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Séance du 10 mai 2011 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à Mme Renée Nicoux.

Mme Renée Nicoux. Monsieur le ministre, j’entends bien la position du Gouvernement concernant la stabilisation du budget et les restrictions budgétaires qui sont imposées à tous. Cependant, avec une diminution du budget européen, il ne sera pas possible de maintenir une politique de cohésion digne de ce nom.

La Commission européenne l’a compris puisque, dans son projet de budget pour 2012, elle prévoit une enveloppe en hausse de 4,9 % et envisage d’augmenter le budget du Fonds de cohésion de 8,3 %, ayant constaté qu’il y avait des besoins dans ce domaine.

Cette position volontariste répond à une des inquiétudes évoquées par les autorités françaises dans leur rapport du 10 février : « La perspective d’instaurer une nouvelle catégorie de régions intermédiaires […] ne peut être traitée indépendamment de la question de l’enveloppe financière allouée à la politique de cohésion et de l’évolution globale du budget européen. »

La création de cette nouvelle catégorie permettrait aux régions concernées de se voir attribuer des fonds européens en cohérence avec leur PIB par habitant et leur permettrait de se doter d’équipements structurants capables de faire face aux défis actuels : infrastructures de transport, couverture par le très haut débit pour tous, mise en place de conditions favorables au développement de la recherche.

Cette proposition ne pourra effectivement aboutir sans le soutien affirmé des gouvernements nationaux et tout particulièrement de la France.

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Nomination d'un membre d’un organisme extraparlementaire

M. le président. Je rappelle que la commission de la culture, de l’éducation et de la communication a proposé une candidature pour un organisme extraparlementaire.

La présidence n’a reçu aucune opposition dans le délai d’une heure prévu par l’article 9 du règlement.

En conséquence, cette candidature est ratifiée et je proclame Mme Catherine Morin-Desailly membre de la Commission scientifique nationale des collections.

Mes chers collègues, l'ordre du jour de ce matin étant épuisé, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quatorze heures trente.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à douze heures dix, est reprise à quatorze heures trente, sous la présidence de M. Gérard Larcher.)

PRÉSIDENCE DE M. Gérard Larcher

M. le président. La séance est reprise.

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Dossier législatif : projet de loi relatif aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge
Rappel au règlement (début)

Soins psychiatriques

Discussion d’un projet de loi

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, relatif aux droits et à la protection des personnes faisant l’objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge (projet n° 361, résultat des travaux de la commission n° 488 rectifié, rapport n° 487 et avis n° 477).

Mes chers collègues, je vous rappelle que la commission des affaires sociales, lors de sa réunion du 3 mai dernier, a rejeté le texte résultant de ses travaux.

En conséquence, et en application du premier alinéa de l’article 42 de la Constitution, la discussion porte sur le texte adopté par l’Assemblée nationale et transmis par le Gouvernement.

Rappels au règlement

M. Jean-Pierre Michel. Je demande la parole pour un rappel au règlement.

M. le président. Sur quel article porte-t-il ?

M. Jean-Pierre Michel. Sur les conditions d’application de l’article 42 de la Constitution, précisément, monsieur le président.

M. le président. Vous avez la parole, mon cher collègue.

Discussion générale
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Rappel au règlement (suite)

M. Jean-Pierre Michel. Nous vivons une situation inédite, au demeurant susceptible de se reproduire : le texte qui vient en discussion en séance publique est non celui de la commission, mais celui qui résulte des travaux de l’Assemblée nationale.

Ce matin, la commission des affaires sociales s’est réunie et a désigné un nouveau rapporteur. Celui-ci a-t-il fait un rapport ? Je l’ignore, mais je ne doute pas que la réponse ne soit affirmative ; lui-même nous le confirmera certainement tout à l’heure.

La commission a procédé ensuite à l’examen des amendements et en est arrivée, me dit-on, jusqu’à la fin de l’article 1er. D’après ce que j’ai pu lire, ses membres sont convoqués pour une nouvelle réunion demain matin, à neuf heures trente, en vue d’examiner la suite des amendements. Or les services du Sénat ont fixé au lundi 9 mai, à onze heures, le délai limite pour le dépôt des amendements en séance. Nous nous trouvons donc dans une situation originale, qui voit la discussion d’un texte commencer alors que tous les amendements n’ont pas été examinés par la commission.

Mme Muguette Dini, présidente de la commission des affaires sociales. Ce n’est pas la première fois !

M. Jean-Pierre Michel. La commission parviendra-t-elle, demain matin, à achever l’examen des quelque 500 amendements ? Nul ne le sait.

Dans ces conditions, monsieur le président, deux questions se posent.

La première a trait à notre ordre du jour. Nous sommes convoqués en séance publique cet après-midi, ce soir et cette nuit. Or, je le répète, la commission doit se réunir demain matin à neuf heures trente. Dans ces conditions, quid de la séance de nuit ? De toute façon, nous ne pourrons pas aller au-delà de l’article 1er.

