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Séance du 18 mars 2013 (compte rendu intégral des débats)

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. Même si cette proposition n’est pas critiquable sur le fond – elle est d’ailleurs prévue dans le projet de loi pour l’AFE, qui se réunit rarement et comprend une centaine de personnes –, elle créerait une certaine rigidité pour les conseils consulaires, alors qu’il faudrait au contraire davantage de fluidité dans les échanges d’informations entre le poste consulaire et les membres élus du conseil consulaire.

Cela relève du pouvoir réglementaire mais aussi des bonnes pratiques entre les élus et l’administration.

L’avis de la commission est donc défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Hélène Conway-Mouret, ministre déléguée. L’avis du Gouvernement est également défavorable.

Les compétences seront clairement définies et identifiées dans le décret. Les conseillers consulaires seront informés, selon les sujets traités, sur toutes les activités du poste au fur et à mesure que les réunions auront lieu. Il ne faudra pas attendre la fin de l’année ni le début de l’année suivante pour être informé sur l’ensemble des activités du poste.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 76.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 1 rectifié, présenté par MM. Cointat, Cantegrit, del Picchia, Duvernois, Ferrand et Frassa et Mmes Garriaud-Maylam et Kammermann, est ainsi libellé :

Alinéa 3, dernière phrase

Compléter cette phrase par un membre de phrase ainsi rédigé :

; il assure la présidence du conseil en cas d'absence du président.

La parole est à M. Christian Cointat.

M. Christian Cointat. Il s’agit d’un amendement de précision.

Puisque les conseils consulaires éliront un vice-président, il est normal que celui-ci préside la réunion en cas d’absence du président, même s’il ne se substitue pas à lui.

N’est-ce pas la moindre des choses pour un vice-président ?

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. L’amendement a été rectifié à la demande de la commission de telle sorte qu’il se borne à préciser que le vice-président élu du conseil consulaire préside la réunion du conseil consulaire en l’absence de l’ambassadeur ou du chef de poste consulaire, qui assure de droit la présidence, sans immixtion dans l’exercice des compétences de l’État.

Les réticences que la rédaction initiale pouvait susciter n’ont plus lieu d’être.

L’avis de la commission est favorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Hélène Conway-Mouret, ministre déléguée. L’avis du Gouvernement est également favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 1 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je constate que cet amendement a été adopté à l’unanimité des présents.

Je mets aux voix l'article 2, modifié.

(L'article 2 est adopté.)

M. le président. Je constate que cet article a été adopté à l’unanimité des présents.

Article 2
Dossier législatif : projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France
Articles 3 à 18

Articles additionnels après l'article 2

M. le président. L'amendement n° 2 rectifié, présenté par MM. Cointat, Frassa, Cantegrit, del Picchia, Duvernois et Ferrand et Mmes Garriaud-Maylam et Kammermann, est ainsi libellé :

Après l’article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La première réunion de chaque conseil consulaire après un renouvellement général se tient au plus tard le deuxième vendredi suivant la date du scrutin.

La parole est à M. Christian Cointat.

M. Christian Cointat. Une assemblée élue au suffrage universel direct, ce qui est le cas des conseils consulaires, doit se réunir. Sinon, pourquoi l’élire ? Il est important que les électeurs le sachent. Il doit également y avoir une règle claire sur la réunion de cette assemblée.

Voilà pourquoi, comme pour les autres assemblées élues au suffrage universel direct, il est prévu que « la première réunion de chaque conseil consulaire après un renouvellement général se tient au plus tard le deuxième vendredi suivant la date du scrutin ». C’est le jour de la semaine que nous avons choisi pour éviter tout télescopage avec les réunions de l’Assemblée des Français de l’étranger.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. Cet amendement a également fait l’objet d’une rectification à la demande de la commission pour que la rédaction en soit clarifiée.

La commission a considéré que la précision était à la fois légitime et opérante pour un organe démocratiquement élu au suffrage universel direct, dès lors qu’elle ne posait pas de problèmes pratiques complémentaires.

