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Séance du 31 mai 2013 (compte rendu intégral des débats)

M. Bernard Cazeau. Je pensais qu’il valait mieux prévenir que guérir, et j’ai d’ailleurs rapporté le cas de la commune de Mons-en-Barœul, qui montre que les grands principes de la loi sont parfois modifiés par le Conseil d’État. Prenons garde à la décision des juges !

Vous avez dit vous-même, monsieur le rapporteur, que des amendements que vous avez rejetés remettaient en cause le chef de filat. Vous voyez bien que tout cela est très fragile.

Le Gouvernement présente un amendement qui peut tout à fait convenir, et me rassurer. J’espère que j’ai raison aujourd’hui de m’y rallier !

Je retire donc mon amendement, madame la présidente.

Mme la présidente. L'amendement n° 238 rectifié bis est retiré.

La parole est à M. Vincent Delahaye, pour explication de vote sur l'amendement n° 778.

M. Vincent Delahaye. Je suis très inquiet de la philosophie de ce projet de loi au regard de la qualité de notre démocratie locale. Nos habitants et nos électeurs ne comprennent déjà pas très bien, aujourd’hui, le rôle de chaque échelon.

Naguère, on ajoutait les intercommunalités ; aujourd’hui, on veut ajouter les métropoles… On empile toujours des structures supplémentaires, sans faire de choix de fond, par manque de courage, finalement. On complexifie donc le système aux dépens des objectifs de simplification et de clarification qui, même s’ils sont énoncés dans ce projet de loi, apparaissent contradictoires avec le fond du texte.

Cela me gêne considérablement ! Bien sûr, on est alors contraint de multiplier les conférences, les pactes, les schémas, les plans. Tout cela est très technocratique, mais éloigne les décisions des électeurs, et je pense que c’est très dangereux, à terme, pour notre démocratie.

On se plaint déjà que les taux de participation à certaines élections, y compris législatives, baissent fortement. Je vous prédis, si nous continuons ainsi, des taux de participation très faibles au niveau local, même si l’importance des communes dans la démocratie locale vient d’être réaffirmée.

M. Roger Karoutchi. Évidemment !

M. Vincent Delahaye. Si nous poursuivons sur cette voie, de plus en plus d’électeurs se détourneront du vote, considérant que leurs élus n’ont plus de responsabilités.

Je présenterai tout à l'heure des amendements pour défendre la suppression de la clause de compétence générale à partir de 2015.

Pour ce qui concerne les financements croisés entre la région et le département, il faut aller vers une simplification, qui éviterait d’avoir à se poser la question du pacte de gouvernance territoriale. D’après ce que je comprends, celui-ci sera piloté par le président de la région, qui déterminera l’ordre du jour, fera des communications, etc.

M. Roger Karoutchi. Il n’y arrivera pas !

M. Vincent Delahaye. J’estime, pour ma part, qu’il est très dangereux d’aller dans cette direction.

C’est pourquoi je rejoins l’avis de la commission des lois de supprimer l’article 1er.

Mme la présidente. La parole est à M. René-Paul Savary, pour explication de vote.

M. René-Paul Savary. Le Gouvernement essaie de reprendre la main, en revenant sur le texte qu’il a initialement proposé et que la commission a supprimé. On ne peut pas y être favorable.

Madame la ministre, c’est non pas de pactes dont nous avons besoin, mais de sous ! (Rires et applaudissements sur les travées de l'UMP.)

Il faut véritablement faire confiance aux élus locaux, qui sont capables de s’organiser. On a parlé de la clause générale de compétence pour les départements et les régions. Mais combien de fois l’utilisons-nous ? Très rarement !

M. René-Paul Savary. Nous ne l’utilisons que pour des actes exceptionnels. C'est pourquoi il faut la maintenir.

Philippe Adnot, mon collègue de l’Aube, avait déposé un amendement similaire à celui de M. Bernard Cazeau. Si la clause générale de compétence n’avait pas existé, il n’aurait jamais pu créer l’université de technologie de Troyes.

On le voit bien, les élus qui se prennent en main, parviennent, avec l’appui des communautés de communes, d’agglomération et de la région, à réaliser un certain nombre de projets.

Madame la ministre, vous avez parlé de la vie des communes rurales. Mais croyez-vous sincèrement que le pacte de gouvernance territoriale, auquel participera éventuellement un élu représentant les communes rurales, les associera davantage ? Je ne le crois pas.

Dans tous les départements, les associations de maires fonctionnent bien. Les élus ruraux peuvent leur faire part de leur volonté de mettre en place tel ou tel projet, et leur parole est régulièrement prise en compte. Ils peuvent aussi, lorsque c’est nécessaire, se tourner vers les élus départementaux, les présidents de conseil général ou régional.

À cet égard, permettez-moi d’aborder la question des financements croisés. (M. Roger Karoutchi s’exclame.) Si un projet est financé par plusieurs collectivités, n’est-ce pas reconnaître qu’il présente un intérêt départemental, régional ? Cela ne prouve-t-il pas qu’il s’inscrit dans une véritable stratégie ?

Une stratégie départementale se fonde sur les échelons locaux, et les partenaires privilégiés sont bel et bien les communes et les communautés de communes. Nous sommes donc à l’écoute les uns des autres. Cette coordination existe déjà. Ne compliquons donc pas la situation.

À cet égard, permettez-moi de citer l’exemple de ma région. En Champagne-Ardenne, nous avons accueilli l’École Centrale Paris et AgroParisTech. Le département a été le leader, car il faut bien un interlocuteur unique, mais j’ai été suivi par la région et l’agglomération rémoise. Je ne partage pas particulièrement les sensibilités politiques de leurs responsables ; il n’empêche que nous travaillons ensemble pour bâtir l’avenir de nos collectivités respectives. Madame la ministre, faites-nous confiance et laissez-nous des marges de liberté.