La seconde question porte sur le délai limite pour le dépôt des amendements en séance. Je vous demande, monsieur le président, de prolonger ce délai, car enfin, il est absolument ubuesque que, alors même que la commission n’a pas encore examiné tous les amendements, nous ne puissions plus en déposer. Il conviendrait au moins de prolonger ce délai jusqu’à la fin de la discussion générale, comme cela se faisait avant la réforme constitutionnelle.

Tel est le sens de mon rappel au règlement, monsieur le président. (M. Jean-Louis Carrère applaudit.)

M. le président. Monsieur Michel, je vous donne acte de ce rappel au règlement, à propos duquel je souhaite apporter quelques précisions.

Tout d’abord, ce ne sont pas les services du Sénat qui ont fixé au lundi 9 mai, à onze heures, le délai limite pour le dépôt des amendements en séance sur le présent projet de loi. C’est la conférence des présidents, organe rassemblant, je le rappelle, les vice-présidents du Sénat, les présidents de groupes politiques et de commissions, ainsi que moi-même, bien sûr, qui en a décidé ainsi lors de sa réunion du 6 avril dernier. À cette date, à l’évidence, elle ne pouvait pas savoir si la commission parviendrait ou non à élaborer un texte. C’est généralement ainsi que cela se passe, et la situation actuelle n’a donc rien d’exceptionnel au regard de la prévisibilité de nos travaux. (Marques de scepticisme sur certaines travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)

M. le président. Ou bien la commission élabore et publie un texte, auquel s’appliquent alors les amendements examinés en séance, ou bien elle n’élabore pas de texte, et les amendements portent sur le texte adopté par l’Assemblée nationale et transmis par le Gouvernement, ce qui est le cas en l’espèce.

Autrement dit, la décision de la conférence des présidents s’applique quelle que soit l’issue des travaux de la commission. Cela vaut d’une manière générale, car c’est nécessaire pour que nos travaux se déroulent de manière ordonnée.

Au surplus, lors de sa réunion du 4 mai dernier, la conférence des présidents a confirmé le délai limite alors même qu’elle avait connaissance de la décision de rejet du texte de la commission, et il était alors évident que les amendements porteraient sur le texte adopté par l’Assemblée nationale. C’est le cas des 481 amendements déposés par les sénateurs et les groupes politiques, montrant que ces derniers avaient une claire conscience de la situation.

J’en viens, mon cher collègue, au second point de votre intervention qui peut se résumer ainsi : jusqu’où la discussion peut-elle aller, en l’état actuel des travaux de la commission ? J’ai bien noté qu’il y avait un peu plus de 180 amendements déposés sur le seul article 1er. En l’occurrence, cela laisse à la commission le temps nécessaire pour examiner la suite…

Enfin, je rappelle que, en coordination avec le Gouvernement, le président de séance – j’échangerai quelques mots sur ce point avec celui qui me succédera à ce fauteuil – peut, à tout moment, en liaison avec la commission et sa présidente, décider les interruptions nécessaires pour permettre à nos travaux, sur un sujet très important, de se dérouler dans les meilleures conditions possibles.

M. Guy Fischer. Monsieur le président, je demande la parole pour un rappel au règlement.

M. le président. Sûrement fondé sur l’article 36 du règlement ?...

M. Guy Fischer. Vous avez bien compris, monsieur le président ! (Sourires.)

M. le président. Vous avez la parole, monsieur Fischer.

Rappel au règlement (début)
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Discussion générale

M. Guy Fischer. Je ne peux qu’adhérer à ce qui vient d’être dit. Cela étant, monsieur le président, il faut que nous puissions travailler autrement.

Pour participer aux réunions de la conférence des présidents, je connais fort bien le contexte dans lequel nous avons décidé de cet ordre du jour et des conditions du travail en séance.

Compte tenu de l’évolution du dossier, qui aurait pu imaginer que les travaux de la commission s’achèveraient sans qu’un texte soit voté et que nous discuterions le texte du Gouvernement ?

M. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés. Non, c’est le texte de l’Assemblée nationale.

M. Guy Fischer. C’est révélateur de la différence des points de vue qui peuvent s’exprimer sur le sujet puisque la majorité, à un moment donné, a désavoué Mme la présidente-rapporteur, contraignant la commission des affaires sociales à désigner à la hâte, ce matin, un nouveau rapporteur.

Nous n’avons pas intérêt, selon moi, à continuer à travailler de cette manière, car cela discrédite d’une certaine façon le travail parlementaire, même si nous sommes un certain nombre à attacher beaucoup d’importance au travail en commission.

À force d’accélérer l'examen des textes et de raccourcir les délais, nous sommes soumis à des conditions de travail proprement insoutenables. Je ne veux pas anticiper, mais je crois savoir que nous allons être une nouvelle fois appelés à siéger en session extraordinaire au mois de juillet et que celle-ci se poursuivrait au-delà du 14 juillet.

Contraindre les parlementaires à travailler dans de telles conditions, n’est-ce pas les traiter avec une sorte de mépris ? Voilà ce que, au nom de mon groupe, je tenais à dire. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC-SPG et du groupe socialiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. Acte vous est donné de ce rappel au règlement, monsieur Fischer.

