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Séance du 25 novembre 2011 (compte rendu intégral des débats)

compte rendu intégral

Présidence de M. Thierry Foucaud

vice-président

Secrétaires :

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx,

M. Jean-François Humbert.

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à dix heures.)

1

Procès-verbal

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

2

Rappel au règlement

M. le président. La parole est à M. Roland Courteau, pour un rappel au règlement.

M. Roland Courteau. En ce début de séance, je souhaiterais rappeler que c’est ici même que fut adopté pour la première fois un amendement visant à faire du 25 novembre une journée nationale de sensibilisation à la lutte contre les violences faites aux femmes.

Mes chers collègues, une femme sur dix est victime de violences dans ce pays et, tous les deux jours et demi, une femme décède sous les coups de son conjoint, de son concubin ou de son partenaire de PACS.

Gardons-nous de passer sous silence cette journée, monsieur le secrétaire d’État, et ne cessons jamais, dans le pays des droits de l’homme et de la femme, de lutter contre un fléau qui touche aux fondements de la dignité humaine.

Malheureusement, les initiatives prises cette année par le Gouvernement sont insuffisantes, voire inexistantes, dans nombre de départements, et je le déplore.

En revanche, je me réjouis que les élus et les associations se soient mobilisés à l’occasion de cette journée nationale de sensibilisation à la lutte contre les violences faites aux femmes.

M. le président. Acte vous est donné de ce rappel au règlement, mon cher collègue.

3

Articles additionnels après l'article 52 ter (interruption de la discussion)
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2012
Deuxième partie

Loi de finances pour 2012

Suite de la discussion d'un projet de loi

Discussion générale
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2012
Écologie, développement et aménagement durables - Budget annexe : Contrôle et exploitation aériens - Compte d’affectation spéciale : Contrôle de la circulation et du stationnement routiers - Compte d’affectation spéciale : Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs - Compte de concours financiers : Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres (ligne supprimée) - Compte d’affectation spéciale : Aides à l’acquisition de véhicules propres (ligne nouvelle) (début)

M. le président. L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de finances pour 2012, adopté par l’Assemblée nationale (projet n° 106, rapport n° 107).

SECONDE PARTIE (suite)

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

Deuxième partie
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2012
Écologie, développement et aménagement durables - Budget annexe : Contrôle et exploitation aériens - Compte d’affectation spéciale : Contrôle de la circulation et du stationnement routiers - Compte d’affectation spéciale : Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs - Compte de concours financiers : Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres (ligne supprimée) - Compte d’affectation spéciale : Aides à l’acquisition de véhicules propres (ligne nouvelle) (interruption de la discussion)

M. le président. Nous poursuivons l’examen, au sein de la seconde partie du projet de loi de finances, des différentes missions.

Écologie, développement et aménagement durables

Budget annexe : Contrôle et exploitation aériens

Compte d’affectation spéciale : Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

Compte d’affectation spéciale : Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs

Compte de concours financiers : Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres (ligne supprimée)

Compte d’affectation spéciale : Aides à l’acquisition de véhicules propres (ligne nouvelle)

M. le président. Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Écologie, développement et aménagement durables » (et articles 50, 51, 51 bis, 51 ter, 51 quater, 51 quinquies et 51 sexies), du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et des comptes d’affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » et « Aides à l’acquisition de véhicules propres » (ligne nouvelle) (et article 64 ter).

Mesdames, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, je vous invite à respecter scrupuleusement vos temps de parole, afin que nous puissions épuiser ce soir – ou plus vraisemblablement cette nuit – notre ordre du jour, et rejoindre ainsi demain matin nos départements respectifs.

La parole est à M. Gérard Miquel, rapporteur spécial.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, en 2012, les crédits demandés pour la mission « Écologie, développement et aménagement durables » s’élèvent à 9,8 milliards d’euros en autorisations d’engagement et à 9,7 milliards d’euros en crédits de paiement, ce qui représente, par rapport à 2011, une baisse de 2 % des premières et une hausse de 2,4 % des seconds. Je rappelle qu’il faut ajouter aux crédits budgétaires concourant à la mise en œuvre des politiques de l’environnement et des transports un montant important de ressources extrabudgétaires – plus de 3,4 milliards d’euros – et de dépenses fiscales – plus de 2,8 milliards d’euros.

L’année 2012 sera centrée sur le renforcement de la sécurité, aussi bien dans le domaine nucléaire qu’en matière de prévention des risques. Néanmoins, dans la plupart des domaines concernés, le montant des crédits n’apparaît pas à la hauteur des enjeux. Les ressources dédiées au Grenelle de l’environnement diminueront par exemple de 26,5 millions d’euros par rapport à 2011, s’établissant ainsi à 131 millions d’euros.