La commission a donc émis un avis favorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Hélène Conway-Mouret, ministre déléguée. L’avis du Gouvernement est défavorable. Il s’agit d’une disposition d’ordre réglementaire.

M. le président. La parole est à M. Christian Cointat, pour explication de vote.

M. Christian Cointat. Le tout est de savoir si une telle précision dépend du dispositif électoral ou pas, madame la ministre.

Aux termes de l’article 34 de la Constitution, le régime électoral relève du domaine de la loi.

Il semble très difficile de justifier que la loi prévoie une élection au suffrage universel direct, puis plus rien une fois que l’élection est terminée. Il paraîtrait logique de préciser au moins la date de la première réunion. Ce serait la moindre des choses. N’est-ce pas ce qui se pratique pour toutes les autres assemblées ? Je ne vois pas en quoi cela gênerait le Gouvernement.

Sans cette précision, les conseils consulaires, dont on veut qu’ils soient représentatifs, pourraient ne jamais se réunir. Or il faut bien qu’une réunion ait lieu, ne serait-ce que pour élire le vice-président.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 2 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 2.

Je constate en outre que cet amendement a été adopté à l’unanimité des présents.

L'amendement n° 48, présenté par Mme Ango Ela et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Après l’article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans une circonscription consulaire, 10 % des électeurs inscrits sur les listes électorales peuvent demander à ce que soit inscrite à l’ordre du jour du conseil consulaire toute affaire relevant des domaines prévus au deuxième alinéa de l’article 2 de la présente loi.

Dans l'année, un électeur ne peut signer qu'une seule demande tendant à la mise à l’ordre du jour d’une affaire par un même conseil consulaire.

La décision d’inscrire à l’ordre du jour l’affaire faisant l’objet de la demande appartient au conseil consulaire.

La parole est à Mme Kalliopi Ango Ela.

Mme Kalliopi Ango Ela. Cet amendement vise à insérer un article additionnel après l’article 2 du projet de loi instaurant un droit de pétition au profit des Français établis hors de France.

L’objet est ici de renforcer la démocratie participative en impliquant dans la vie locale la communauté française inscrite sur les listes électorales consulaires d’une circonscription et en permettant à nos concitoyens de soumettre à leur conseil consulaire des questions ou affaires relevant des domaines de compétence de ce dernier.

Cette participation citoyenne est également propice en ce qu’elle permettrait aux Français résidant à l’étranger de s’intéresser davantage à la vie politique, ce qui semble pour certains moins aisé, du fait précisément de leur éloignement du territoire national.

Elle peut aussi renforcer le rôle des associations de Français établis hors de France, qui pourraient souhaiter organiser une telle demande.

Cette possibilité de s’adresser au conseil consulaire sur un point préoccupant particulièrement la communauté française permet d’opérer un rapprochement entre les citoyens français et leurs élus locaux que sont les conseillers consulaires.

Cet amendement procède d’une analogie avec le droit commun des collectivités territoriales, notamment l’article L.1112-16 du code général des collectivités territoriales, sans solliciter pour autant de consultation difficilement réalisable à l’étranger.

Il est prévu un seuil de 10 % particulièrement adapté aux circonscriptions où réside un petit nombre de Français.

C’est en effet pour ces petites communautés françaises que cet amendement pourrait être fort utile, en particulier lorsque les Français sont répartis sur une zone géographique assez vaste et que le lien entre eux peut être, de ce fait, délicat à opérer.

Ce droit de pétition permettra donc également de renforcer les liens au sein d’une communauté qui pourra ainsi faire remonter collectivement auprès de son conseil consulaire une question qui la concerne.

En permettant de solliciter l’inscription à l’ordre du jour du conseil consulaire d’une affaire préoccupant particulièrement les Français résidant dans cette circonscription, je m’inscris parfaitement, avec le groupe écologiste, dans la logique de la démocratie de proximité, fil conducteur du présent projet de loi.

