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Séance du 29 mai 2013 (compte rendu intégral des débats)

M. Daniel Dubois. Je veux revenir sur les trois principes auxquels doit obéir le choix d’un recours aux ordonnances : l’urgence, un objet restreint et des délais de rédaction réduits.

Y a-t-il urgence ? Oui, et ce constat est partagé sur toutes les travées. J’ai la certitude qu’il faut agir maintenant, rapidement et, madame la ministre, je vous rejoins sur la nécessité de redonner confiance aux investisseurs et à tous ceux qui ont envie d’acheter un logement, sans quoi ils ne réaliseront pas leur projet, même avec des taux d’intérêt très bas. Cela relève de la mission du Gouvernement, mais je pense qu’un certain nombre des mesures qu’il a prises n’ont pas établi ou amélioré la confiance.

L’objet même de ces ordonnances est-il suffisamment restreint pour que celles-ci soient efficaces ? Là, ma réponse est franchement non. Des sujets majeurs sont abordés : les procédures intégrées pour accélérer la sortie des permis de construire, la problématique des parkings, celle des recours… Cependant, au regard de leur importance même, ces sujets ont sans aucun doute vocation à être intégrés dans le projet de loi qui va nous être soumis à l’automne. Il s’agit donc, non pas d’opposer aux ordonnances un refus de principe, mais tout simplement de constater que, en l’espèce, celles-ci couvrent un champ trop large.

Enfin, dès lors qu’il y a urgence, il faut aller vite, ne serait-ce que pour créer un réel effet de booster. Or ce n’est pas dans cet esprit que vous nous demandez cette habilitation. En fait, vous l’utilisez comme un fourre-tout, pour régler seulement certains problèmes. Par exemple, vous auriez pu aborder la question du logement intermédiaire, qui concerne plus directement les assureurs, de manière beaucoup plus ciblée et efficace.

Cela étant, le groupe UDI-UC est tout à fait conscient de la nécessité d’une action rapide, et c'est pourquoi la plupart des membres de notre groupe s’abstiendront, de façon que ces ordonnances puissent être mises en œuvre dans les meilleurs délais.

M. le président. La parole est à M. Jean-Jacques Mirassou.

M. Jean-Jacques Mirassou. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nous voici donc arrivés au terme d’un débat qui aura été riche et constructif.

Tout le monde peut s’accorder à reconnaître la sincérité de la démarche du Gouvernement : le périmètre restreint des ordonnances et leur encadrement dans le temps respectent les exigences constitutionnelles.

Je voudrais insister sur le fait qu’il s’agit d’une étape intermédiaire entre la loi dite « Duflot 1 » et la future loi « Duflot 2 ». Vous avez l’habitude, madame la ministre, d’honorer les rendez-vous que vous nous donnez. Il sera donc temps, à l’occasion de cette « Duflot 2 », de voir ce qui, de vos inquiétudes, monsieur Dubois, ou de notre optimisme, était justifié.

L’examen de ce texte a montré que la préoccupation des Français quant à l’urgence de la construction de logements est partagée à la fois par le Président de la République, le Gouvernement et la majorité qui le soutient. C’est la raison pour laquelle, avec enthousiasme et fermeté, nous voterons ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe écologiste.)

M. le président. La parole est à Mme Mireille Schurch.

Mme Mireille Schurch. Oui, les débats que nous avons tenus aujourd’hui résonnent bien comme un préambule aux amples échanges que nous ne manquerons pas d’avoir cet automne, lorsque nous examinerons le futur projet de loi.

Nous adhérons, madame la ministre, à l’intitulé du présent projet de loi, puisqu’il s’agit d’« accélérer les projets de construction ». Nous considérons, comme le Gouvernement, qu’il y a urgence à répondre à cette demande sociale forte, alors même que les chiffres de la construction ne sont bons ni en 2012 ni en ce début d’année 2013.

Soyons francs, réaffirmer le logement comme une priorité nationale va demander beaucoup de travail et nécessiter de l’audace – je sais que vous en avez –, notamment pour que les engagements financiers soient en adéquation avec les besoins.

Dans ce contexte, nous sommes vivement inquiets devant l’orientation de rigueur prise par ce gouvernement, une orientation qui, loin de laisser entrevoir des horizons plus cléments, risque d’enferrer notre pays dans la crise.