Nous en venons maintenant à la discussion générale.

Discussion générale

Rappel au règlement (suite)
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Exception d'irrecevabilité (début)

M. le président. La parole est à M. le garde des sceaux.

M. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés. Monsieur le président, madame la présidente de la commission des affaires sociales, monsieur le rapporteur, monsieur le rapporteur pour avis de la commission des lois, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi qui est soumis à votre examen vise à renforcer les droits et la protection des personnes faisant l’objet de soins psychiatriques et à mieux individualiser leur prise en charge, notamment par la création de soins ambulatoires sans consentement.

Il s’agit aussi, avec ce texte, d’empêcher que l’institution judiciaire ait, à très brève échéance, à relever un redoutable défi. En effet, dans sa décision du 26 novembre 2010, le Conseil constitutionnel, saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité, a donné au législateur jusqu’au 1er août 2011 pour mettre notre législation en conformité avec la Constitution et, à défaut, toutes les mesures d’hospitalisation sans consentement – d’office ou à la demande d’un tiers – en cours feront l’objet d’une mainlevée automatique.

Je veux, en cet instant, insister sur les conséquences fâcheuses qui s’attacheraient à tout retard dans l’adoption de ce projet de loi.

Je veux aussi rappeler que la question prioritaire de constitutionnalité est l’une des innovations introduites par la réforme de la Constitution adoptée en 2008. Chaque jour qui passe montre combien cette réforme est protectrice des droits et libertés constitutionnellement garantis. Je pense donc que, chaque jour, ceux qui ont « oublié » de la voter nourrissent des regrets amers. Ce n’est pas M. Mézard, ici présent, qui me contredira ! (Sourires.)

M. Jacques Mézard. Je n’étais pas parlementaire, à l’époque ! (Nouveaux sourires.)

M. Michel Mercier, garde des sceaux. Je suis donc fondé à vous reprocher de ne pas l’avoir votée ! (Nouveaux sourires.)

Le volet judiciaire du projet de loi vise à mettre le droit français en parfaite conformité avec les exigences constitutionnelles. Que requiert donc la décision du Conseil constitutionnel du 26 novembre 2010 ? Elle indique que, en application de l’article 66 de la Constitution, il est nécessaire d’instaurer un contrôle systématique des mesures d’hospitalisation sans consentement par le juge judiciaire, « gardien des libertés individuelles ».

L’occasion nous est ainsi une nouvelle fois donnée de constater l’efficience de la révision constitutionnelle de 2008. Je me permets de souligner au passage que le texte qui vous est soumis aujourd’hui est, de par son ampleur, comparable à celui portant sur la réforme de la garde à vue. Il aboutit à la création d’une nouvelle procédure permettant de garantir de façon systématique les droits des patients.

Le projet de loi prévoit ainsi un contrôle de plein droit du juge dans les quinze jours suivant l’admission du patient en hospitalisation complète. Il apporte une garantie supplémentaire en imposant que, après ce premier contrôle, le juge judiciaire intervienne de six mois en six mois, aussi longtemps que s’applique la mesure.

Ce nouveau dispositif, qui renforce notablement la protection des droits et libertés des patients par rapport à la situation actuelle, est pleinement conforme aux exigences constitutionnelles.

En instaurant ce contrôle systématique, nous marquons un véritable progrès. Cependant, le nouveau dispositif exigera des juridictions un effort supplémentaire considérable, car ce sont près de 80 000 décisions juridictionnelles nouvelles par an qui sont à prévoir. Pour permettre la mise en œuvre de cette réforme dans les meilleures conditions possibles, j’ai d’ailleurs obtenu du Premier ministre la création de 80 emplois de magistrats et de 70 emplois de greffiers, ainsi qu’une enveloppe complémentaire de 5 millions d’euros pour financer l’aide juridictionnelle.

À l’issue de la discussion à l’Assemblée nationale, nous sommes parvenus à un dispositif équilibré, respectueux de l’intérêt des patients et conforme aux exigences constitutionnelles. J’appelle votre attention sur cet équilibre et les risques que l’on ferait courir à la viabilité du dispositif de contrôle en voulant « toujours plus de juge », même là où son intervention n’est pas absolument nécessaire.

Gardons-nous de confondre les rôles en voulant faire jouer au juge celui de l’autorité administrative ou celui du médecin. La réforme ambitieuse que nous sommes en train de bâtir ensemble ne fonctionnera que si chacun remplit l’office qui lui revient : à l’autorité sanitaire la responsabilité des soins et de l’expertise médicale, à l’autorité administrative le maintien de l’ordre public, à l’autorité judiciaire la garantie des libertés individuelles.

Je veux insister sur ce que doit être, au sens des exigences constitutionnelles, l’office du juge dans le contrôle des mesures de soins psychiatriques sans consentement, qu’il s’agisse de l’hospitalisation complète ou des nouvelles mesures de soins ambulatoires sans consentement.