La décision d’inscrire à l’ordre du jour l’affaire faisant l’objet de la demande appartient au conseil consulaire, qui n’est donc pas obligé d’y procéder. Par ailleurs, toute demande qui ne relèverait pas des domaines prévus à l’alinéa 2 de l’article 2 sera considérée comme irrecevable.

Enfin – c’est peut-être le point le plus saillant –, dans les situations « de crise », cela permettrait de canaliser les diverses sollicitations et courriers qui pourraient être adressés aux conseils consulaires tout en « désamorçant » les inquiétudes des Français établis dans la circonscription, avec l’effet d’apaisement des crises au niveau local que l’on doit en attendre.

Tel est le sens de cette proposition.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. Cet amendement s’inspire de dispositions analogues existant pour les collectivités territoriales. Toutefois, l’application du mécanisme proposé, pour laquelle aucun renvoi vers des dispositions réglementaires n’est d'ailleurs prévu, pourrait se révéler tout à fait fastidieuse à l’étranger.

Je ne doute pas, d’expérience, qu’une question qui préoccupe 5 % ou plus de la communauté française serait tout de suite à l’ordre du jour des préoccupations de l’ensemble des conseillers consulaires, qu’elle ferait donc l’objet d’échanges entre ces derniers et le poste diplomatique et justifierait éventuellement la convocation d’un conseil consulaire.

Donc, compte tenu de ces observations et de la difficulté de mise en place réelle du dispositif que vous proposez, ma chère collègue, la commission demande le retrait de cet amendement et, à défaut, émettra un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Hélène Conway-Mouret, ministre déléguée. Sur cette proposition intéressante pour l’exercice de la démocratie, je m’en remets à la sagesse du Sénat.

M. le président. Madame Ango Ela, l'amendement n° 48 est-il maintenu ?

Mme Kalliopi Ango Ela. Oui, monsieur le président.

M. le président. La parole est à M. Christophe-André Frassa, pour explication de vote.

M. Christophe-André Frassa. Je voudrais remercier Mme Kalliopi Ango Ela de cette excellente idée.

Avec cet amendement, nous sommes au cœur de ce que semble vouloir le Gouvernement, c'est-à-dire la proximité. Comment peut-on avoir une meilleure proximité qu’en demandant aux habitants du ressort de ce conseil consulaire d’inscrire les questions qui préoccupent au moins 10 % des inscrits, ce qui peut, dans certains cas, être assez important en termes de population ?

J’avoue que je suis assez séduit par cette idée et je voterai en faveur de cet amendement, qui répond à plusieurs impératifs de démocratie de proximité et d’échanges entre les élus qui siègent au conseil et la population qu’ils représentent.

M. Robert del Picchia. Très bien ! Je le voterai aussi !

M. le président. La parole est à M. Christian Cointat, pour explication de vote.

M. Christian Cointat. Je rejoins mon collègue : cet amendement est une très bonne idée.

Mme Bariza Khiari. Excellente !

M. Christian Cointat. C’est une excellente idée pour favoriser la démocratie de proximité. C’est un véritable moyen de donner enfin une représentativité aux conseils consulaires, bien que leurs présidents soient nommés. Voilà qui est utile !

Cela étant, je ne sais pas si une telle disposition sera facile à appliquer car, franchement, parvenir à mobiliser 10 % des électeurs pour que soit inscrite à l’ordre du jour du conseil consulaire une question d’intérêt général me paraît relever de l’exploit ! Mais, si l’on y arrive, nos problèmes de représentativité seront alors réglés et nous aurons gagné, car cela signifiera que les Français s’intéressent vraiment à leurs assemblées.

Je voterai donc moi aussi avec mes amis cet amendement que nous propose Mme Kalliopi Ango Ela, à qui je dis : bravo !

