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Séance du 22 novembre 2011 (compte rendu intégral des débats)

Article 14
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2012
Article 14 bis (nouveau)

Articles additionnels après l’article 14

M. le président. L'amendement n° I-142, présenté par MM. Repentin et Marc, Mme M. André, MM. Frécon, Miquel, Berson, Botrel et Caffet, Mme Espagnac, MM. Germain, Haut, Hervé, Krattinger, Massion, Patient, Patriat, Placé, Todeschini, Yung et les membres du groupe Socialiste, Apparentés et groupe Europe Écologie Les Verts rattaché, est ainsi libellé :

Après l’article 14

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. – À la première phrase du troisième alinéa des articles L. 2335-3, L. 5214-23-2, et L. 5215-35 du code général des collectivités territoriales et à la première phrase du deuxième alinéa de l’article L. 5216-8-1 du même code, après les mots : « code de la construction et de l’habitation, », sont insérés les mots : « et pour les logements visés au III de l’article 1384 A du code général des impôts bénéficiant d’une décision d’agrément initiale prise entre le 1er janvier 2012 et le 31 décembre 2014, ».

II. – Les pertes de recettes pour l’État résultant du I ci-dessus sont compensées, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle aux droits mentionnés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à Mme Michèle André.

Mme Michèle André. À l’heure actuelle, le prix au mètre carré des logements atteint des sommets, notamment dans les grandes villes. L’accession à la propriété est devenue un luxe que peu de ménages des classes moyennes peuvent se permettre. Le dispositif de location-accession à la propriété remet un peu de cohérence dans un marché qui semble avoir perdu tout sens des réalités.

La location-accession à la propriété est un contrat prévu par la loi du 12 juillet 1984, qui permet à une personne d’acheter un logement après l’avoir loué pendant un temps déterminé. Ce prêt est accordé après agrément de la collectivité ou de l’établissement public. Il ouvre droit à un taux de TVA de 5,5 % et à l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant quinze ans.

Cette loi avait été portée par le gouvernement de Pierre Mauroy pour relancer la construction immobilière et l’industrie du bâtiment. Le dispositif comporte deux phases. Pendant la phase de location, le logement reste la propriété du vendeur. Elle est d’une durée maximale de quatre ans et permet à l’acheteur de se constituer un apport personnel. Puis vient la phase d’accession à la propriété, qui peut intervenir après un an de location et commence par la levée de l’option sur le logement par le ménage accédant.

Alors que le Président de la République déclarait, au lendemain de son élection, vouloir une « France de propriétaires », un tel dispositif a permis de créer un statut intermédiaire entre ceux de locataire et de propriétaire, adapté aux classes moyennes. Ce contrat, ainsi que sa mise en valeur, devraient donc faire l’objet d’un consensus.

Cependant, le dispositif n’a connu qu’un succès relatif depuis la fin des années quatre-vingt, notamment en raison du coût qu’il représentait pour les collectivités territoriales. En effet, les logements en location-accession sont exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant quinze ans, ce qui induit un manque à gagner certain pour les collectivités, qui ne sont dès lors pas incitées à soutenir de telles mesures.

L’État gagnerait donc, économiquement et socialement, à compenser la perte subie par les collectivités locales, comme il le fait déjà pour les logements locatifs sociaux. Actuellement, les pertes de recettes résultant, pour les communes, de l’exonération pendant quinze ou vingt ans de la taxe foncière sur les logements sociaux bâtis sont compensées par un prélèvement sur les recettes de l’État.

Par conséquent, cet amendement vise simplement à élargir ce dispositif de compensation aux logements en location-accession.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Avis favorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Valérie Pécresse, ministre. Avis défavorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-142.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi de finances, après l'article 14.

L'amendement n° I-144, présenté par M. Patient et les membres du groupe Socialiste, Apparentés et groupe Europe Écologie Les Verts rattaché, est ainsi libellé :

Après l’article 14

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. – La loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004 relative à l’octroi de mer est ainsi modifiée :

1° À la fin de la première phrase du premier alinéa de l’article 47, les mots : « et, en Guyane, entre le département et les communes » sont supprimés ;

2° À la seconde phrase du second alinéa de l’article 48, après les mots : « exercice 2005 », sont insérés les mots : « et jusqu’à l’exercice 2011 inclus ».