S’agissant de l’hospitalisation complète sans consentement, le texte prévoit un dispositif de contrôle automatique qui permet à chacun des acteurs d’exercer ses prérogatives dans le respect des droits du patient.

Quel est ce dispositif ?

Le nouveau contrôle de plein droit dans les quinze jours de l’admission en hospitalisation sans consentement, puis, le cas échéant, tous les six mois tant que dure la mesure, permet au juge des libertés et de la détention de s’assurer de la proportionnalité de la privation de liberté que constitue l’hospitalisation complète. Par ce dispositif, nous mettons notre droit en pleine conformité avec les exigences de l’article 66 de la Constitution.

Le texte apporte des garanties procédurales supplémentaires en prévoyant que le juge statuera au terme d’un débat contradictoire et que tout patient qui ne serait pas en mesure de comparaître personnellement pourra être représenté par un avocat.

Le texte prévoit également que les audiences pourront se tenir par visioconférence si le patient y consent et si des motifs médicaux le justifient. Ce recours à la visioconférence, qui impliquera l’aménagement de salles spécifiques au sein des hôpitaux, nous permettra de pallier certaines difficultés pratiques évidentes. Il s’agit, d’une part, de permettre au juge de statuer dans les délais extrêmement courts qui lui sont impartis pour décider du maintien en hospitalisation complète, alors même que le juge des libertés et de la détention, en raison de son caractère polyvalent, ne sera pas en charge de ce seul contentieux, et, d’autre part, de répondre à la difficulté d’amener les malades dans les tribunaux.

Je suis tout à fait conscient que certaines pathologies sont incompatibles avec la tenue d’une visioconférence et que le déplacement des malades est parfois impossible. C’est pourquoi la proposition du rapporteur pour avis de la commission des lois, M. Jean-René Lecerf, de prévoir un certificat médical pour la visioconférence et l’utilisation de ces salles spécifiques pour la tenue d’audiences foraines a retenu mon attention. Toutefois, il appartiendra, bien sûr, au juge de décider en dernier ressort.

On le voit, cette nouvelle procédure judiciaire va profondément modifier les pratiques des tribunaux et des hôpitaux et justifiera une mobilisation de tous pour faire en sorte que cette réforme soit, au 1er août prochain, un succès.

M. Guy Fischer. Elle est inapplicable !

M. Michel Mercier, garde des sceaux. Monsieur Fischer, le professionnalisme des gendarmes, des policiers, des magistrats et des avocats a rendu applicable en cinq minutes la réforme de la garde à vue ! (M. Jacques Mézard fait une moue dubitative.)

Mme Françoise Cartron. En cinq minutes ?

M. Michel Mercier, garde des sceaux. Je suis sûr que les professionnels impliqués dans la présente réforme feront les mêmes efforts. Nous leur donnons des moyens.

M. Guy Fischer. Il faut un peu plus de moyens !

M. Michel Mercier, garde des sceaux. Il faut aussi que le Parlement garde la bonne mesure des choses.

M. Alain Gournac. Très bien !

M. Michel Mercier, garde des sceaux. Cette mobilisation de tous à laquelle nous appelons sera, nous n’en doutons pas, à la hauteur de l’importance de cette réforme.

Sachons maintenant ne pas en faire trop en demandant aux juges de prendre des décisions qui ne relèvent pas de leur office. Aucune autorité ne doit ni ne peut se substituer à une autre : le juge n’a pas plus vocation à se substituer à l’autorité administrative qu’il n’a vocation à intervenir dans le champ des autorités sanitaires.

C’est la raison pour laquelle il ne m’apparaît pas souhaitable que le juge puisse, lorsqu’il est saisi d’une demande de mainlevée de l’hospitalisation sans consentement, ordonner des soins ambulatoires. Ce serait dévoyer le rôle du juge. En effet, nous sommes ici dans une matière civile et non pénale : les personnes hospitalisées ne sont pas des délinquants : ce sont des patients.

M. Guy Fischer. Ah bon ?

M. Michel Mercier, garde des sceaux. Le juge civil n’aurait pas les moyens d’assurer le suivi des soins qu’il ordonnerait, alors que le juge pénal dispose, lui, des services d’insertion et de probation pour effectuer le suivi des personnes concernées. Prévoir une telle mesure reviendrait à demander au juge d’ordonner une obligation de soins sans moyen de la contrôler ou de la sanctionner, ce qui n’est pas acceptable.

Confier au juge une telle mission, ce serait en outre oublier que le juge n’a aucune légitimité pour arbitrer entre les très nombreuses modalités de soins auxquelles peut concrètement renvoyer un programme de soins. Et l’on ne saurait envisager que le juge doive se borner à ordonner des soins sans en définir les modalités précises ni être en mesure d’apprécier le degré d’atteinte aux libertés qu’elles impliquent.

