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Séance du 3 novembre 2011 (compte rendu intégral des débats)

M. Jean-Jacques Hyest. Ce n'est pas ce que j'ai dit !

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Je sais que ce n'est pas ce que vous pensez.

M. Jean-Jacques Hyest. Ne demandez pas aux élus de faire des choses qui déplaisent à leurs copains !

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Vous soulevez là un problème fondamental pour notre démocratie ! Considérer que les collégialités d'élus ne sont pas susceptibles de dégager l'intérêt général et n’ont d’autre cesse que de faire plaisir à leurs copains, pour reprendre votre expression, c’est remettre en cause les fondements mêmes de notre démocratie.

De quoi s'agit-il ? Des dérogations sont possibles, elles doivent être motivées. Dans sa rédaction actuelle, la loi accorde cette prérogative aux préfets. Or nous jugeons préférable qu’elle soit confiée à la collégialité de la CDCI. C'est un choix différent.

Je fais remarquer que, au cours des nombreux mois que nous avons consacrés à la discussion de ce texte, nous avons toujours arbitré dans un sens ou dans un autre. On sait le rôle éminent que joue le représentant de l'État ; on sait aussi que la collégialité des élus a une tâche à accomplir et a toute légitimité pour le faire. Par conséquent, la nouvelle disposition prévue à l'article 4 semble logique.

Gageons que les élus des CDCI feront preuve de sagesse. Ils refuseront les communautés de communes de quelques centaines d'habitants, car cela n’a pas de sens, sauf dans les zones de montagne. De même, ils pourront statuer dans le cas où, à 200 ou à 300 habitants près, on est au-dessus ou en dessous du seuil des 5 000 habitants et si des conditions particulières le justifient.

Il me paraît essentiel de ne pas jeter le discrédit sur la collégialité des élus en sous-entendant que, sur un sujet comme celui-là, ceux-ci seraient incapables de délibérer valablement dans le sens de l'intérêt général.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Philippe Richert, ministre. Monsieur le rapporteur, vous avez raison : les esprits évoluent et les choses changent. Je n’ai eu de cesse de le répéter à cette tribune depuis que nous débattons de la réforme des collectivités territoriales. On me rétorque que je raconte n’importe quoi. Pourtant, cette réforme a bien modifié l'attitude et l'approche des élus.

Il nous reste maintenant deux mois pour continuer à travailler sereinement sur l'intercommunalité. C'est la raison pour laquelle je déplore ces débats permanents qui donnent le sentiment que tout sera remis à plat et qu'il faudra repartir de zéro. Accompagnons les élus pour que, partout où ça marche, on puisse mener ce projet à bien.

C'est dans ce seul but que j'agis ; je ne fais pas d’opposition systématique. Les mentalités ont changé, souvent beaucoup plus que l'on ne l'imagine. Bien sûr, les élus sont inquiets, ils s'interrogent et ils nous le font savoir ! Apportons-leur des réponses.

Sur ce sujet très particulier, comment cela se passe-t-il très concrètement ? Nous le savons par les préfets et les élus qui sont sur le terrain. Le principe de base est le suivant : le préfet élabore un projet de schéma qui est ensuite mis en débat. Par exemple, il aura prévu de maintenir ou de baisser légèrement le seuil de 5 000 habitants ;…

M. Alain Richard, rapporteur. Pas sur ce point-là ! Pas sur le seuil de 5 000 habitants !

M. Philippe Richert, ministre. ... la commission départementale en discute et, le cas échéant, se prononce par un vote sur cette proposition.

M. Alain Richard, rapporteur. Le préfet ne peut pas modifier le seuil !

M. Philippe Richert, ministre. Bien sûr que si !

Quand le préfet élabore un projet de schéma, il connaît le contour des intercommunalités et sait si l’on est au-dessus ou en dessous du seuil des 5 000 habitants. Les élus votent nécessairement sur ce point, puisqu'ils émettent leur avis sur ce projet.