Le programme 113 « Paysages, urbanisme, eau et biodiversité » sera doté de 346,7 millions d’euros de crédits de paiement, soit une légère hausse de 0,4 % par rapport à 2011. Parmi ces crédits, 54,2 millions d’euros financeront spécifiquement des mesures issues du Grenelle de l’environnement, relatives au développement d’un urbanisme durable, à la défense de la biodiversité et à l’amélioration de la qualité de l’eau. En revanche, malgré son rôle central dans la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, le programme 113 subira une réduction de ses effectifs par rapport à 2011 et sera encore marqué par la RGPP, à travers plusieurs réformes.

Dans le domaine de la biodiversité, les ressources consacrées à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement augmenteront significativement afin de soutenir les actions relatives aux espaces protégés, notamment la création du nouveau parc national des Calanques ou des parcs naturels marins.

En matière de performances, je relève que les résultats associés aux indicateurs relatifs à la qualité de l’eau sont satisfaisants. Ils traduisent la mobilisation du ministère pour la mise en œuvre de la directive sur les eaux résiduaires urbaines et de la directive-cadre sur l’eau. Cet effort financier et humain doit se poursuivre. Il s’agit d’un enjeu important en termes tant de biodiversité que de budget, le non-respect des obligations européennes nous exposant à un risque de condamnation avec, à la clé, des sanctions financières significatives.

Le programme 181 « Prévention des risques » sera doté de 312,3 millions d’euros de crédits de paiement, ce qui représente une hausse de 3 % par rapport à 2011. Les ressources extrabudgétaires affectées aux opérateurs du programme demeurent significatives. L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie, l’ADEME, recevra par exemple 498 millions d’euros l’an prochain.

Ce programme se caractérise, en 2012, par une dotation stable en faveur de la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, à hauteur de 64 millions d’euros, qui financera des mesures dans le domaine de la santé et de l’environnement.

L’on assiste également à une réduction problématique des effectifs de l’inspection des installations classées. Monsieur le secrétaire d’État, pourriez-vous nous indiquer les raisons de cette évolution ?

De même, l’inquiétant retard accumulé pour l’élaboration des plans de prévention des risques technologiques, les PPRT, se poursuit, du fait de deux facteurs principaux : d’une part, les difficultés rencontrées au niveau des mesures foncières dans les zones les plus exposées au risque et, d’autre part, les problèmes des particuliers pour effectuer les travaux prescrits par ces PPRT, du fait de la réduction du crédit d’impôt associé. Je relève que le Gouvernement a proposé, dans le cadre de l’article 51 ter du présent projet de loi de finances, un dispositif destiné à remédier au premier problème.

Ce programme se caractérise également par une hausse de 12 %, à hauteur de 58 millions d’euros, des moyens en faveur de la sûreté nucléaire, évolution logique à la suite de la catastrophe de Fukushima. L’Autorité de sûreté nucléaire, l’ASN, et l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, l’IRSN, disposeront ainsi de 44 emplois supplémentaires et d’une augmentation de leurs crédits proche de 20 millions d’euros, afin de financer une partie des expertises et audits lancés en mars, à la suite de la catastrophe japonaise.

Enfin, la prévention des inondations constituera une priorité en 2012, notamment à travers le plan Submersions rapides, qui sera doté de 500 millions d’euros sur 2011-2016.

Le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » sera doté en 2012 de 701,2 millions d’euros en crédits de paiement, soit une baisse de 6,7 % par rapport à l’an dernier. Il appelle de ma part plusieurs observations.

La régulation budgétaire effectuée en 2011, à travers des annulations de crédits à hauteur de 12 millions d’euros, est particulièrement dommageable pour ce programme dont la quasi-totalité des engagements correspond à des dépenses de l’État dites obligatoires, pour lesquelles la budgétisation est effectuée au plus juste et qui sont, par définition, difficilement compressibles. Cette situation est problématique puisqu’elle rend le programme insoutenable aux yeux du contrôleur financier. Monsieur le secrétaire d’État, quelles mesures sont-elles envisagées pour surmonter cette difficulté ?

L’action relative à la politique de l’énergie est clairement sous-dotée au regard des nombreux objectifs qui lui sont assignés. Elle regroupe moins de 1 % des crédits du programme, avec une dotation de 6,5 millions d’euros en crédits de paiement. À cet égard, je voudrais insister plus particulièrement sur l’enjeu associé au développement des énergies renouvelables. Le Grenelle de l’environnement a fixé un objectif de 23 % d’énergies renouvelables dans le mix énergétique à l’horizon 2020. Or, vu la trajectoire actuelle, nous ne pourrons pas l’atteindre. Je citerai à cet égard l’exemple assez représentatif du fonds chaleur de l’ADEME, qui disposera de 250 millions d’euros en 2012. Ce montant est certes important, mais les besoins réels se situeraient en réalité autour de 500 millions d’euros par an, d’après le syndicat des énergies renouvelables.