Vous avez, madame la ministre, fait adopter ici même une mesure emblématique, qui permettra de concrétiser pour partie l’effort de construction en portant à 25 % le seuil de logements sociaux en zone tendue. Nous vous avons soutenue. (Mme la ministre acquiesce.)

Dans le futur projet de loi, des mesures importantes, telles que l’encadrement des loyers ou la création d’une garantie universelle des loyers, devraient également permettre de contribuer à l’atteinte de ces objectifs, tout comme le retour de la TVA à 5 %.

Qu’en est-il de ce texte habilitant le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance ? Les dérogations permises aux PLU et la création d’une nouvelle procédure intégrée pour le logement pourront sans doute débloquer certains projets. Nous avons toutefois quelques doutes quant à la portée pratique de ces dispositions.

En outre, elles risquent de déstabiliser la valeur des PLU en les assortissant de dérogations multiples, notamment en matière de projet d’aménagement et de développement durable. Certes, le rapporteur a eu le bon sens – et nous l’avons suivi – de rappeler que ces dérogations ne constituaient qu’une faculté offerte à l’autorité compétente et en aucun cas une obligation.

Nous espérons que nous pourrons définir, dans la future loi, des règles permettant justement aux PLU de répondre mieux encore aux objectifs de densité, de mixité et de lutte contre l’étalement urbain.

Par ailleurs, nous estimons que, en faisant d’ores et déjà une place importante au logement intermédiaire, vous vous trompez peut-être d’urgence et que vous risquez de détourner les offices de leur vocation d’intérêt général. Nous craignons que cette diversification des missions des offices ne se traduise par un dévoiement de leur cœur de métier d’intérêt général.

Comme certains de mes collègues vous l’ont rappelé, nous sommes très attachés à ce qu’il soit précisé que le recours aux baux de longue durée ne peut se faire que pour le logement locatif, et certainement pas pour l’accession à la propriété, qui relève d’autres dispositifs.

Sur le fond, l’idée que vous formulez ici de séparer l’usufruit du droit de propriété remet en lumière notre proposition de création d’une agence nationale foncière pour le logement, afin de répondre aux problèmes fonciers.

Dans la future loi, nous devrons agir sur le foncier en adoptant des mesures permettant d’en encadrer la valeur. Nous le savons tous ici, ce qui bloque aujourd’hui l’effort de construction de logements, tout comme les opérations d’aménagement, ce sont des surcoûts fonciers rédhibitoires, surtout en centre urbain.

Par ailleurs, il est essentiel de rendre aux acteurs du logement social la possibilité de porter cet effort. À cet égard, le niveau des aides à la pierre reste dramatiquement bas ; en tout cas, il n’est pas la hauteur des besoins. Afin de conforter ces acteurs dans leur mission d’intérêt général, nous devons travailler sur le taux des emprunts contractés par les offices et tendre vers des prêts à taux zéro, ainsi que sur le niveau des subventions publiques, notamment en matière de logements de type PLAI, qui ont fortement baissé ces dernières années. Nous devons également garantir la recentralisation du livret A au sein de la Caisse des dépôts, ce qui permettra de dégager une manne financière importante pour le logement social.

Nous espérons, au-delà de notre abstention sur le présent texte – c’est pour nous, vous l’aurez compris, affaire de principe –, que ces propositions pourront être prises en compte à l’automne prochain.

M. le président. La parole est à M. Pierre Jarlier.

M. Pierre Jarlier. Je veux d’abord préciser que je ne partage pas la position qui a été exprimée par mon collègue du groupe centriste et que je vais voter ce texte. (M. André Gattolin applaudit.)

Il se trouve évidemment parmi nous peu d’adeptes des ordonnances, mais force est de constater qu’il y a urgence. Il n’est que de rappeler quelques chiffres : il y a, dans notre pays, 3 millions de mal-logés et 1,2 million de personnes en attente d’un logement social, alors que pas moins de 5 millions de mètres carrés de bureaux sont vacants en région parisienne, sans compter les nombreux logements vacants un peu partout. Du reste, nous avons tous demandé que le logement devienne une grande cause nationale.