II. – La perte de recettes résultant pour le département de la Guyane du I est compensée à due concurrence par une majoration de la dotation globale de fonctionnement.

III. – La perte de recettes résultant pour l’État du II est compensée à due concurrence par la création d’une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Georges Patient.

M. Georges Patient. La Guyane se distingue des autres départements d’outre-mer en ce qui concerne la répartition du produit de la taxe de l’octroi de mer. En effet, le conseil général bénéficie, au côté des communes, d’une part correspondant à 35 % du montant total de la « dotation globale garantie » de la taxe d’octroi de mer. Cette part a été plafonnée à partir de 2005 à 27 millions d’euros, montant perçu par le département en 2003.

D’exceptionnelle, cette disposition instituée par la loi de finances en 1974 suite aux difficultés financières du conseil général de Guyane a été confortée par une nouvelle loi en 2004. C’est une disposition unique et inique, qui permet à l’État de récupérer des recettes destinées aux communes pour résorber le déficit du budget du conseil général, instituant ainsi une péréquation entre collectivités pauvres, plutôt que de prendre les mesures adaptées relevant de la solidarité nationale.

En effet, cette mesure pénalise très lourdement les communes de Guyane, les plus pauvres de France, qui disposent de 334 euros par habitant, contre 394 euros en moyenne dans les autres départements d’outre-mer. La plupart d’entre elles sont en situation de déficit et on ne leur propose comme solution que des prêts de restructuration aux taux du marché.

La mission sénatoriale sur la situation des départements d’outre-mer a évoqué cette question dans son rapport, en soulignant qu’elle « pourrait utilement être réétudiée », à condition toutefois de rechercher des « ressources de substitution » pour le département.

Par cet amendement, il est proposé de compenser cette perte, pour le conseil général, par une augmentation à due concurrence de la dotation globale de fonctionnement. Cela ne serait que justice, car la part de DGF accordée au département de la Guyane est inférieure à la moyenne de ce que reçoivent les départements appartenant à la même strate démographique. En 2007, elle était de 216 euros par habitant, contre 278 euros en moyenne par habitant pour la strate. Le montant de DGF accordé au département de la Guyane en 2010 s’établit à 244 euros par habitant, contre 411 euros par habitant en moyenne pour les trois autres départements d’outre-mer.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Le produit de la taxe de l’octroi de mer est réparti entre les seules communes en Guadeloupe, à la Martinique et à la Réunion. En revanche, en Guyane 27 millions d’euros sont prélevés au profit du département, ce qui prive les communes d’une partie du produit de l’octroi de mer. C’est une exception qui dure depuis un certain temps…

Il est vrai que la situation financière des communes de Guyane n’est guère brillante, mais celle du département ne l’est pas davantage.

C’est en 1977 que ce prélèvement spécifique a été mis en place pour compenser le faible niveau de ressources fiscales du département de la Guyane.

Si vous me permettez cette expression un peu triviale, mon cher collègue, vous voulez avoir le beurre pour les communes et l’argent du beurre pour le département ! (M. Georges Patient fait un signe de dénégation.) En effet, vous proposez d’augmenter la part de DGF dont bénéficie le département à hauteur de 27 millions d’euros. Cela introduirait une exception guyanaise, et les autres départements ultramarins pourraient être amenés à revendiquer un traitement similaire, ce qui, de leur point de vue, serait légitime.

Comme je l’ai indiqué en commission, la fusion entre le département et la région de Guyane, qui doit intervenir en 2014, pourrait être l’occasion de redéfinir les équilibres budgétaires au sein de la nouvelle collectivité.

J’ignore quelles mesures le Gouvernement compte prendre pour remédier aux difficultés budgétaires des collectivités locales guyanaises, qui sont réelles, mais je signale que la Guyane est l’un des départements qui ont bénéficié l’année dernière de la solidarité nationale, à hauteur de 75 millions d’euros. Ce dispositif a déjà été renouvelé pour 2012 et porté à 100 millions d’euros. La Guyane pourra bien sûr faire valoir ses droits dans ce cadre.

La commission sollicite le retrait de cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Valérie Pécresse, ministre. Je partage l’avis de Mme la rapporteure générale, pour les mêmes motifs.