La gestion économique et sociale de l’après-mines concentre 95 % des autorisations d’engagement demandées en 2012, pour un montant de 654,8 millions d’euros, en baisse de 6,2 % par rapport à 2011, après une diminution similaire l’an dernier. Cette évolution s’explique par la réduction tendancielle du nombre de bénéficiaires des prestations servies par l’Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs. En revanche, les difficultés de la Caisse autonome de sécurité sociale dans les mines appellent une vigilance particulière. En effet, les besoins financiers de cette caisse seraient supérieurs de l’ordre de 10 millions d’euros aux crédits prévus. Monsieur le secrétaire d’État, quelles mesures sont-elles prévues pour remédier à ce problème ?

Les crédits destinés à la lutte contre le changement climatique et à l’amélioration de la qualité de l’air s’élèvent à 30,4 millions d’euros, montant en forte baisse par rapport à l’an dernier. Cette situation n’est pas satisfaisante, alors que les obligations communautaires se font de plus en plus pressantes dans ce domaine.

Enfin, le programme 217, « soutien » de la mission, recevra 3,6 milliards d’euros de crédits de paiement l’an prochain, en baisse de 0,4 % par rapport à 2011. Il sera encore sévèrement touché par la RGPP, à travers une réduction de 1 309 emplois. Cette situation interroge sur la capacité du ministère de l’écologie à pouvoir s’acquitter de l’ensemble de ses missions, dans un contexte budgétaire particulièrement contraint.

De surcroît, le programme 217 a connu une gestion 2011 particulièrement tendue, qui pourrait devenir préoccupante. Or, la situation ne semble pas devoir s’améliorer en 2012, du fait des contraintes croissantes imposées au ministère pour la réduction des dépenses de fonctionnement et l’émergence parallèle de nouveaux besoins. Monsieur le secrétaire d’État, pourriez-vous nous donner des éléments actualisés à cet égard et nous préciser les actions envisagées pour résoudre les difficultés qui se font jour ?

Pour finir, je dirai quelques mots sur le compte de concours financiers « Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres », support budgétaire du « bonus-malus » automobile.

Ce dispositif coûte cher : près de 1,5 milliard d’euros de déficit cumulé depuis 2008, alors qu’il avait initialement été présenté comme devant être équilibré. Les prévisions de découvert sont systématiquement dépassées : le déficit de 2011 sera ainsi de 227 millions d’euros alors que les prévisions portaient sur 150 millions d’euros. En outre, le circuit de paiement via l’Agence de services et de paiement est complexe et non conforme à l’article 24 de la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF.

Enfin, les vertus écologiques et économiques de ce mécanisme peuvent être nuancées. Certes, le niveau moyen des émissions de CO2 a fortement baissé et, de ce point de vue, le parc automobile français est l’un des moins polluants d’Europe. Mais il n’est pas certain que le volume global des émissions ait diminué dans les mêmes proportions. En outre, le bonus-malus crée un effet d’aubaine pour les constructeurs et encourage les ventes de véhicules urbains qui sont de plus en plus produits hors de France. Il n’intègre pas d’autres aspects de la pollution : celle des deux-roues et des poids lourds, les rejets de particules et des oxydes d’azote, ou le bruit.

Après de multiples révisions du barème, il était nécessaire de réformer de nouveau ce dispositif. De fait, ce compte d’avances vit ses derniers mois, puisque nous avons confirmé en début de semaine deux dispositions introduites à l’Assemblée nationale, qui vont dans le bon sens.

Il s’agit, d’abord, du relèvement des trois dernières tranches du malus. Un resserrement du bonus devrait bientôt suivre par décret. Il en est attendu un rééquilibrage du bonus-malus, au lieu d’un déficit prévisionnel initial de 112 millions d’euros.

Il s’agit, ensuite, du remplacement de ce compte par un compte d’affectation spéciale, un CAS. Ce n’est pas la budgétisation intégrale qu’on aurait pu souhaiter, mais cette mesure est conforme à l’orthodoxie budgétaire et renforce l’incitation au rééquilibrage. En effet, un CAS doit être nécessairement équilibré. En cas de nouveau déficit prévisionnel, le Gouvernement disposera donc de trois leviers : un abondement de crédits en loi de finances rectificative, une révision législative du malus ou une révision réglementaire du bonus.

