemblée nationale a voté un texte rendant applicables les mesures prévues dans la section 1 à l’ensemble du territoire national avec pour préoccupation légitime d’assurer leur constitutionnalité.

Le texte soumis à l’examen du Sénat limite, lui, le champ d’application des dispositions de cette section à l’outre-mer.

Cette limitation pouvant cependant se fonder sur le caractère massif de l’habitat insalubre en outre-mer, je m’en remets à la sagesse de la Haute Assemblée.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 9.

(L'amendement est adopté à l'unanimité.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 6, modifié.

(L'article 6 est adopté à l'unanimité.)

Article 6
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Article 7

Article 6 bis

I. – La présente section est applicable en Guadeloupe, en Guyane, à Mayotte, en Martinique, à La Réunion et à Saint-Martin.

II. – Pour l'application de l'article 6 à Saint-Martin, la référence au représentant de l'État dans le département est remplacée par la référence au représentant de l'État à Saint-Martin.

M. le président. L'amendement n° 6, présenté par M. Antoinette, est ainsi libellé :

I. - Supprimer cet article.

II. - En conséquence, intitulé de la section 1

Supprimer les mots :

situés dans les départements et les régions d'outre-mer et à Saint-Martin

La parole est à M. Jean-Étienne Antoinette.

M. Jean-Étienne Antoinette. Je crois qu’il faut honnêtement et objectivement reconnaître que les dispositions particulières relatives aux quartiers d’habitat informel et à la lutte contre l’habitat indigne sont de portée générale et nationale.

Leur intérêt est certain, n’en déplaise à ceux qui voudraient préserver les collectivités locales des départements métropolitains de l’effort demandé aux collectivités ultramarines face à des situations, certes plus massives en outre-mer, mais tout aussi indignes et inacceptables dans l’hexagone.

S’il y a une différence de degré entre la métropole et l’outre-mer dans l’habitat informel et insalubre, ce n’est pas une différence de nature, non plus que de définition, et, si je défends farouchement la prise de mesures particulières pour les départements et régions d’outre-mer quand cela se justifie, je dois aussi défendre l’égalité d’accès sur tout le territoire national à une aide sociale relevant de la solidarité républicaine.

Il faut que ceux qui sont dans des situations comparables aient droit aux mêmes aides. Nous défendons ce principe dans un sens quand il s’agit d’étendre ou d’adapter outre-mer des mesures prises au niveau national ; nous devons le faire dans l’autre sens quand cela se justifie.

À défaut, seraient à la fois dévoyés le principe d’égalité des citoyens et celui de l’identité législative entre les départements d’outre-mer et la métropole.

De surcroît, le législateur ne prend pas là un grand risque ! Le droit ainsi créé n’est qu’une possibilité, pas une obligation, et sa conditionnalité est étroitement encadrée.

Mes chers collègues, toutes les collectivités locales doivent fournir des efforts pour lutter contre les situations indignes de la République, et cela quel que soit le lieu où elles se produisent.

M. Yvon Collin. Très bien !

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Georges Patient, rapporteur. À l’unanimité, la commission de l’économie a, sur mon initiative, réduit le champ de la section 1 aux départements d’outre-mer et à Saint-Martin en s’appuyant sur l’article 73 de la Constitution.

En conséquence, l’avis est défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marie-Luce Penchard, ministre. Sagesse !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 6.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 6 bis.

(L'article 6 bis est adopté à l'unanimité.)

Section 2

Dispositions particulières relatives à la lutte contre l’habitat indigne dans les départements et régions d’outre-mer