Aller dans cette direction imposerait au juge de recourir dans tous les cas à une expertise et de s’en remettre en pratique à ses conclusions, ce qui ne saurait être satisfaisant. Comment, en effet, ne pas rappeler la lourde tâche qui est déjà confiée aux experts psychiatres, dont le nombre trop réduit ne permettrait pas de faire face à cette nouvelle mission, qui reviendrait à leur demander, dans des délais très contraints, de proposer, le cas échéant, un protocole de soins ? En outre, le risque que le juge ne puisse obtenir ces expertises dans les délais impartis lui imposerait de prendre une décision non éclairée, ce qui n’est pas davantage acceptable.

C’est, enfin, pour des raisons du même ordre que je ne peux a fortiori que vous inviter à refuser toute extension systématique de l’intervention du juge aux nouvelles mesures de soins ambulatoires sans consentement.

Un programme de soins sans consentement n’a pas vocation à conduire à l’exercice d’une contrainte physique à l’égard du patient. Il ne s’agit pas de soins forcés, à la différence de l’hospitalisation complète. L’intervention automatique du juge, dès lors, n’apparaît pas nécessaire. Pour autant, cela ne veut pas dire que les patients concernés n’auront pas accès au juge : le recours au juge restera toujours possible à la demande du patient ou de ses proches, selon des modalités qui ont été clarifiées et simplifiées par le décret du 20 mai dernier.

Le projet de loi prévoit donc des garanties proportionnées à chaque situation et permet à chacun des acteurs, médicaux, administratifs et judiciaires, de rester dans son rôle, avec un recours juridictionnel systématique pour l’hospitalisation complète, selon les modalités que j’ai évoquées à l’instant, et un recours juridictionnel facultatif pour les soins ambulatoires sans consentement.

Un tel équilibre procédural assure la garantie effective des droits des patients, tout en leur permettant de bénéficier des soins les plus adaptés à leur situation.

Je crois par ailleurs qu’en permettant à la fois la saisine du juge administratif pour apprécier la légalité externe des mesures de placement et celle du juge judiciaire telle que je viens de la décrire, le système français offrira des garanties fortes en matière de protection des droits et libertés. Unifier les deux contentieux au profit du juge des libertés et de la détention ne serait pas incohérent. Toutefois, une telle unification risquerait d’alourdir l’office du juge judiciaire et, alors qu’il est appelé à statuer dans des délais très contraints, de le détourner de sa mission qui est d’apprécier la proportionnalité de la privation de liberté au regard de la situation médicale du patient.

Ce n’est pas sans raison que l’on parle d’un surcroît de charge pour les magistrats. Une étude que nous avons réalisée montre bien que, même si la situation varie à l’évidence d’une juridiction à l’autre, le travail sera considérable lorsque la juridiction compte dans son ressort un nombre relativement important d’hôpitaux psychiatriques. Par exemple, pour Paris, il faut s’attendre à 6 522 affaires supplémentaires, soit vingt-cinq affaires de plus par jour ! Cela représente quelque vingt-cinq heures additionnelles de temps-magistrat et douze heures et demie de temps d’audience supplémentaire ! On voit donc le poids d’une telle réforme sur une juridiction aussi importante.

La situation sera à peu près la même à Lyon puisqu’il y a trois hôpitaux psychiatriques dans le ressort du tribunal de grande instance. Ensuite, viennent plusieurs tribunaux qui ont un ou deux hôpitaux psychiatriques dans leur ressort.

Je pense aussi aux petits tribunaux qui se trouvent dans un secteur abritant une grosse structure pénitentiaire et un établissement psychiatrique important, et où un magistrat unique est à la fois juge de l’application des peines et juge des libertés et de la détention.

Vu l’effort considérable que nous allons demander aux magistrats, un concours exceptionnel de recrutement a été lancé. (M. Guy Fischer s’exclame.) Monsieur Fischer, vous pouvez concourir, si vous voulez ! (Sourires.) Simplement, il est évident que ces magistrats supplémentaires ne seront pas en place dès la date de mise en œuvre de cette réforme, c'est-à-dire le 1er août.

Mesdames, messieurs les sénateurs, l’objectif du Gouvernement est clair et peut, me semble-t-il, être partagé par tous : il s’agit de renforcer les droits des personnes faisant l’objet de soins psychiatriques et de permettre de mieux individualiser les soins pour mieux répondre à chaque situation.

Que certains aspects du texte méritent d’être amendés, clarifiés, cela ne fait aucun doute. D’ailleurs, le Gouvernement lui-même vous proposera des amendements. Toutefois, en ce qui concerne le rôle du juge, je tiens à renouveler mon appel à la prudence et à l’équilibre.

Il nous appartient de créer ex nihilo une procédure entièrement nouvelle. La garantie des droits des patients s’en trouvera considérablement renforcée et la seule existence d’un contrôle de plein droit du juge entraînera de fait une diminution des abus, lorsqu’ils existent ; je songe en particulier aux sorties d’essai, qui durent fréquemment plusieurs années et dans le cadre desquelles aucun suivi n’est garanti.