Les mesures proposées ici sont le fruit d’une certaine concertation. Différents groupes de travail ont été mis en place – j’ai participé à plusieurs d’entre eux – et un consensus s’est dégagé autour de plusieurs mesures qui pouvaient être rapidement prises, soit par voie législative, soit par voie réglementaire, afin de débloquer certaines situations. Or tout ce qui a été énuméré aujourd’hui relève, à ma connaissance, de ce consensus. Nous ne devrions donc pas avoir de mal à trouver un accord.

Le fait d’accélérer les procédures administratives à travers, par exemple, cette procédure intégrée pour le logement, permettra d’éviter les innombrables démarches en vue de modifier des documents d’urbanisme. Voilà qui est tout à fait positif.

Il en va de même de la meilleure information du public, notamment grâce à la numérisation et à la mise à disposition sous format numérique de l’ensemble des documents d’urbanisme. Cela permettra non seulement d’aller beaucoup plus vite, mais aussi d’éviter bien des contentieux.

En ce qui concerne la lutte contre les recours abusifs, je rappellerai que l’Association des maires de France a été fortement mobilisée sur ce sujet et qu’elle a apporté, lors de son audition, une contribution très importante au récent rapport Labetoulle.

Quant au logement intermédiaire, il est indiscutablement un élément de ce que l’on pourrait appeler, par référence à l’ascenseur social, l’« ascenseur locatif » et il doit, à ce titre, faire partie du train de mesures que vous allez prendre. Il y va de l’équilibre de la politique du logement : si nous avons besoin de logements sociaux, il importe aussi de trouver des solutions pour les personnes dont la situation ne leur permet plus d’avoir accès au logement social.

Par ailleurs, vous avez fait référence à des situations dramatiques. Que se passe-t-il lorsqu’une personne achète un logement sans garantie extrinsèque et que le constructeur n’achève pas l’ouvrage, alors que l’acquéreur a payé les trois-quarts, voire la totalité du logement ? Il s’agit d’une catastrophe pour la famille ! Vous avez parlé de souplesse et de temps, mais il faut mettre en place une garantie extrinsèque pour tout le monde !

J’évoquerai enfin l’accélération des délais de paiement des entreprises, que tout le monde réclame.

Au total, l’ensemble de ces mesures devrait permettre de relancer l’activité dans le secteur du bâtiment, qui a récemment perdu, ne l’oublions pas, plus de 13 000 emplois.

Pour toutes ces raisons, je suis favorable à ce texte de bon sens, pragmatique, qui va permettre d’accroître la construction de logements et sans doute contribuer à répondre à l’attente, voire à la détresse de certaines familles. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe écologiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Ladislas Poniatowski.

M. Ladislas Poniatowski. Je rappellerai tout d’abord que les parlementaires n’aiment jamais les ordonnances, même s’ils l’expriment de manière plus moins forte selon qu’ils sont dans l’opposition ou dans la majorité. Dans le premier cas, ils protestent avec vigueur, dans le second, ils se contentent généralement de dire leurs regrets ! (Sourires.) Je le dis d’autant plus facilement que, tout au long de ma carrière politique, à l’Assemblée nationale, puis ici, j’ai été rapporteur de textes habilitant le gouvernement à légiférer par ordonnances…

Les ordonnances sont justifiées lorsqu’il y a urgence et, en l’espèce, il y a bien urgence à se remettre à construire des logements à un bon rythme : c’est indispensable parce que les besoins de nos compatriotes à cet égard sont importants. C’est pourquoi nous soutenons plusieurs des mesures proposées dans ce texte.

Cependant, toutes ces mesures, à nos yeux, ne relèvent pas du même degré d’urgence. Vous auriez pu, madame la ministre, parmi ces mesures, faire un tri, sinon plus intelligent, du moins qui tienne compte de nos observations. Nous regrettons que vous ne l’ayez pas fait et c’est la première raison qui nous conduira à nous abstenir.

Par ailleurs, le redémarrage du logement suppose qu’il y ait de la durée, de la confiance et de la visibilité.

Pour ce qui est de la durée, tout le monde l’a dit, les logements ne se font pas du jour au lendemain. Le volet administratif est long, les volets foncier et financier sont compliqués. Plusieurs des mesures proposées tentent de remédier à cette difficulté.