L’enveloppe de l’octroi de mer est fermée. Au demeurant, il s’agit d’une ressource très dynamique, puisqu’elle a augmenté de 28 % depuis 2004. Le produit de cette taxe est distribué entre les différentes collectivités concernées, et il serait très difficile de réserver un sort particulier à la Guyane.

Cela étant, à la demande de Mme la députée Christiane Taubira, le Gouvernement a pris l’engagement de lancer d’ici à l’examen du projet de loi de finances rectificative une réflexion conclusive sur les taxes liées à l’exploration pétrolière offshore, en particulier en Guyane.

M. le président. La parole est à M. Georges Patient, pour explication de vote.

M. Georges Patient. Je ne suis satisfait ni par la réponse de Mme la ministre ni par celle de Mme la rapporteure générale.

Madame la ministre, l’octroi de mer n’est pas une enveloppe fermée, c’est une taxe qui est prélevée sur les importations et les produits fabriqués localement.

Madame la rapporteure générale, je ne veux pas « le beurre et l’argent du beurre » ! (Sourires.)

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. C’était une expression triviale, je la retire si elle est blessante.

M. Georges Patient. Comme vous l’avez souligné, l’octroi de mer est une recette qui est répartie entre les communes dans tous les départements d’outre-mer. Il n’y a qu’en Guyane où elle est amputée de 27 millions d’euros au profit du département. L’État a pris cette décision de manière unilatérale lorsque le budget du conseil général s’est trouvé déficitaire. Imaginerait-on une telle mesure pour un département métropolitain ? Nous demandons simplement que cette somme soit restituée aux communes guyanaises.

Je vais retirer mon amendement, dont nous avons longuement débattu en commission des finances, mais je voudrais qu’une étude soit menée sur la situation financière des communes de Guyane, car elles sont victimes de mesures discriminatoires.

En effet, outre le prélèvement de 27 millions d’euros sur le produit de l’octroi de mer au profit du département, la dotation globale superficiaire est plafonnée. Pour une fois que le mode de calcul d’une recette était favorable aux communes de Guyane, il a fallu qu’on la plafonne ! Seules les communes de mon département sont soumises à une telle restriction, sous prétexte qu’elles sont trop étendues et que sinon elles consommeraient la totalité de l’enveloppe. Le plafond est fixé à trois euros par hectare, c'est-à-dire trois fois la dotation de base, alors que la dotation des communes de montagne métropolitaines a été majorée pour atteindre jusqu’à cinq euros par hectare !

Je tiens à souligner que les communes de Guyane sont beaucoup plus étendues que celles de métropole. Leur population est dispersée sur un vaste territoire et elles souffrent de retards importants : dans certaines d’entre elles, il n’y a même pas l’eau potable !

Nous avons donc besoin de toutes nos recettes pour rattraper ces retards. Dois-je rappeler, comme je l’ai encore fait ce matin, que la Guyane est un département français ?

M. le président. L'amendement n° I–144 est retiré.

Articles additionnels après l’article 14
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2012
Article 14 ter (nouveau)

Article 14 bis (nouveau)

L’article L. 521-23 du code de l’énergie est ainsi modifié :

1° Le début du deuxième alinéa est ainsi rédigé : « 40 % de la redevance sont affectés aux départements … (le reste sans changement). » ;

2° Le dernier alinéa est supprimé.

M. le président. Je suis saisi de quatre amendements identiques.

L'amendement n° I-82 rectifié est présenté par MM. Lasserre, Jarlier, Zocchetto, J. L. Dupont, Dubois, Guerriau et Capo-Canellas, Mme Gourault, MM. Roche, Vanlerenberghe, Bockel et Deneux, Mmes Morin-Desailly et Goy-Chavent, M. Merceron, Mme Létard et MM. Namy, de Montesquiou, Détraigne et Tandonnet.

L'amendement n° I-95 est présenté par M. Marini.

L'amendement n° I-145 est présenté par M. Repentin, Mmes Bourzai et Nicoux, M. Miquel et les membres du groupe Socialiste, Apparentés et groupe Europe Écologie Les Verts rattaché.

L'amendement n° I-185 est présenté par MM. Fortassin, Mézard, Collin, C. Bourquin et Bertrand, Mmes Escoffier et Laborde et MM. Plancade, Requier, Tropeano et Vall.