Il s’agit là d’une véritable révolution et je crains que, en la complexifiant outre mesure et en faisant du juge ce qu’il n’est pas – il n’est ni médecin ni préfet –, nous ne mettions en danger la réforme elle-même, qui s’imposera de toute façon à tous au 1er août prochain.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je me suis limité à aborder le volet strictement juridique du texte. Je laisse à Mme Nora Berra, secrétaire d'État chargée de la santé, le soin d’évoquer les autres aspects de ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées de lUMP ainsi que sur plusieurs travées de l’Union centriste.)

M. le président. La parole est à Mme la secrétaire d'État.

Mme Nora Berra, secrétaire d'État auprès du ministre du travail, de l'emploi et de la santé, chargée de la santé. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le présent projet de loi vise certains points précis de la réforme des soins psychiatriques.

C’est un texte qui porte sur un domaine particulièrement sensible non seulement sur le plan médical et technique, mais également aussi, j’en ai bien conscience, sur le plan humain.

Je tiens à remercier la présidente de la commission des affaires sociales, Mme Muguette Dini, ainsi que son rapporteur, M. Jean-Louis Lorrain, de même que l’ensemble de ses membres, du travail qu’ils ont déjà effectué. Nous avons bien entendu les interrogations et les inquiétudes qui se sont exprimées en commission. Nous sommes prêts à apporter, au cours de ce débat, toutes les réponses à ces interrogations, qui sont absolument légitimes.

Le projet de loi que vous allez examiner porte une réforme attendue depuis une quinzaine d’années par les professionnels de la psychiatrie, mais aussi par les patients et leurs familles.

Ce texte concerne les patients qui souffrent de troubles mentaux sévères, ce qui rend impossible leur consentement aux soins.

Vous le savez, les troubles mentaux touchent un cinquième de la population française. En 2008, ce sont 1,3 million de personnes adultes qui ont été prises en charge à ce titre, dont 70 % exclusivement en ambulatoire. Sur ce nombre total de personnes souffrant d’une maladie mentale, chaque année, pour environ 70 000 d’entre elles, soit seulement 5 % des malades, leurs troubles rendent impossible leur consentement aux soins.

Il me paraît important de rappeler, alors que s’ouvre l’année des patients et de leurs droits, que toute atteinte à leur liberté ne peut être motivée que par des raisons liées à leur état de santé, comme l’a rappelé Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Quelles sont les raisons qui nous conduisent à engager cette réforme ?

L’accueil des malades psychiatriques selon des modalités spécifiques, et notamment quand ils ne peuvent pas consentir aux soins, a été prévue dès 1838 par la loi obligeant tous les départements de France à construire un établissement spécialisé dans l’accueil des malades psychiatriques. C’est pourquoi ces établissements sont bien connus et identifiés par l’ensemble de nos concitoyens.

Il aura fallu attendre 1990 pour réformer cette loi, pour prévoir que l’hospitalisation libre est la règle et pour que l’hospitalisation sous contrainte devienne une exception, dûment motivée et encadrée. Néanmoins, cette loi de 1990 n’a pas résolu tous les problèmes, comme l’ont démontré différents rapports : elle ne permet pas d’offrir aux malades qui ne peuvent pas consentir aux soins les formes contemporaines de prise en charge, notamment extrahospitalières ; elle n’a pas non plus permis de résoudre le cas des personnes qui doivent être hospitalisées, mais pour lesquelles aucun proche ne peut en faire la demande.

Ce projet de loi ne remet pas en question les fondements du dispositif actuel, qui permet une prise en charge soit à la demande d’un tiers, le plus souvent un membre de la famille, soit sur décision du préfet. Mais il comble les lacunes de la loi de 1990 que je viens d’évoquer concernant la prise en charge ambulatoire et l’hospitalisation sans demande d’un tiers. Il comprend aussi des avancées substantielles, telles que l’intervention du juge des libertés et de la détention, afin de répondre à la décision du Conseil constitutionnel.

M. le garde des sceaux vient de le rappeler, dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a jugé, le 26 novembre dernier qu’« en prévoyant que l’hospitalisation sans consentement peut être maintenue au-delà de quinze jours sans intervention d’une juridiction de l’ordre judiciaire, les dispositions relatives au maintien en hospitalisation sur demande du tiers méconnaissent les exigences de l’article 66 de la Constitution ».

Le Conseil Constitutionnel nous donne donc jusqu’au 1er août pour corriger la loi actuelle.

L’un des objectifs majeurs de ce texte consiste à remplacer la notion d’hospitalisation par celle de « soins ». En effet, ce sont bien les soins qui sont nécessaires à un malade, et non pas le fait d’être placé dans un hôpital psychiatrique. Il appartiendra au médecin d’adapter précisément ces soins aux besoins du malade, en privilégiant toujours la recherche d’une alliance thérapeutique entre le patient et lui.

Je rappelle que les soins psychiatriques peuvent suivre diverses modalités : il peut s’agir d’entretiens, d’ateliers thérapeutiques, de traitements médicamenteux. Ces soins, qui sont souvent conjugués, peuvent avoir lieu dans des services hospitaliers fermés, mais aussi, si l’état du patient le permet, au plus près de son lieu de vie : ce peut être le centre médico-psychologique, le foyer, la rue, la maison de retraite.