Les préfets peuvent donc modifier le seuil. La loi les y autorise, mais elle les oblige également à tenir compte des préconisations et remarques des CDCI, puisqu’un vote à la majorité des deux tiers est prévu. Nous voulons que les préfets tiennent compte en amont de l’avis exprimé par les commissions départementales. Voilà la réalité ! Très franchement, c'est ainsi que cela se passe déjà et c'est ce que nous demandons.

M. Alain Richard, rapporteur. Ce n'est pas la loi !

M. Philippe Richert, ministre. Monsieur le rapporteur, si j'ai bien compris, vous souhaitez que l’on aille au-delà de nos divergences politiques. Pour ma part, je décris une réalité.

Aujourd'hui, on tient compte de l'avis des élus, y compris celui qu'ils ont exprimé par le vote. Mais c'est le préfet qui prend la décision finale, c’est la seule différence. À mes yeux, cette démarche est la bonne : le préfet a été force de proposition, la commission débat, délibère et le préfet arrête en dernier ressort.

C'est la raison pour laquelle le Gouvernement émet un avis favorable sur cet amendement.

M. le président. La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote.

Mme Nathalie Goulet. À ce stade du débat, je tiens à rappeler les conditions dans lesquelles se sont élaborées les CDCI.

Monsieur le ministre, vous ne pouvez avoir totalement oublié le nombre de relances nécessaires pour obtenir le décret d'application relatif à la composition et au fonctionnement de la commission départementale de la coopération intercommunale. Je ne crois pas me tromper en soulignant que l’extrême complexité des modes d’élaboration des commissions et la publication tardive du décret d'application ont eu comme conséquence que, dans la majorité des cas, les CDCI ont été élues sur la base d'une liste unique des maires ; le nombre de départements dans lesquels plusieurs listes ont été déposées est très faible.

Il faut faire confiance à l'intelligence territoriale ; c'est un sujet que nous connaissons bien dans cette assemblée. Le fait de redonner le pouvoir à la commission me semble très important, d’un point de vue psychologique, pour faire progresser ce dossier. En effet, dans le cadre du projet de schéma, tel qu'il a été élaboré depuis le 16 avril dernier, les préfets ont soit accordé, soit refusé des dérogations. Or cette faculté doit être confiée à la CDCI. En effet, ces décisions seront mieux comprises des élus si elles émanent de leurs pairs plutôt que de l'autorité administrative ; sinon, elles seront toujours entachées de suspicion.

Par conséquent, je suis extrêmement favorable à cet article. C'est la raison pour laquelle je ne voterai pas l'amendement n° 39.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Philippe Richert, ministre. Je tiens à préciser que le décret d'application a été publié dans un délai d'environ un mois. C’est plutôt rapide, même si je sais que l’on peut toujours faire mieux !

M. le président. La parole est à M. Philippe Bas, pour explication de vote.

M. Philippe Bas. M. le rapporteur a raison de dire que la question de principe du transfert des compétences du préfet à la commission départementale se posera surtout aux articles suivants.

La question se pose alors : à quoi sert l'article 4 ? S’il a pour objet de faciliter les dérogations, c'est à mon avis rendre un mauvais service aux communes et aux intercommunalités. Je ne pense pas que l'on puisse postuler que ce sera nécessairement le cas, car il faut bien voir que la commission départementale se caractérise plus pas sa diversité que par son homogénéité. Elle est constituée de collèges différents, et c'est d'ailleurs le préfet, qui joue un grand rôle dans la constitution de la CDCI, qui assure la répartition entre les collèges.

On peut se demander ce que la commission départementale pourrait faire d’un tel pouvoir, s’il lui était confié. Bien plus, d'où viendraient les éléments objectifs de sa décision, sinon du préfet qui, aujourd'hui, détient cette faculté de délivrer des dérogations ?

En quoi le changement prévu ici facilitera-t-il le développement de l'intercommunalité ? Si notre travail doit avoir un sens, c'est en fonction de la réponse que nous pouvons apporter à ce type de questions. En ce qui me concerne, je l’avoue, je ne peux qu'exprimer un sentiment de perplexité sur ce point.