Ces quatre amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Jean-Jacques Lasserre, pour présenter l'amendement n° I–82 rectifié.

M. Jean-Jacques Lasserre. Cet amendement a pour objet de revenir à la rédaction initiale de l’article L. 521-23 du code de l’énergie, qui répartissait le produit de la redevance sur les installations hydroélectriques de la façon suivante : la moitié pour l’État, un tiers pour les départements et un sixième pour les communes concernées.

En effet, alors que le produit de cette redevance est en principe partagé entre les différents niveaux de collectivités et l’État, l’article 14 bis, dans sa rédaction actuelle, en supprime la part communale. Les motifs avancés pour justifier une telle suppression sont peu convaincants : d’une part, les communes gagneraient au remplacement de la taxe professionnelle par la cotisation foncière des entreprises, la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises et l’indemnité forfaitaire sur les entreprises de réseaux ; d’autre part, les départements, alors avantagés, pourraient redistribuer cette ressource supplémentaire aux communes.

Or la suppression de la taxe professionnelle a, au contraire, causé un lourd préjudice aux communes, puisque l’État compense à l’euro près la perte communale par des dotations dont l’avenir est incertain au regard de la situation de ses finances.

En outre, si le produit de la redevance est dynamique à l’heure du développement des installations hydroélectriques, tel n’est pas le cas du montant d’une dotation de l’État.

Enfin, rien ne garantit que le produit de cette redevance modifiée revienne réellement aux communes, qui se trouveront une fois de plus affaiblies, d'autant qu'il s'agit en majorité de communes de montagne, supportant déjà d'importantes contraintes.

M. le président. La parole est à M. Philippe Marini, pour présenter l'amendement n° I-95.

M. Philippe Marini. Cet amendement vise à maintenir la quote-part de la redevance sur les nouvelles concessions hydroélectriques affectée aux communes. Je n’ai pas compris quels pouvaient être les motifs de sa suppression.

Dans le régime existant, les communes et les départements bénéficient respectivement de 17 % et de 33 % de la ressource, sauf erreur de ma part.

Les concessions hydroélectriques sont en cours de renouvellement. Certains élus des départements concernés ont trouvé surprenante une telle modification de la répartition de la ressource entre les niveaux de collectivités territoriales.

M. le président. La parole est à M. Yannick Botrel, pour présenter l'amendement n° I-145.

M. Yannick Botrel. Il s’agit de revenir à la rédaction initiale de l’article L. 521-23 du code de l’énergie, qui répartissait la redevance sur les installations hydroélectriques entre l’État, les départements et les communes.

En effet, alors que le produit de cette redevance est en principe partagé par différents niveaux de collectivités et l’État, l’article 14 bis, issu de l’adoption à l’Assemblée nationale d’un amendement de M. Bouvard et de la commission des finances, tend à supprimer la part communale de cette redevance, laquelle serait dorénavant redistribuée uniquement entre l’État et les départements.

Les motifs de cette suppression sont peu convaincants : d’une part, les communes gagneraient au remplacement de la taxe professionnelle par la cotisation foncière des entreprises, la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises et l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux ; d’autre part, les départements, alors avantagés, pourraient redistribuer cette ressource supplémentaire aux communes.

Or, nous le savons tous, il est impossible de dire aujourd’hui à un maire que la suppression de la taxe professionnelle présente un avantage certain pour sa commune : aucun élu ne le croirait ! La compensation à l’euro près n’est pas au rendez-vous. Le produit des nouveaux impôts et l’avenir des dotations de compensation restent incertains. Les collectivités pâtissent, aujourd’hui, d’une grande imprévisibilité en matière de ressources.

En outre, la perception d’une redevance dont le produit est dynamique à l’heure du développement des installations hydroélectriques reste une source de financement non négligeable pour les communes concernées.

Enfin, rien ne garantit que le produit de la redevance que touchera le département suite à la modification de la répartition sera réellement redistribué aux communes : aucun critère n’est fixé à cet égard. Certaines communes risquent de perdre une part considérable de leurs revenus, s’élevant parfois jusqu’à 80 % de leurs recettes fiscales. Je pense, notamment, à la commune de Laruns, dans les Pyrénées-Atlantiques.