Vous le savez, les médecins, dans leurs pratiques quotidiennes, cherchent déjà à offrir des soins ambulatoires aux patients qui ne peuvent consentir à ces soins. Ils utilisent pour cela le dispositif de la sortie d’essai. Cependant, la sortie d’essai telle qu’elle est prévue dans la loi de 1990 est un simple « essai de sortie », après une longue hospitalisation. Ce n’est donc pas une forme de prise de charge ; il n’y a pas de programme de soins défini. Il nous faut donc bien combler cette lacune.

Nous souhaitons que les médecins puissent proposer à leurs malades un véritable programme de soins à l’extérieur de l’hôpital, comme une forme de prise en charge pleine et entière, et non pas comme un sas entre l’hospitalisation et la vie ordinaire. Le texte permet ainsi au médecin de prescrire des soins extérieurs dès le début de la prise en charge, c’est-à-dire à l’issue d’une période d’observation de 72 heures, sans avoir besoin d’enclencher une longue hospitalisation. Le médecin définira avec son patient un programme de soins, ce que nous appelions jusqu’à présent le « protocole de soins ».

Le programme de soins précisera le type de la prise en charge, les lieux de traitement et la périodicité des soins.

Cette avancée majeure permettra de mieux définir le rôle de chacun, patient et équipe soignante, en affirmant la place centrale du médecin : il restera le seul à même de modifier le programme de soins du malade.

Notre texte rénove d’autres aspects de la loi de 1990 et met ainsi en œuvre les préconisations des différents rapports d’évaluation de cette loi. C’est le cas de la période d’observation et de soins de 72 heures que nous proposons d’instaurer, et qui est demandée par les professionnels depuis le rapport Strohl de 1997.

Il s’agit d’éviter au maximum les hospitalisations sans consentement, en apportant au patient des soins psychiatriques intensifs au moment de la crise. Au bout de trois jours, bien souvent, les psychiatres parviennent à obtenir le consentement de la personne : elle va mieux, comprend la nécessité de poursuivre des soins et s’engage d’elle-même dans une démarche thérapeutique, à l’hôpital ou en ambulatoire. Cette période de 72 heures donne donc davantage de chances aux patients d’éviter qu’une mesure de contrainte trop longue ne soit enclenchée à leur encontre.

S’agissant des patients dont le consentement est encore trop fragile à l’issue de ces trois jours, qui peuvent être soignés à l’extérieur mais qui ont besoin d’un étayage particulier, le psychiatre pourra désormais leur proposer une prise en charge en ambulatoire avec un programme de soins.

Le projet de loi apporte enfin une réponse au sujet douloureux des personnes isolées, qui ont absolument besoin de soins psychiatriques mais pour lesquelles aucun tiers ne se présente pour formuler une demande. Les médecins, les équipes soignantes nous le disent : nombre de personnes atteintes de maladies psychiatriques chroniques ont perdu tout lien avec leur famille et leurs proches. Les psychiatres voudraient bien les soigner mais, sans demande formulée par un tiers, ils n’ont pas le droit de leur porter secours, ce qui est très pénible pour un médecin. Vous le savez, les équipes passent beaucoup de temps à rechercher ces tiers.

Nous avons entendu les professionnels et avons donc prévu que le directeur de l’établissement pourrait prononcer l’admission d’un patient, même lorsqu’il n’est pas possible de recueillir la demande d’un proche. Cette possibilité est limitée au seul cas de péril imminent pour la santé du patient et elle est entourée de garanties particulières en termes de respect des droits. Il s’agit d’une mesure essentielle, qui permettra à toutes les personnes dont l’état de santé est très grave, aussi ténu que soit le tissu social dans lequel elles s’insèrent, d’accéder aux soins psychiatriques.

De la même façon, nous rendons possible le fait qu’un psychiatre s’oppose à la demande de levée d’hospitalisation formulée par un tiers. Il arrive en effet qu’une personne soit hospitalisée sans son consentement pour des troubles mentaux graves, mais que le directeur mette fin à cette hospitalisation parce qu’un proche du malade en fait la demande En application de ce projet de loi, pour éviter une rupture de soins qui serait dangereuse pour le patient, le psychiatre pourra s’opposer à cette demande.

C’est donc bien l’accès aux soins et la continuité des soins psychiatriques que le projet de loi renforce.

L’accès aux soins sera également amélioré grâce à une disposition introduite par l’Assemblée nationale, concernant les personnes en situation d’urgence psychiatrique. Vous connaissez bien ces situations, mesdames, messieurs les sénateurs : il arrive qu’une famille vous appelle parce que son enfant est en pleine crise psychiatrique, et il faut intervenir immédiatement. Qui intervient ? Qui transporte ce jeune vers l’établissement de santé ? Certains territoires ont imaginé des réponses coordonnées.

Le projet de loi impose que les acteurs locaux – hôpitaux, SAMU, services départementaux d’incendie et de secours, police, gendarmerie –, sous l’égide de l’agence régionale de santé, définissent entre eux une organisation adaptée, afin de répondre à toutes ces situations, quel que soit l’endroit du territoire de santé où il faut intervenir.