Si l'idée est d'aller au-delà des dérogations permises pour les zones de montagne, l’article 4 est dépourvu d'objet. En effet, la rédaction actuelle du 1° du III de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales prévoit bien que « ce seuil peut être abaissé [...] pour tenir compte des caractéristiques géographiques particulières de certains espaces ». Or c’est exactement la formulation retenue par la proposition de loi. Cela ne nous avance donc pas à grand-chose.

C'est la raison pour laquelle je voterai l'excellent amendement de M. Jean-Jacques Hyest.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 39.

J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe UMP.

Je rappelle que l'avis de la commission est défavorable et que l'avis du Gouvernement est favorable.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

M. le président. Voici le résultat du scrutin n° 17 :

Nombre de votants 319
Nombre de suffrages exprimés 319
Majorité absolue des suffrages exprimés 160
Pour l’adoption 139
Contre 180

Le Sénat n'a pas adopté.

Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 5 rectifié, présenté par MM. Collombat, Bertrand, C. Bourquin et Collin, Mme Escoffier et MM. Requier, Tropeano et Vendasi, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Rédiger ainsi cet alinéa :

1° Le 1° est abrogé ;

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

M. Pierre-Yves Collombat. En préambule, je souhaite réaffirmer deux principes. Tout d’abord, la coopération intercommunale est l’affaire des communes, avant d’être celle des préfets. Par ailleurs, le schéma est essentiellement élaboré par la CDCI, et il est appliqué. Il ne peut donc y avoir des intercommunalités complètement aberrantes.

J’en viens maintenant à l’objet de mon amendement. Ce dernier vise à supprimer le seuil démographique de 5 000 habitants prévu pour la constitution d’EPCI à fiscalité propre. À cet égard, je rappelle – mais mes collègues s’en souviennent certainement – que, en 2010, lors de la première lecture du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, une telle disposition avait été adoptée par la commission des lois, ce qui prouve qu’elle n’est pas complètement loufoque. En tout cas, je la reprends.

Je souhaite simplement m’attarder sur la seule objection me paraissant importante, soulevée notamment par le président Hyest et portant sur les compétences des communautés de communes et des communautés d’agglomération. Les textes précisent que ces intercommunalités ont « pour objet d’associer des communes au sein d’un espace de solidarité, en vue de l’élaboration d’un projet commun de développement et d’aménagement de l’espace ».

On m’objecte qu’une trop petite taille serait un obstacle à l’exercice efficient de toute compétence. Certes, mais, en l’absence d’espace de solidarité, rien non plus ne pourra être fait. (M. Jean-Jacques Hyest lève les bras au ciel.) Mais oui, mon cher collègue !

M. Jean-Jacques Hyest. Qu’est-ce qu’un espace de solidarité ?

M. Pierre-Yves Collombat. À mon sens, un tel espace peut exister, en montagne notamment, même si les communautés humaines sont distantes de plusieurs kilomètres.

M. Jean-Jacques Hyest. Quelle distance ? Dix kilomètres ? Vingt kilomètres ?

M. Pierre-Yves Collombat. Écoutez, mon cher collègue, je reviendrai sur ce point, qui me semble important. Mais là, le temps me manque.

M. le président. Mes chers collègues, si vous pouviez éviter les interruptions à cette heure tardive !

M. Pierre-Yves Collombat. Pour conclure, je dirai que la suppression de ce seuil, dans la mesure où la décision sur le schéma appartient in fine à la CDCI, qui, par principe, ne fera pas n’importe quoi, est une solution de sagesse. Je le répète, cette position avait été retenue par la commission des lois à l’occasion de la première lecture du projet de loi portant réforme des collectivités territoriales, voté en 2010.