M. le président. La parole est à M. Robert del Picchia, pour explication de vote.

M. Robert del Picchia. Tout ce qui a été dit va effectivement dans le sens de la proximité.

Je ferai néanmoins remarquer que 10 %, c’est énorme, au regard de la participation aux élections qui, dans certaines circonscriptions, n’excède que très rarement 20 % de l’électorat. On pourrait peut-être revenir à 5 % ; cela suffirait pour mobiliser nos conseils consulaires…

Mme Catherine Tasca. Qui dit mieux ?

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 48.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. Christian Cointat. Oui, dommage !

Articles additionnels après l'article 2
Dossier législatif : projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France
Article 19

Articles 3 à 18

(Supprimés)

Articles 3 à 18
Dossier législatif : projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France
Articles additionnels avant l’article 20 A

Article 19

Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application du présent chapitre, notamment :

1° Le montant, les conditions et les modalités de versement des indemnités forfaitaires dont les conseillers consulaires bénéficient au titre de leurs fonctions et les remboursements forfaitaires auxquels ils peuvent prétendre ;

2° Les conditions dans lesquelles ils sont indemnisés des dommages résultant des accidents subis dans l'exercice de leurs fonctions ;

3° Les attributions, l’organisation et le fonctionnement des conseils consulaires ainsi que les conditions dans lesquelles le ministre des affaires étrangères peut, par arrêté, créer des conseils consulaires compétents pour plusieurs circonscriptions consulaires.

M. le président. La parole est à Mme Kalliopi Ango Ela, sur l'article.

Mme Kalliopi Ango Ela. L’article 19 du projet de loi prévoit qu’un décret en conseil d’État fixera les modalités d’application du chapitre Ier du projet de loi, consacré aux conseillers consulaires.

Or, contrairement à l’article 29 du texte, qui indique, à son 4°, que le décret en Conseil d’État fixe « les conditions dans lesquelles » les conseillers à l’AFE « exercent leur droit à la formation dans le cadre de leurs fonctions », rien n’est prévu au présent article 19 concernant les conseillers consulaires.

J’avais d’ailleurs déposé un amendement à cet effet et, par coordination, proposé une suppression à l’article 29, mais la commission des finances l’a estimé irrecevable au titre de l’article 40 de la Constitution, en ce qu’il créerait une charge publique pour une nouvelle catégorie d’élus.

Je regrette dès lors que seuls les conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger puissent disposer d’une telle formation, alors que les élus de terrain et de proximité que sont les conseillers consulaires n’y auront pas droit.

Je me permets, madame la ministre, de vous interroger à ce sujet : s’agit-il d’un oubli dans le texte ou l’absence de droit à la formation des conseillers consulaires était-elle déjà guidée par le souhait de réaliser des économies ?

Comment envisagez-vous de remédier à cette difficulté, qui risquerait d’être perçue comme une différence de traitement entre les conseillers consulaires et les conseillers à l’AFE ?

M. le président. La parole est à Mme Joëlle Garriaud-Maylam, sur l'article.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. L’ayant déjà évoqué à l’article 2, je ne reviendrai pas ici sur le problème du flou entourant les objectifs et attributions des conseils consulaires. Je trouve cependant un peu étonnant que les parlementaires soient amenés à voter une loi sans être en mesure d’en apprécier réellement les conséquences pratiques.

L’étude d’impact n’apporte, en effet, aucune réponse satisfaisante à cette question fondamentale de la définition des missions et compétences des conseillers consulaires, qui sont pourtant présentés comme le pilier fondamental de la réforme. Et cet article 19 se contente de renvoyer à un décret en Conseil d’État pour ces informations essentielles.

Je regrette ainsi que les parlementaires n’aient pas été rendus destinataires du projet de décret, d’autant que l’on nous a dit que celui-ci était prêt depuis quelque temps déjà.

Outre la délimitation des attributions, l’organisation et le fonctionnement des conseils consulaires, l’article 19 renvoie à un décret en Conseil d’État la question des indemnités et remboursements forfaitaires auxquels peuvent prétendre les élus.