Outre qu’il renforce les droits et libertés des patients, le projet de loi apporte un soin particulier à la situation de certains patients atteints de troubles très spécifiques, pour lesquels les dangers liés à une rechute apparaissent plus sérieux. Il s’agit des patients qui sont ou ont été hospitalisés d’office, soit pour irresponsabilité pénale, ce qui est le cas des auteurs d’un crime dont le discernement était totalement aboli au moment des faits, soit en unité pour malades difficiles, ou UMD.

L’Assemblée nationale a souhaité que ces antécédents ne soient pas recherchés sur la vie entière du patient, mais seulement sur une durée qui sera fixée par décret en Conseil d’État.

Pour ces patients, dont le nombre est extrêmement limité, une procédure particulière sera enclenchée lorsque leur sortie est envisagée. En effet, l’avis du psychiatre traitant devra être accompagné de l’avis d’un collège pluriprofessionnel de soignants – psychologues, infirmiers, assistant social – et de deux expertises. Le préfet disposera ainsi d’informations tout à fait complètes et étayées et pourra prendre dans de meilleures conditions cette décision qui est particulièrement sérieuse.

J’insiste sur le fait que, pour ces patients comme pour tous les autres, les certificats proposant des prises en charge extrahospitalières ou des levées de mesure devront être établis par un psychiatre.

Le psychiatre est la personne centrale dans ce dispositif : c’est lui qui propose de lever l’hospitalisation ; c’est lui qui propose le programme de soins et qui le définit ; c’est encore lui qui demande, le cas échéant, la ré-hospitalisation ou la fin des soins.

L’Assemblée nationale a d’ailleurs confirmé ce rôle essentiel du psychiatre en instaurant une saisine automatique du juge des libertés et de la détention si le préfet ne donne pas suite à la demande du psychiatre de mettre fin à l’hospitalisation d’une personne.

Enfin, vous le savez, ce projet de loi vient répondre à une question prioritaire de constitutionnalité. Le bien-fondé des hospitalisations complètes sans consentement, dès lors que leur durée excède quinze jours, puis six mois, sera désormais soumis au contrôle systématique du juge des libertés et de la détention. Dans ces intervalles, et à tout moment, la personne peut recourir au juge ; il s’agit du recours « facultatif », au moment où le patient en ressent la nécessité. La saisine automatique est une mesure exceptionnelle. Elle porte sur une privation de liberté d’aller et venir qui est, elle-même, exceptionnelle.

Le Gouvernement a fait le choix de ne pas prévoir cette saisine automatique pour les autres formes de prise en charge, qui ont lieu en ambulatoire. En effet, il importe tout d’abord que la procédure soit plus légère en extrahospitalier qu’en intrahospitalier, sauf à décourager les psychiatres de prescrire des soins à l’extérieur, dont on sait qu’ils sont plus difficiles à organiser. De plus, le patient suivi en ambulatoire est présumé aller mieux que le patient hospitalisé et être davantage capable de saisir le juge en cas de besoin.

Je souligne aussi que ce juge, le patient le connaîtra, puisqu’il l’aura rencontré au quinzième jour de son hospitalisation : il sera donc plus aisé pour le patient de le saisir à nouveau. D’autres personnes peuvent également signaler au juge une situation qui apparaîtrait anormale, et la commission départementale des soins psychiatriques, la CDSP, continue d’être chargée de vérifier le bien-fondé de mesures qui pourraient sembler disproportionnées.

En outre, si les soins apparaissent trop pesants pour ce patient, il est fort probable que celui-ci aura rompu son programme de soins et sera retourné en hospitalisation complète, où il verra donc un juge sous quinze jours.

Enfin, et surtout, il serait incompréhensible pour nombre de patients qu’on leur impose un transport vers le juge alors qu’ils respectent leur programme de soins et que tout se passe bien.

Faudra-t-il aller chercher les patients chez eux pour les amener chez le juge ? La saisine automatique pour les patients qui ne sont pas enfermés à l’hôpital nous semble aller à l’encontre du respect des droits et libertés de ces personnes, sans apporter de véritable garantie supplémentaire. En effet, si le patient estime que son programme de soins est excessif, il doit avant tout en parler avec son médecin et l’équipe soignante qui le suit.

Mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi sur lequel vous allez vous pencher aujourd’hui est essentiel, tout d’abord, pour garantir à tous les malades un meilleur accès aux soins. La psychiatrie française peut désormais franchir le pas qu’ont franchi ses voisins européens. Elle peut résolument se tourner, comme l’ont fait la chirurgie ou la médecine, vers la prise en charge ambulatoire pour l’ensemble des personnes qui en ont besoin. Elle peut offrir à tous des formes de soins psychiatriques modernes, dans tous les lieux de la cité, des soins qui permettent aux patients de rester, au maximum, insérés dans leur communauté.

La psychiatrie française peut leur offrir cette qualité des soins. Elle a été l’une des premières à s’ouvrir vers l’extérieur avec la politique de secteur.