Je crois cependant qu’il faut à présent concevoir le bonus automobile comme un instrument de transition et songer à sa suppression à moyen terme, tout en maintenant le malus. Puisque nous considérons la diminution des émissions de CO2 comme une tendance normale, au demeurant imposée par les normes européennes, il n’apparaît plus vraiment justifié de la subventionner. L’incitation publique doit désormais se concentrer sur les véhicules électriques et hybrides.

Pour conclure, la commission a décidé de proposer le rejet des crédits de la mission « Écologie, développement et aménagement durables » et l’adoption, sans modification, des crédits du compte de concours financiers « Avances au Fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres ». (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste-EELV, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. François Fortassin, rapporteur spécial.

M. François Fortassin, rapporteur spécial de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, il m’appartient de vous présenter successivement les crédits des programmes 170 « Météorologie », 159 « Information géographique et cartographique » et du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

Le programme 170 est doté de 207,3 millions d’euros, soit une progression de 4,6 % par rapport à 2011. Cette évolution doit permettre à Météo France de renforcer et d’améliorer son action de prévention dans le domaine de la prévision, afin de ne pas réitérer le précédent de la gestion délicate des épisodes neigeux de décembre 2010.

Dans le détail, les crédits dédiés à l’observation et à la prévision météorologique s’élèvent à 184,5 millions d’euros, tandis que les crédits relatifs à la recherche dans le domaine météorologique s’élèvent à 22,8 millions d’euros.

En 2012, Météo France aura notamment pour priorité la mise en œuvre de sa réforme territoriale – son réseau doit en effet passer de 108 à 55 implantations métropolitaines –, ainsi que le renforcement de la sécurité des personnes et des biens. Sur le plan local, cette réduction des implantations ne pose pas de problèmes majeurs.

En outre, le contrat d’objectifs et de moyens de l’opérateur sur 2009-2011 arrive à échéance. Son bilan est globalement satisfaisant, même s’il a été marqué par la survenance de plusieurs catastrophes naturelles d’ampleur inhabituelle, tels Xynthia et les phénomènes d’inondations, qui semblent devenir récurrents. Météo France a ainsi atteint la majorité des objectifs fixés, qu’il s’agisse de ses activités de modélisation ou de recherche. Au surplus, l’opérateur est parvenu à stabiliser son chiffre d’affaires, soit un résultat correct compte tenu de la crise et de l’intensification de la concurrence.

Un nouveau contrat d’objectifs et de performances est donc en cours d’élaboration pour la période 2012-2016, avec quatre priorités : tout d’’abord, l’amélioration de la prévention, de l’anticipation et de la gestion des risques, à travers une stratégie de développement dans le domaine de la prévision numérique ; ensuite, l’accroissement des activités de recherche ; en outre, la rénovation des infrastructures dans le domaine de l’observation et des systèmes d’information ; enfin, la préservation d’un chiffre d’affaires au moins constant sur la période 2012-2016.

J’en viens maintenant au programme 159 « Information géographique et cartographique », qui sera doté de 96,6 millions d’euros en 2012, montant en hausse de 18 % par rapport à 2011. Cette évolution s’explique largement par une mesure de périmètre. En effet, l’Institut géographique national, l’IGN, intégrera le 1er janvier 2012 l’Inventaire forestier national, l’IFN, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, la RGPP.

Le futur établissement, nommé désormais Institut national de l’information géographique et forestière, sera un établissement public administratif, doté de 1 800 agents. Il reprendra la totalité des missions de l’IGN et de l’IFN. Le nouvel ensemble sera situé au siège de Saint-Mandé, en cours de réaménagement. Ce chantier s’effectue selon le calendrier prévu.

Ni le projet annuel de performances ni les réponses au questionnaire budgétaire ne fournissent d’information précise sur les économies attendues du regroupement et sur les conséquences de cette fusion pour le personnel des deux instituts. Monsieur le secrétaire d’État, pourriez-vous nous éclairer sur ce point, qui me semble pour l’instant un peu nébuleux ?

J’insisterai enfin sur la situation financière de l’IGN, qui demeure fragile, puisque sa trésorerie est actuellement inférieure au minimum souhaitable, évalué à 16,8 millions d’euros, soit quarante-cinq jours de dépenses de fonctionnement courant.

De plus, les recettes commerciales de l’IGN, notamment celles qu’il tire de son activité auprès du grand public, sont en stagnation, après une forte progression en 2010. Il conviendra donc de surveiller l’évolution de la situation en la matière.

J’aborderai à présent le budget annexe de l’aviation civile.

Je constate que le budget de la Direction générale de l’aviation civile, la DGAC, est un peu plus rigoureux que par le passé. Il n’y a d’ailleurs pas de grand mérite à cela, puisqu’il était, à une époque, extrêmement nébuleux. Des réformes utiles ont été ou sont mises en œuvre, mais la dette, voire le modèle économique de l’aviation civile, demeurent des sujets de préoccupation.