Est ainsi éludée la question cruciale des moyens mis à la disposition des élus de terrain. Des élus dépourvus de moyens suffisants seront incapables de se déplacer au sein de leur circonscription. En France, il n’en coûte à un conseiller municipal - ou un conseiller général - qu’un ticket de bus ou de métro pour aller à la rencontre des habitants de sa circonscription.

Dans la plupart des conseils consulaires, il faudra un billet de train, voire d’avion. Quelques exemples : Vancouver et Calgary, qui relèveront de la même circonscription consulaire, sont distants de près de 700 kilomètres. La situation est encore plus ubuesque pour la circonscription consulaire comprenant l’ensemble de l’Australie – plus de 4 000 kilomètres de Sydney à Perth –, mais aussi Fidji et la Papouasie – Nouvelle-Guinée !

Un remboursement suffisant des frais de mandat, loin d’être une question anecdotique, est la condition sine qua non du développement d’une réelle démocratie de proximité. Il ne sert à rien de multiplier les élus si, dans un même temps, on leur retire tout moyen d’action.

L’étude d’impact, qui apporte quelques éléments de réflexion complémentaire, n’est guère rassurante. On y prévoit une pondération de l’indemnité selon le niveau de vie des différents pays, sur la base de l’indice Mercer, dont la pertinence avait été très contestée au moment du débat sur la réforme des bourses scolaires.

Cette pondération est nécessaire mais loin d’être suffisante. Il est indispensable que l’indemnité soit également pondérée en fonction de la taille des circonscriptions, sinon les élus de circonscriptions vastes couvrant des pays à faible niveau de vie n’auront absolument pas les moyens de se déplacer. Or cette possibilité n’est mentionnée qu’à titre d’option dans l’étude d’impact.

Le projet de loi ne s’attaque pas non plus à l’enjeu, pourtant essentiel, de la définition d’un statut de l’élu local à l’étranger, non seulement en termes d’indemnités mais aussi d’assurances, de retraite ou de responsabilité juridique.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. Je souhaite intervenir sur l’article 19, qui est crucial pour la réussite de cette réforme.

Plusieurs questions, entre l’article 2 et l’article 19, sont importantes.

D’abord, comme nous l’avons indiqué lors de la discussion générale, les conseils consulaires se substitueront en particulier, dans des formations différentes, aux commissions locales des bourses ou, au sein des consulats, aux comités pour la protection et l’action sociale et aux comités pour l’emploi et la formation professionnelle. Le décret devra donc préciser quels sont les membres qui viendront compléter ces conseils et quels seront leurs prérogatives et leurs droits, notamment s’ils auront voix délibérative ou non.

Le contenu du décret qui est prévu à l’article 19 sera donc essentiel pour définir l’ampleur et le cadre de cette réforme. Si la loi crée les conseils consulaires, il revient au pouvoir réglementaire, comme cela est prévu, de les compléter et de donner aux personnes qui seront ajoutées à ces conseils une voix délibérative.

D’autres questions mériteront probablement d’être évoquées dans ce décret en Conseil d’État, non seulement pour les conseils consulaires mais aussi pour les prérogatives des élus. Je pense en particulier à la possibilité, qui existe aujourd’hui pour les conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger, donnée aux élus au conseil consulaire d’être membres des conseils d’établissement des établissements scolaires français à l’étranger.

J’estime aussi qu’il faudra, à la suite de cette réforme, modifier le décret de 2005 sur les commissions administratives afin de donner aux conseillers consulaires une place pour, directement ou indirectement, superviser les listes électorales, sujet que nous aborderons peut-être aussi tout à l’heure.

Enfin, le décret devra également préciser la manière dont deux questions devront être traitées.

Premièrement, je pense aux conseils consulaires qui seront compétents sur plusieurs circonscriptions et sur plusieurs postes diplomatiques et consulaires : il faudra s’assurer que l’ensemble des problèmes traités le seront par les gens qui connaissent les dossiers et avec les personnes qui les auront suivis.