La suppression de la part communale de la redevance affaiblirait encore les communes concernées, d’autant qu’il s’agit en majorité de communes de montagne qui souffrent déjà de handicaps importants.

Mais l’aspect le plus choquant de cet argumentaire, c’est qu’il cache une partie de la vérité : le dispositif n’a pas pour objet de permettre aux départements de redistribuer un supplément de redevance dont ils bénéficieront – ils percevront dorénavant 40 % du produit, contre un tiers précédemment –, il vise en réalité à augmenter la part de l’État sur le dos des collectivités ! En effet, l’État percevra 60 % du produit de la redevance, au lieu de 50 % auparavant.

Nous ne pouvons accepter cette nouvelle ponction des budgets communaux au profit de l’État. L’amendement que nous présentons vise donc à supprimer l’article 14 bis, afin que les ressources des collectivités ne se trouvent pas injustement diminuées. En l’adoptant, nous reviendrons à la répartition de la redevance sur les installations hydroélectriques que notre assemblée avait inscrite dans la loi de finances pour 2010.

M. le président. La parole est à M. François Fortassin, pour présenter l'amendement n° I-185.

M. François Fortassin. Je ne reviendrai pas sur les arguments qui ont été excellemment défendus par mes collègues.

Outre les considérations financières évoquées, le maintien de la répartition actuelle me paraît justifié par le fait que la plupart des installations hydroélectriques visées sont implantées dans des communes de montagne dont les habitants subissent des nuisances visuelles et éprouvent la crainte de voir se déverser des millions de mètres cubes d’eau, à la suite par exemple d’un tremblement de terre. Les populations veulent bien accepter ces risques, à condition qu’elles puissent mettre un peu de beurre dans leurs épinards. Les communes de montagne en ont bien besoin !

M. Jean-Michel Baylet. Voilà un élu qui défend bien son département !

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. La commission des finances a émis un avis balancé d’une grande sagesse, et s’en remet à celle du Sénat… Il revient à celui-ci d’exprimer ce qu’il veut ; si j’ai bien compris, il souhaite que l’on en revienne à la répartition actuellement en vigueur.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Valérie Pécresse, ministre. Le Gouvernement s’en remet également à la sagesse du Sénat.

Les députés ont jugé que, à la suite de la réforme de la fiscalité directe locale, il convenait de mieux répartir les ressources entre les communes et les départements.

C’est un sujet qui appartient aux collectivités locales. Il vous revient d’indiquer, mesdames, messieurs les sénateurs, si vous souhaitez ou non le maintien d’une part communale.

M. le président. La parole est à M. Jean Boyer, pour explication de vote.

M. Jean Boyer. François Fortassin a bien expliqué les choses. Chaque territoire a ses vocations. On ne peut pas créer de microcentrales dans la Brie ou en Beauce, mais pourquoi ne pas conserver leurs richesses à nos communes de montagne, où la topographie le permet ? Je souligne que l’application des nouvelles règles, l’an prochain, remettra en cause l’existence de certaines microcentrales, car le coût de leur mise aux normes sera dissuasif.

M. le président. La parole est à M. Jean-Louis Carrère, pour explication de vote.

M. Jean-Louis Carrère. J’approuve ces amendements.

Dans les Pyrénées, les communes concernées sont souvent en grande difficulté. Il importe d’y maintenir les populations et l’activité agricole : c’est la condition sine qua non de l’entretien de ces territoires.

Supprimer la part communale de la redevance au profit du département serait porter un mauvais coup à ces petites communes. Je pense, notamment, à celle de Larrau, en Haute-Soule, à laquelle je suis très attaché pour des raisons familiales.

Étant passionné de pêche et de chasse, j’ajoute qu’il faudrait demander aux maîtres d’œuvre des installations hydroélectriques de bien veiller à ce que les passes à salmonidés soient parfaitement édifiées et entretenues. La discussion de ces amendements m’offre l’occasion de faire ce rappel important.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Vive le saumon des Pyrénées-Atlantiques !

M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques nos I-82 rectifié, I-95, I-145 et I-185.

(Les amendements sont adoptés.)

M. le président. En conséquence, l'article 14 bis est supprimé.