L’hypothèse d’une transformation de la DGAC en établissement public a été écartée par le Gouvernement, devant l’hostilité des personnels. Toutefois, cette question ne devrait pas être taboue. Le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », le BACEA, est avant tout un budget de prestations de services, qui doivent être tarifées à leur véritable coût. La DGAC a adopté en 2010 un nouveau mode de comptabilisation en droits constatés qui la rapproche d’une logique d’établissement public.

Après une hausse limitée à 1,6 % en 2010, le trafic aérien en France pourrait progresser de 5,6 % en 2011, soit sensiblement plus que les prévisions inscrites dans la loi de finances initiale, la LFI, pour 2011. Cependant, Air France-KLM n’en profite guère, souffrant actuellement d’un déficit de compétitivité et d’un endettement supérieur à ses capitaux propres. C’est ainsi, par exemple, que cette compagnie se fait régulièrement tailler des croupières par Ryanair…

Pour 2012, les hypothèses de recettes du budget annexe reposent notamment sur une croissance du trafic comprise entre 2 % et 3,6 %.

Le périmètre du BACEA évolue à la marge. Le regroupement budgétaire des moyens du Service national de l’ingénierie portuaire est finalisé avec le transfert de quarante ETPT outre-mer en provenance de la mission « Écologie, développement et aménagements durables ». Il est financé par un relèvement de la quotité de la taxe de l’aviation civile, prévu par l’article 17 du projet de loi de finances, que nous avons adopté mardi dernier.

L’aviation civile française s’intègre de plus en plus dans des projets et engagements européens, en particulier le traité FABEC – Functional Airspace Block Europe Central – conclu avec cinq pays le 2 décembre 2010, qui met en place un bloc d’espace aérien fonctionnel pour organiser la gestion du trafic aérien indépendamment des frontières nationales. De même, les projets SESAR, ou Single European Sky ATM Research, et Coflight exercent un impact important sur les investissements du BACEA, le niveau de ses redevances de navigation et l’organisation du contrôle aérien. En revanche, le projet de regroupement des services d’approche de la région parisienne dans un nouveau centre a été reporté.

La prévision d’équilibre budgétaire pour 2012 est conforme à la programmation triennale et paraît réaliste, pour autant que ne survienne pas une profonde crise économique, qui conduirait à réviser à la baisse les prévisions de trafic et de recettes. Un déficit d’exploitation de 16,4 millions d’euros est néanmoins prévu.

Les dépenses progressent de 1,7 % hors effet de la contribution au compte d’affectation spéciale des pensions de l’État. L’évolution des dépenses est, à mon sens, assez favorable, avec une quasi-stabilisation des dépenses de personnel à périmètre constant : 496 suppressions d’emplois sont ainsi prévues sur la période 2011-2013, dont 149 en 2012.

Le budget 2012 prévoit également une réduction des dépenses de fonctionnement et une augmentation de près de 6 % des investissements.

En revanche, les recettes ne me paraissent pas suffisamment optimisées. C’est le cas des redevances de surveillance et de certification, qui ne couvrent que 34,1 % du coût global, alors qu’il faudrait largement dépasser les 50 % dans un premier temps. De même, le produit de la redevance de route, principale recette du budget annexe, diminuera en 2012, le taux unitaire étant abaissé de 3,6 %. Je m’interroge sur la stratégie consistant à diminuer le taux de cette redevance, alors que la DGAC est de plus en plus endettée...

Malgré une meilleure maîtrise des dépenses, un endettement élevé continue de peser sur le budget annexe. La dette nette devrait ainsi croître de 4,6 % en 2012. En dépit de la volonté affichée par la DGAC, le désendettement ne se traduit pas dans la réalité et paraît reporté à la prochaine programmation triennale. L’équation du désendettement suppose de garantir la maîtrise des dépenses sur le long terme et d’assurer une meilleure tarification des prestations de la DGAC.

La gestion du personnel de la DGAC s’inscrit dans un cadre original, les « protocoles sociaux » triennaux, dont la Cour des comptes conteste la légitimité. Le protocole social pour 2010-2012, qui a été signé en juillet 2010, a été remis en cause par une intersyndicale majoritaire. Leur recours a cependant été rejeté en mars dernier et il devrait entrer pleinement en vigueur en 2012. Il prévoit notamment un « retour catégoriel » équivalent à 50 % des économies générées par le schéma d’emplois sur 2010-2012. Ces mesures de revalorisation catégorielle pourraient ainsi s’élever à près de 12 millions d’euros en 2012, car elles intègrent la non-consommation de l’enveloppe de 2011.