M. le président. L'amendement n° 12 rectifié bis, présenté par MM. Maurey et Deneux et Mmes Goy-Chavent et Morin-Desailly, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Rédiger ainsi cet alinéa :

1° Après les mots : « peut être abaissé », la fin du 1° est ainsi rédigée : « à 4500 habitants par la commission départementale de la coopération intercommunale, par une délibération motivée, lorsqu'elle adopte la proposition finale, pour tenir compte des caractéristiques particulières de certains espaces ;

La parole est à M. Hervé Maurey.

M. Hervé Maurey. La question du seuil a fait l’objet de débats importants, puisque, en première lecture du projet de loi portant réforme des collectivités territoriales, le Sénat avait fixé le seuil à 3 000 habitants. Puis l’Assemblée nationale l’a relevé à 5 000 habitants. En deuxième lecture, le débat a repris, Nathalie Goulet ayant proposé à nouveau la suppression du seuil. C’est d’ailleurs à cette occasion que Michel Mercier, alors ministre de l’espace rural et de l’aménagement du territoire, avait bien insisté sur le fait que ce seuil était non pas impératif, mais indicatif.

Il importe de rappeler ce point, car certains préfets manient brutalement le couperet en contraignant à fusionner des communautés de communes qui comportent 4 800 ou 4 900 habitants ; tel fut notamment le cas dans mon département, l’Eure.

Le texte de la commission propose que la CDCI puisse déroger à ce seuil de 5 000 habitants, pour tenir compte de caractéristiques géographiques particulières de certains espaces.

Mon amendement vise à proposer une double modification. Tout d’abord, la décision ne doit pas seulement reposer sur un critère géographique, mais doit prendre aussi en compte les autres critères fixés par la loi elle-même, à savoir la cohérence spatiale, la notion de bassin de vie ou la solidarité financière. Par ailleurs, je suggère également, pour éviter des excès et qu’on ne se retrouve effectivement avec des communautés de communes beaucoup trop petites, que cette possibilité de déroger soit limitée à la fourchette 4 500/5 000 habitants.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Alain Richard, rapporteur. Nous sommes vraiment là dans les réalités de terrain, et l’on sent que les opinions sont tranchées et diverses.

La commission a été convaincue – et je crois que c’est le sentiment d’une majorité de sénateurs – de la nécessité de conserver le seuil de 5 000 habitants. Telle est la règle, même si des dérogations sont prévues.

Ensuite, la question est de savoir, en cas de dérogation, quel est le cadre de cette dernière.

Je me permets de revenir un instant sur les rôles respectifs des parties prenantes à l’élaboration du schéma, monsieur le ministre, puisque c’est, me semble-t-il, l’une des petites faiblesses du dispositif de l’article 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, tel qu’il est rédigé aujourd’hui.

Le projet qui doit être soumis au vote alternatif de la commission ne peut être que le schéma initial du préfet, schéma qui a été présenté aux conseils municipaux. Le préfet ne peut modifier son projet, toute modification devant résulter d’un vote aux deux tiers de la CDCI. Je ne suis d’ailleurs pas sûr que tous les préfets aient compris la disposition de cette façon…

Je regrette, monsieur le ministre, mais il n’est pas possible, aujourd’hui, pour la CDCI, de changer le seuil de 5 000. Seul le préfet peut le faire. La loi est impérative et rigide sur ce point-là. Nous pensons qu’il vaudrait mieux confier cette possibilité de déroger à la CDCI.

Par conséquent, la commission émet un avis défavorable sur l’amendement n° 5 rectifié, car l’abolition de tout plancher démographique constituerait un retour en arrière par rapport à l’idée de mutualisation et de création de communautés ayant une capacité réelle à impulser le développement.

Il nous semble, par ailleurs, que l’amendement n° 12 rectifié bis, qui répond bien à l’idée de respect d’un seuil dimensionnel, risque de se heurter à des réalités de terrain. En effet, il peut y avoir des cas, notamment dans des zones très peu peuplées auxquelles je faisais allusion tout à l’heure – par exemple, dans la région Champagne-Ardenne ou dans le département de la Meuse, où l’on rencontre des situations de sous-densité de population impressionnantes – pour lesquels le critère qu’il souhaite retenir ne serait pas adapté.