Toutefois, du fait même de cette contrainte temporelle, ceux qui financent ont besoin d’avoir confiance et ceux qui construisent ont besoin de visibilité. Or qui dit visibilité, madame la ministre, dit stabilité de la fiscalité. À cet égard, le yo-yo de la TVA est catastrophique ! Si vous voulez montrer que vous êtes favorable au logement, il ne faut pas, à certains moments, augmenter la TVA, puis, deux ou quatre mois après, annoncer sa diminution, pour la remonter ensuite !

Il en est de même pour l’ensemble de la fiscalité. Si vous voulez que les Français apportent leur épargne au logement, vous devez leur redonner confiance et ce ne sera pas le cas si vous créez toute une série d’incertitudes autour de leur vie quotidienne.

C’est la raison pour laquelle, madame la ministre, j’ai quelques craintes et j’espère que le texte qui va venir nous permettra de franchir, grâce à un travail plus approfondi, les étapes indispensables à la relance de la construction et du logement dans notre pays.

Je dirai, en conclusion, que les débats n’ont rien changé à la position que François Calvet et moi-même avions annoncée dans la discussion générale : nous nous abstiendrons sur ce texte.

M. le président. La parole est à M. Jacques Mézard.

M. Jacques Mézard. Le groupe du RDSE, très majoritairement – dix-sept voix pour, une abstention – votera ce texte.

Vous avez certainement remarqué, madame la ministre, le caractère constructif du travail de la Haute Assemblée, qui, une fois de plus, a fait la preuve de sa volonté d’avancer. Nous avons formulé des observations de bon sens : vous les avez entendues et elles pourraient faire utilement évoluer le prochain projet de loi.

En votant ce texte, nous accomplissons un acte de confiance envers l’exécutif, car, comme notre collègue Poniatowski vient de rappeler, tous les gouvernements ont recours à des ordonnances, mais les parlementaires n’aiment pas cela.

Ce soir, madame la ministre, une forte majorité vous confiera cette responsabilité. Nous souhaitons simplement ne pas être déçus par le contenu des ordonnances.

C’est vrai, il y a urgence à débloquer la situation, car des millions de Français sont mal logés. Ce n’est pas qu’une difficulté, c’est aussi une réalité dont nous ne pouvons nous enorgueillir.

Quand on y réfléchit, on s’aperçoit que les blocages administratifs ou financiers expliquent en partie cette situation. Cela doit nous inciter à mesurer le travail que nous avons à accomplir afin de faciliter l’œuvre de construction. Pour ce faire, il nous faudra redonner confiance à ceux qui peuvent construire, conforter l’action et le rôle des bailleurs sociaux, dont nous avons besoin pour créer du logement social. Mais nous avons aussi besoin de promoteurs et de constructeurs privés ; vous l’avez dit, madame la ministre, tous ne méritent pas l’opprobre !

Nous devons donc être capables de faire sauter nombre d’obstacles administratifs, législatifs ou réglementaires. Ces obstacles sont parfois le fruit du zèle de certaines administrations, y compris au sein de nos collectivités. Les élus locaux que nous sommes – d’où l’intérêt du cumul des mandats ! – le savent bien.

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. L’autocensure !

M. Jacques Mézard. Eh oui !

Il arrive que l’on ne puisse aider certaines personnes sans logement ou mal logées à s’installer à un endroit du fait de telle norme ou de tel règlement ! Bien sûr, des normes et des règlements, il en faut, mais on est allé trop loin ! On en a abusé : il n’y a pas que les recours qui peuvent être abusifs !

Dès lors que nous en sommes conscients, nous devons prendre des mesures très volontaristes, et il faut aller vite.

Sur le plan financier, certaines formes d’épargne mériteraient aussi d’être plus dirigées vers l’œuvre de construction.

C’est donc tout un chantier – c’est le cas de le dire ! – que nous devons mener à terme. Vous l’avez entendu, madame la ministre, l’immense majorité des sénateurs le souhaitent. C’est le meilleur message, me semble-t-il, que nous pouvions vous adresser ce soir. (Applaudissements sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur les travées du groupe écologiste et du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Joël Labbé.

M. Joël Labbé. J’ai découvert aujourd'hui ce qu’était la discussion d’un projet de loi habilitant le Gouvernement à procéder par ordonnance. Je dois dire qu’il y a eu débat, et qu’il fut riche ! Comme l’a indiqué Pierre Jarlier, la concertation préalable en a facilité la tenue.