De façon opportune, plusieurs mesures ont également été prises durant l’été 2010 pour régulariser certains aspects des primes et vacations des contrôleurs aériens. Le régime d’indexation sur l’inflation a ainsi été supprimé et un meilleur contrôle de la présence effective a été mis en place. Une réflexion est toutefois en cours sur une refonte globale du régime indemnitaire des personnels techniques de la navigation aérienne. Une grille spécifique est envisagée pour les contrôleurs. Il faudra cependant veiller à ce que cette réforme n’aboutisse pas à des primes trop généreuses pour « acheter la paix sociale ».

À ce propos, que l’on ne vienne plus nous dire que les contrôleurs aériens devraient avoir les mêmes droits que les pilotes de ligne ! Certes, leur travail est aussi important, mais il est rare qu’un avion se crashe sur la tour de contrôle ! (Rires.)

M. Bruno Sido. Très bien !

M. François Fortassin, rapporteur spécial. J’aimerais, monsieur le secrétaire d'État, que vous nous donniez quelques éléments d’information sur ce sujet.

Enfin, je dirai quelques mots sur l’ENAC, l’École nationale de l’aviation civile, opérateur du budget annexe.

Depuis sa fusion avec le Service d’exploitation de la formation aéronautique, le SEFA, effective depuis le 1er janvier 2011, l’ENAC s’est dotée d’une nouvelle organisation et entend s’affirmer comme une école européenne de référence. Elle s’est également engagée dans une démarche de réduction du coût unitaire de la formation, qui commence à enregistrer des résultats. En revanche, je regrette que le contrat d’objectifs et de performance tarde à se concrétiser.

En dépit des réserves que j’ai émises, la commission des finances s’est prononcée, eu égard à un certain nombre d’améliorations constatées depuis un peu plus d’un an, en faveur de l’adoption des crédits de ce budget annexe. (Applaudissements sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur les travées de lUMP. –Mme Maryvonne Blondin et M. Vincent Delahaye applaudissent également.)

M. Charles Revet. Très bien !

M. le président. La parole est à Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur spécial.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur spécial de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, les transports nous intéressent tous, en tant qu’élus et citoyens. Or la politique des transports est aujourd’hui en pleine évolution, comme en témoignent les Assises du ferroviaire, qui se tiennent en ce moment même.

Les défis sont multiples et peuvent se résumer en trois mots : mobilité, intermodalité et compétitivité. Les réflexions actuelles doivent aboutir à la définition d’une stratégie, en particulier pour le ferroviaire, laquelle doit conforter la crédibilité de nos entreprises de transport. Sinon, ce sera le déclin de cet atout majeur de l’économie française.

Les infrastructures de transports relèvent du programme 203, qui mobilisent 44 % des crédits de paiement de la mission « Écologie, développement et aménagement durables », soit un peu plus de 4,3 milliards d’euros. À ces crédits s’ajoutent d’importantes dotations extra-budgétaires : 1,53 milliard d’euros au titre des fonds de concours et 453 millions d’euros de dépenses fiscales, qui demeurent toutefois mal évaluées.

Les principaux facteurs de variation des crédits en 2012 sont les suivants : une augmentation sensible de la subvention versée à l’AFITF, l’Agence de financement des infrastructures de transport, et des moyens consacrés à l’entretien des routes nationales, ainsi qu’une hausse des concours à Réseau ferré de France.

La seconde vague de la révision générale des politiques publiques, la RGPP, comporte deux axes de modernisation. D’une part, l’élargissement du périmètre de Voies navigables de France, VNF, qui deviendra un établissement public administratif avec la création de l’Agence nationale des voies navigables. D’autre part, la réorganisation des services d’ingénierie routière, qui se traduit par la suppression de 18 % des effectifs des directions interdépartementales des routes.

En termes de performance, les indicateurs du programme révèlent des progrès lents, mais nous devons garder à l’esprit que la politique de report modal ne peut se construire que sur le très long terme.

J’en viens à présent aux opérateurs du programme et aux entreprises publiques de transport.

La subvention d’équilibre versée à l’AFITF, qui devait être temporaire, tend à devenir permanente. Elle demeure nécessaire faute de recettes pérennes suffisantes, que ce soit au titre de la fraction des amendes forfaitaires des radars, de la redevance domaniale ou de l’écotaxe poids lourds, qui ne sera mise en place qu’au cours de l’année 2013.