Dans le cadre du dialogue qui doit obligatoirement se nouer entre les acteurs – je rappelle que c’est le préfet qui préside la CDCI, et qu’il n’y a donc pas de coupure entre les deux instances –, il faut retenir cette obligation de motiver la dérogation par une particularité géographique pertinente. Mais une fois retenu le principe de la dérogation au seuil de 5 000 habitants, le seuil doit pouvoir être abaissé jusqu’à 4 400, par exemple. La commission émet donc un avis défavorable sur l’amendement n° 12 rectifié bis.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Philippe Richert, ministre. M. le rapporteur a fait une bonne description des règles posées par la loi adoptée en décembre 2010. La discussion avait été longue sur ce sujet : si le seuil de 3 000 habitants avait été évoqué à un moment donné, c’est le seuil de 5 000 habitants qui avait finalement été retenu, avec une exception pour les zones de montagne. Comme l’avait dit Michel Mercier – Hervé Maurey l’a rappelé –, il s’agit non pas d’un impératif, mais d’un objectif.

Nous avons donc tous les éléments.

Comment le dispositif fonctionne-t-il exactement ? C’est très simple.

Dans un premier temps, le préfet prépare un schéma qui est une base de travail. Il a été expressément demandé à tous les préfets de créer les conditions d’un véritable travail de coproduction : le projet de schéma élaboré par le préfet est présenté à la CDCI et adressé pour avis notamment aux conseils municipaux. L’objectif est d’aboutir à un consensus très large, si possible bien au-delà de la majorité des deux tiers. Puis, en accord avec le préfet, la CDCI vote ce qui s’appliquera in fine. Ce sont donc bien les élus qui décident, y compris les seuils démographiques. Le préfet organise la concertation en amont, puis, une fois que les élus se sont exprimés, prend la décision, notifie et met en œuvre ce qui a été élaboré. Tel le processus de coproduction.

Je remercie M. le rapporteur d’avoir rappelé le droit en vigueur, et je me demande pourquoi on veut le modifier.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Alain Richard, rapporteur. Il y a un point de détail sur lequel je veux revenir, puisqu’il a motivé le changement que nous avons souhaité apporter.

Si le préfet a imposé le seuil de 5 000 habitants dans son projet initial, il n’a plus la possibilité de le changer et la CDCI ne peut pas descendre en-dessous. C’est un point de rigidité du texte de 2010 qui vous a peut-être échappé. Le préfet n’a qu’un projet, qui ne peut être modifié que par un vote aux deux tiers de la CDCI. Or, le pouvoir de descendre en dessous du seuil de 5 000 habitants est remis au préfet seul. Il vous manque donc un maillon.

M. Philippe Richert, ministre. Mais non !

M. Alain Richard, rapporteur. Tout le monde a le droit de se tromper, mais il est préférable de le reconnaître.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Philippe Richert, ministre. Je ne peux pas laisser dire cela ! Je défends le texte ancien, celui que vous voulez changer à tout prix ! J’étais présent, en tant que sénateur, lorsqu’il a été voté.

Si le préfet élabore un schéma initial conforme au seuil de 5 000 habitants – c’est ce que la plupart des préfets ont prévu – et que, au cours du débat avec les élus de la CDCI, on en arrive à un schéma prévoyant un ou deux cas en dessous du seuil de 5 000 habitants, c’est la CDCI qui vote.

Et si la CDCI a proposé de passer au-dessous du seuil, c’est le préfet qui décide de permettre qu’il en soit effectivement ainsi : c’est tout !

Il n’y a donc, sur ce point, aucun problème au regard du respect de la réglementation, de la loi et de l’organisation.

Monsieur le rapporteur, si vous le souhaitez vraiment, nous pouvons continuer à nous donner des chiquenaudes ; c’est tellement amusant…

M. Alain Richard, rapporteur. Pas du tout, il s’agit d’une question de droit !

M. Philippe Richert, ministre. C’est bien pour cela que je vous donne des explications complémentaires et que je veux vous montrer comment le dispositif entre concrètement en application. Tout se passe dans le respect des dispositions qui ont été votées : la loi permet d’agir de la sorte, il est inutile de le nier, car telle est la réalité !