Deuxièmement, je pense aux commissions de bourse. Jusqu’à présent, la pratique consistait à mettre en place des commissions de bourse décentralisées proches des établissements scolaires. Un certain nombre de dispositions devront être prises à cet égard dans le cadre de ce décret, dont la rédaction sera complexe mais qui sera au cœur de la réussite de cette réforme.

On pourrait peut-être s'étonner que tant de responsabilités soient renvoyées au pouvoir réglementaire, mais les conseils consulaires sont une création. Reportez-vous à la loi de 1982 sur l'Assemblée des Français de l'étranger : vous verrez que tout ce que nous venons d’évoquer relevait non pas de la loi, mais du décret.

Le décret qui est évoqué à l’article 22 sera essentiel pour le bon fonctionnement des conseils consulaires. Je tenais à le dire d’emblée avant que nous ne commencions à examiner les amendements, afin de préciser nos attentes. C'est ce décret qui décidera de la réussite des conseils consulaires.

M. le président. L'amendement n° 56, présenté par M. del Picchia, est ainsi libellé :

Alinéa 1

Après les mots :

Un décret en Conseil d’État

insérer les mots :

pris après avis de l’Assemblée des Français de l’étranger

La parole est à M. Robert del Picchia.

M. Robert del Picchia. Monsieur le rapporteur, vous nous avez dit à l’instant que le décret en Conseil d'État sera essentiel. Raison de plus pour qu'il soit pris après avis de l'Assemblée des Français de l'étranger, comme je le propose ici !

Mon amendement tend à organiser, comme le souhaitent les membres de l’actuelle AFE, qui existe encore, la consultation des élus avant que le cadre des règles qui régiront la future assemblée soit établi.

Cette demande est légitime et pertinente dans la mesure où ces élus sont sans doute les mieux placés pour préciser le contexte et les tenants et aboutissants de ces règles dont certains aspects pourraient échapper à l’administration.

Pour la préparation d’un décret en Conseil d'État, il est bon de recueillir l'avis des personnes qui sont sur le terrain et qui connaissent la question.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. En pratique, cet amendement soulève un problème de chronologie. Nous avons adopté un amendement aux termes duquel les conseils consulaires se réuniront très rapidement après leur élection. Ils se réuniront et fonctionneront donc avant même que l'Assemblée des Français de l'étranger soit elle-même convoquée.

Pour autant, je souhaite apporter deux bémols.

D’abord, la nouvelle assemblée pourra se saisir de la question et formuler des propositions de modification du décret. (M. Robert del Picchia s’exclame.)

M. Christophe-André Frassa. C'est un argument spécieux !

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. Ensuite, je ne doute pas que l'Assemblée des Français de l'étranger, qui pourra encore se réunir au mois de septembre, travaillera sur le sujet pour formuler un certain nombre de propositions.

Il est toutefois important que la réflexion s’engage dès l'élection des conseils consulaires, car l'ensemble de la réforme procède d’eux.

Compte tenu de ce problème de chronologie et sous la réserve des bémols que je viens d’apporter – l’actuelle assemblée et la nouvelle seront toutes les deux libres de se saisir de cette question et de faire des propositions –, il n’est pas possible d’émettre un avis favorable sur l’amendement tel qu'il est rédigé.

M. Robert del Picchia. Quelle rédaction proposez-vous, alors ?

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Hélène Conway-Mouret, ministre déléguée. Cet amendement pose problème : à quel titre les anciens conseillers de l’AFE, qui cessera bientôt d’exister, s'exprimeraient sur le mode de fonctionnement d'une nouvelle instance à laquelle certains d’entre eux risquent malheureusement de ne pas participer ?

Le Gouvernement est donc défavorable à cet amendement.

M. Robert del Picchia. Demander leur avis aux gens ne coûte rien !

M. le président. La parole est à M. Christian Cointat, pour explication de vote.