Il est donc prévu une augmentation importante de la subvention, qui atteindrait 1 070 millions d’euros en 2012, après la réduction adoptée par l’Assemblée nationale. Le droit d’entrée de 400 millions d’euros attendu du concessionnaire de l’autoroute A63 a finalement été encaissé le 31 octobre dernier, dès le rejet du recours. Il reste que le mode de financement de l’AFITF n’est pas réglé pour l’avenir.

Cette agence cherche aussi à se crédibiliser davantage en tant qu’instance de dialogue, d’évaluation et de conseil, notamment pour ce qui concerne les partenariats public-privé.

VNF connaît une meilleure situation financière, avec une capacité d’autofinancement qui pourrait augmenter de 14 % cette année. La subvention de l’État sera reconduite. VNF contribue à l’ambitieux plan d’investissements pour la modernisation du réseau fluvial, d’un montant de 2,5 milliards d’euros sur la période 2010-2018. Sa productivité sera accrue, avec une réduction de ses effectifs à hauteur de 69 équivalents temps plein travaillé.

En revanche, le nouveau contrat de performance n’est toujours pas conclu, mais ses trois axes sont connus.

Le secteur ferroviaire traverse actuellement une période déterminante pour son avenir. Il mobilise des montants élevés de concours publics de toute nature, puisque ceux-ci ont atteint 12,5 milliards d’euros en 2010. Ils incluent les compensations des tarifs sociaux et conventionnés par l’État et les autorités régionales, qui se sont élevées à près de 690 millions d’euros en 2010.

Les grands acteurs du ferroviaire présentent une caractéristique commune qui relève du pari suivant : rattraper le retard sur les investissements et consolider la rentabilité par la dette.

La situation financière et l’activité de la SNCF se sont améliorées en 2010 et au premier semestre de l’année 2011. Cependant, des points d’inquiétude demeurent : la rentabilité de chaque branche ne suffit pas à couvrir les investissements, la dette nette a fortement augmenté et a été dégradée par l’agence de notation Moody’s, la marge opérationnelle des TGV diminue, le fret est sinistré et perd des parts de marché, et les coûts, notamment ceux de la branche « Infrastructures », sont rigides à la baisse. Ce sont autant d’écueils qui ont justifié une réactualisation, en février dernier, par le Président de la République, de la lettre de mission de Guillaume Pepy.

De manière générale, il sera nécessaire, ainsi que le recommande le Centre d’analyse stratégique, de sortir de l’ambiguïté actuelle et de clarifier rapidement les perspectives d’ouverture à la concurrence du trafic national, en termes tant de calendrier que de périmètre et de modalités.

Des expérimentations me semblent envisageables, en particulier pour les TER, les transports express régionaux. Cette ouverture peut réellement constituer un levier de modernisation et de compétitivité, mais encore faut-il que le principal opérateur ait une vision claire de son avenir. J’espère que les Assises du ferroviaire permettront justement de clarifier les choses.

La performance de RFF met en évidence le déséquilibre de son modèle économique. Si la grande majorité des engagements commerciaux du contrat de performance sont tenus, les problèmes structurels demeurent. Le résultat opérationnel est ainsi très inférieur aux prévisions, de même que la couverture du coût complet de l’infrastructure. La trajectoire financière tend à se dégrader, et la simple maîtrise de la dette nette, qui a atteint 28,5 milliards d’euros au 30 juin dernier, n’est pas acquise. Les investissements de renouvellement des voies se poursuivent cependant à un rythme élevé, conformément au plan de rénovation du réseau.

L’année 2012 sera importante puisqu’elle devrait être marquée par la révision de la convention de gestion de l’infrastructure qui lie RFF à la SNCF.

En revanche, tous les indicateurs de la RATP sont actuellement « au vert », sauf l’endettement qui augmente. La RATP demeure confrontée à de nombreux défis que je ne détaillerai pas, mais nous demeurons vigilants sur la séparation comptable entre les activités d’exploitant et de gestionnaire d’infrastructures. Il ne faudrait pas que cela se traduise à terme, comme pour RFF, par une scission de la dette en deux composantes qui prospéreraient séparément et sans contrôle.

Je conclus sur ce programme en décernant un relatif satisfecit s’agissant de l’augmentation soutenue des crédits d’entretien du réseau routier national. Néanmoins, ce poste constitue souvent une variable d’ajustement et ne s’inscrit pas dans une programmation de long terme, au risque de devoir procéder à des réparations plus coûteuses.

Je dirai maintenant quelques mots sur le programme 205 « Sécurité et affaires maritimes ».

Sa dotation en crédits de paiement diminue de 1,7 % à périmètre constant, c’est-à-dire sans prise en compte de trois mesures de transfert. Le plafond d’emplois sera fortement réduit – de 209 équivalents temps plein travaillé – et les dépenses liées au fonctionnement courant poursuivent leur baisse, conformément à l’objectif triennal.