M. Alain Richard, rapporteur. Il suffit qu’une personne conteste la décision pour qu’elle gagne au tribunal !

M. Philippe Richert, ministre. Nous verrons bien…

M. Alain Richard, rapporteur. C’est tout vu !

M. Philippe Richert, ministre. Je le répète, tout se fait dans le simple respect des textes.

M. le président. La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote sur l’amendement n° 5 rectifié.

Mme Nathalie Goulet. Monsieur le ministre, lors des lectures du texte que vous avez vous-même qualifié d’« ancien », ce qui me ravit totalement, j’ai lutté pour que le seuil de 5 000 habitants soit supprimé.

À l’usage, l’instauration d’un seuil a tout de même permis d’apporter quelques améliorations. À l’évidence, des petites communautés de communes, placées tout de même sous perfusion, ont fini par retrouver leurs bassins de vie naturels et par se reconstituer autour d’un certain nombre de pôles et de critères beaucoup plus concrets.

En même temps, il est d’autres communautés de communes qui, comptant 4 500 habitants, essayent désespérément de grossir et se livrent à un véritable mercato pour attirer les communes environnantes.

De mon point de vue, le dispositif adopté par la commission est bien plus équilibré et pertinent que celui qui nous est proposé par le texte « ancien ». Je voterai donc contre les amendements de suppression complète du seuil et pour l’article dans sa rédaction proposée par la commission.

M. le président. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

M. Pierre-Yves Collombat. Cette disposition a véritablement un caractère discriminatoire à l’égard des petites collectivités. Alors que l’on chipote sur leur liberté de s’associer, le texte autorise de parfaites aberrations pour des intercommunalités gigantesques, en principe réservées à des métropoles, c’est-à-dire des espaces urbains.

Je prendrai un exemple que d’aucuns ignorent peut-être et qui ravira certainement M. le ministre chargé des collectivités territoriales, tant ses préventions contre le Sud risquent d’en être augmentées !

Je veux parler de la métropole Nice-Côte d’Azur. S’étendant de la ville de Nice jusqu’au Mercantour, elle incorpore la communauté urbaine de Nice et des petites communautés de communes. En passant de communauté urbaine à métropole, son périmètre a crû de 456 kilomètres carrés à 1 452 kilomètres carrés, alors que sa population n’a augmenté que de 1,8 %.Voilà une réalité qui a été rendue possible par la loi.

Tandis que l’on se montre tatillon à l’égard des petites communes en se demandant ce qu’elles vont bien pouvoir faire, on ne semble pas s’offusquer de voir se constituer ainsi une métropole simplement dans un souci d’aménagement du territoire, alors que ce type d’intercommunalité est en principe réservé aux espaces urbains.

M. le président. La parole est à M. Hervé Maurey, pour explication de vote.

M. Hervé Maurey. Monsieur le rapporteur, vous m’avez expliqué les raisons pour lesquelles il convenait de ne pas mettre de limites à la possibilité, pour la CDCI, de déroger au seuil de 5 000 habitants ; et je vous ai entendu.

En revanche, vous ne m’avez avancé aucun argument pour justifier votre opposition au fait de pouvoir intégrer d’autres critères que le critère purement géographique. Comme l’a rappelé tout à l’heure Jean-Jacques Hyest, ce dernier n’est pas forcément le seul.

Les critères dont je suggère la prise en compte ne sont pas subitement sortis de mon esprit à cette heure matinale. Je les tiens de la loi elle-même : à mon avis, les notions de bassin de vie ou de solidarité financière peuvent justifier, au moins autant que le critère géographique, une dérogation à ce seuil de 5 000 habitants.

Autrement dit, votre réponse m’a laissé sur ma faim !

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 5 rectifié bis.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 12 rectifié bis.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l’article 4.

(L’article 4 est adopté.)