Nous avons compris qu’il y avait urgence. Mais, comme tout le monde, madame la ministre, nous, les écologistes, nous n’aimons pas les ordonnances, et c’est un jugement définitif !

Néanmoins, le groupe écologiste apportera ses douze voix pour soutenir ce texte.

Nous le ferons dans l’attente de la grande loi sur l’urbanisme et le logement qui devrait être votée avant la fin de cette année, de même que deux autres lois porteuses d’une vision globale, celle qui concernera l’avenir de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt et celle qui aura trait à la consommation. En effet, ces trois textes sont nécessairement interdépendants en ce qu’ils expriment un projet de société, que nous avons à imaginer et à bâtir ensemble.

Certains points considérés comme acquis doivent aussi être remis en question. Je pense, par exemple, aux terrains agricoles qui, à la suite d’une décision des élus, deviennent urbanisables et dont le prix s’en trouve multiplié. Un encadrement s’impose en la matière.

Nous avons pu apprécier la grande détermination de Mme la ministre, de son équipe, et de la commission, dans ce domaine comme dans d’autres. Nous sommes là pour jouer notre rôle. Nous comptons bien continuer à le jouer et je pense que 2013 sera une année cruciale pour l’avenir. (Applaudissements sur les travées du groupe écologiste et du groupe socialiste.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l’ensemble du projet de loi dans le texte de la commission, modifié.

(Le projet de loi est adopté.)

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. Je tenais à dire que le débat qui a eu lieu en commission a été au moins aussi enrichissant que celui qui vient de s’achever.

La décision prise par Mme la ministre de venir mardi après-midi nous présenter le texte a permis à la commission de travailler sereinement. Je l’en remercie.

J’ai également pris note de votre engagement, madame la ministre, de venir nous présenter les ordonnances avant leur publication. Cela nous permettra d’échanger sur les différents problèmes évoqués au cours de nos travaux.

Enfin, je tiens à signaler à Joël Labbé que le programme qu’il a évoqué est incomplet. Il va peut-être falloir que la commission des affaires économiques élabore même de nouvelles méthodes de travail ! En effet, vous oubliez, mon cher collègue, le projet de loi sur l’économie sociale et solidaire, qui doit vous être cher ! (Marques d’approbation et applaudissements sur les travées du groupe écologiste.)

Vous le voyez, mes chers collègues, avec le projet de loi sur la consommation, le projet de loi Duflot sur l’urbanisme et le logement, le projet de loi d’avenir pour l’agriculture, l’agroalimentaire et la forêt, et le projet de loi sur l’économie sociale et solidaire, la commission des affaires économiques va avoir du pain sur la planche ! Je suis très heureux que nos travaux puissent continuer à se dérouler dans l’ambiance que nous connaissons, dans une atmosphère de dialogue avec tous les sénateurs, quel que soit leur groupe. Notre débat sur les problèmes soulevés par la question du logement l’a prouvé. Merci à tous ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe écologiste et du groupe CRC, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

Explications de vote sur l'ensemble (début)
Dossier législatif : projet de loi habilitant le Gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction
 

6

Engagement de la procédure accélérée pour l’examen d’un projet de loi

M. le président. En application de l’article 45, alinéa 2, de la Constitution, le Gouvernement a engagé la procédure accélérée pour l’examen du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2012, déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale le 29 mai 2013.

7

Ordre du jour

M. le président. Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au jeudi 30 mai 2013 :

À neuf heures trente :

1. Projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (n° 495, 2012-2013) ;

Rapport de M. René Vandierendonck, fait au nom de la commission des lois (n° 580, 2012-2013) ;

Texte de la commission (n° 581, 2012-2013) ;

Avis de M. Claude Dilain, fait au nom de la commission des affaires économiques (n° 593, 2012-2013) ;

Avis de M. Jean Germain, fait au nom de la commission des finances (n° 598, 2012-2013) ;

Avis de M. Jean-Jacques Filleul, fait au nom de la commission du développement durable (n° 601, 2012-2013).

De quinze heures à quinze heures quarante-cinq :

2. Questions cribles thématiques sur le budget européen.

À seize heures et le soir :

3. Suite de l’ordre du jour du matin.

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.

(La séance est levée à vingt heures cinq.)

Le Directeur du Compte rendu intégral

FRANÇOISE WIART