La réorganisation de l’administration maritime, induite par la RGPP, est quasiment achevée. Les services métropolitains ont été réformés et la fonction garde-côtes a été consacrée par un décret du 22 juillet 2010.

À partir de cette année, la réforme a concerné les services déconcentrés outre-mer avec la création d’une direction de la mer dans chaque DOM.

L’École nationale supérieure maritime, l’ENSM, qui a remplacé les quatre écoles nationales de la marine marchande, est le nouvel opérateur du programme depuis cette année et bénéficiera d’une subvention de 17,6 millions d’euros. Ses quatre implantations n’ont pas été remises en cause, mais ont été spécialisées par fonction. La négociation du contrat d’objectifs doit débuter à la fin de cette année, et je regrette que le conventionnement, comme c’est trop souvent le cas, n’ait été envisagé que longtemps après la création de l’ENSM.

En termes de crédits, le budget pour 2012 repose sur les principaux arbitrages suivants : la revalorisation des subventions versées aux lycées professionnels maritimes, une diminution sensible des crédits consacrés à la plaisance, une stabilisation du stock des équipements de lutte contre les pollutions marines, ainsi que le maintien d’investissements pour poursuivre le plan de modernisation des sept CROSS, les centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage.

Bien que cette question ne soit pas directement liée au programme 205, je souhaite vous faire part, monsieur le secrétaire d'État, de nos inquiétudes sur le sort de la société SeaFrance, qui a été placée en liquidation judiciaire le 16 novembre dernier. Son plan de restructuration a été invalidé par la Commission européenne et le Gouvernement a annoncé un possible recours. Qu’en est-il ? Doit-on considérer que cette filiale de la SNCF est définitivement condamnée ?

J’en termine avec le compte d’affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs », créé l’année dernière.

Je rappelle que ce compte matérialise la compensation que l’État, en tant qu’autorité organisatrice de transports, verse à la SNCF pour l’exploitation déficitaire de 40 lignes d’équilibre du territoire. Cette compensation est assortie d’une convention, qui a été signée le 13 décembre 2010 et prévoit un système de bonus/malus en fonction de divers indicateurs.

Cette évolution est imposée par le règlement européen du 23 octobre 2007, dit « règlement OSP », qui conduit à assimiler ces lignes à une obligation de service public. Le cahier des charges de la SNCF a été modifié par un décret du 29 juillet 2011, qui a également assoupli l’encadrement des tarifs du TGV. Le compte est financé par trois taxes, la contribution de solidarité territoriale, ou CST, la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires, ou TREF, et une fraction de la taxe d’aménagement du territoire, ou TAT, due par les sociétés d’autoroutes.

En l’absence de concurrence sur le transport national de voyageurs, seule la SNCF acquitte aujourd’hui les deux taxes sur les entreprises ferroviaires.

Ces deux taxes sont conçues pour faire contribuer les activités bénéficiaires de la SNCF, notamment l’exploitation des TGV. L’article 19 du projet de loi de finances, que nous avons adopté mardi dernier, aménage cependant ces recettes en augmentant le taux de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires, ou TREF, pour couvrir le financement des études et l’augmentation de 70 millions d’euros du péage facturé par RFF.

En revanche, le taux de la contribution de solidarité territoriale, ou CST, est abaissé, ce qui allège la pression sur les TGV.

Au total, l’équilibre du compte reposera en 2012 sur 280 millions d’euros en recettes et dépenses, dont près de 190 millions d’euros pour le financement du déficit d’exploitation des lignes et 92,3 millions d’euros pour les investissements nécessaires à la maintenance et à la régénération des matériels roulants.

Ce mécanisme permet d’assurer la conformité au droit communautaire et d’inciter la SNCF à renforcer la performance des TET, les trains dits « d’équilibre du territoire ». Mais des difficultés pourraient surgir à moyen terme. Le renouvellement des matériels roulants n’interviendra qu’à partir de 2015 et posera sans doute un problème de financement, l’âge moyen actuel des voitures étant de trente-quatre ans.

Par ailleurs, certaines lignes sont considérées comme « sensibles », parmi lesquelles cinq lignes d’équilibre du territoire. La SNCF a cependant engagé un plan d’action en janvier dernier.

Enfin, l’avenir des TET devra être envisagé dans le cadre d’une possible ouverture à la concurrence des lignes nationales.

En conclusion, la commission des finances a émis un avis défavorable sur les crédits des programmes 203 et 205 et du compte d’affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ». Mais, à titre personnel, je recommande à nos collègues de les voter. (Applaudissements sur les travées de lUMP. – M. Vincent Capo-Canellas applaudit également. )