C'est la raison pour laquelle je me prononcerai contre l’amendement gouvernemental, qui vise à réintroduire le pacte de gouvernance territoriale.

Mme la présidente. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

M. Pierre-Yves Collombat. La commission a bien fait de supprimer l’article 1er, qui posait, à mon avis, trois problèmes au moins.

Premièrement, cet article posait un problème de coordination des collectivités locales entre elles, sur lequel je ne reviendrai pas, le rapporteur ayant précisé tout à l'heure ce qu’il fallait entendre par « chef de file ».

Deuxièmement, il posait également un problème de coordination de l’action des collectivités territoriales avec l’État. Je vous avoue que je ne m’y retrouve plus dans ce que je croyais être la décentralisation.

La décentralisation, ce n’est pas la confusion des tâches entre l’État et les collectivités territoriales. Je sais bien pourquoi on en est arrivé là : chaque fois que l’État a un projet qui relève de sa compétence, il tend la main, faute de moyens, pour demander aux collectivités d’y participer. (Marques d’approbation sur les travées de l'UMP.)

Toutefois, le fond du problème n’est pas là. Si l’État décide de transférer des compétences – on parle là de décentralisation –, les collectivités sont libres d’agir comme elles l’entendent, dans le respect de la légalité, sous le contrôle du préfet et dans la limite de leurs ressources. On peut imaginer, il est vrai, des délégations de compétence, pour des motifs pratiques par exemple. Mais celles-ci se négocient entre telle ou telle collectivité et l’État, et pas du tout dans le cadre d’un pacte de gouvernance. C’est d’ailleurs pour cette raison que certains d’entre nous étaient choqués que le préfet assiste aux conférences territoriales, y participe, et même les préside.

Faisons vraiment de la décentralisation. Et s’il reste effectivement des bribes de compétence ou des compétences entières à transférer, faisons-le avec les ressources correspondantes, mais n’organisons pas cette confusion.

Troisièmement, en quoi consistera la coordination prévue dans le pacte de gouvernance territoriale ?

La question de la composition de la commission a déjà été évoquée, et je ne reviendrai pas sur le fait que les communes rurales n’y sont pas présentes.

Néanmoins, à quoi sert l’empilement de schémas ? Les défenseurs des communes rurales vont peut-être se réveiller, au lieu de faire des déclarations ! Vous rendez-vous compte, mes chers collègues, des conséquences ? Il faudra un mandat pour établir ce pacte,…

M. Roger Karoutchi. Et un autre pour le comprendre !

M. Pierre-Yves Collombat. … pour finalement le réviser lorsque de nouvelles élections auront eu lieu.

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Il faudra un deuxième mandat pour le tribunal administratif et un troisième pour changer la loi ! (Sourires.)

M. Pierre-Yves Collombat. Lorsque ma commune de 2 000 habitants voudra réaliser un projet, elle se demandera comment faire pour obtenir des financements et verra alors qu’elle doit s’inscrire dans le schéma. Franchement, ce n’est pas possible !

La commission a eu une idée saine en refusant ce pacte de gouvernance et ces schémas. Je soutiens d’autant plus la décision qu’elle a prise que l’on organise la coordination. D’ailleurs, personne n’a dit qu’il ne fallait pas le faire. Pour une fois, facilitons les choses !

Mme la présidente. La parole est à M. Vincent Capo-Canellas, pour explication de vote.

M. Vincent Capo-Canellas. Le débat a eu lieu en commission et M. le rapporteur a fort bien expliqué tout à l'heure la position qui s’est dégagée, à laquelle nous souscrivons. Entre la version du Gouvernement et celle de la commission, nous préférons de très loin la dernière !

Nous avions émis d’importantes réserves sur le pacte de gouvernance territoriale ; nous avions même exprimé clairement notre opposition. Aussi est-il positif de le supprimer. Nous débattrons ultérieurement du chef de filat et de l’organisation de l’ensemble du processus, mais, à ce stade, il faut adopter la position raisonnable que propose la commission.

D’ailleurs, le comble, c’était la sanction prévue pour ceux qui n’avaient pas signé le pacte de gouvernance. On en arrivait là à une sorte d’abomination !

Mme la présidente. La parole est à M. Roger Karoutchi, pour explication de vote.

M. Roger Karoutchi. Madame la ministre, tout le monde passe ici son temps à dire qu’il faut s’appuyer sur la démocratie locale et à reconnaître que les élus locaux sont remarquables, très brillants et qu’ils font un travail de qualité. Mais, dans le même temps, dans une sorte de folie générale, on leur reproche de ne pas savoir se servir du téléphone, d’internet ou de tout autre moyen permettant d’entrer en communication avec les autres élus. (Sourires.)

On invente toujours plus de contraintes : la commune, l’intercommunalité, le département, la métropole, la région, l’État, l’Europe et, à l’intérieur, on y met des schémas, des conférences, etc.

La semaine dernière, alors que je présidais la commission des finances de la région d’Île-de-France, nous nous sommes rendu compte que onze schémas s’empilaient avant que nous ne puissions intervenir sur un territoire de la Seine-et-Marne. Sincèrement, il aurait été préférable que le maire me téléphone pour régler ce problème. Cessons d’empiler les structures les unes sur les autres, car, au final, celles-ci étranglent la démocratie locale !

Dans certains cas, les délégations de compétence et les structurations sont sans doute nécessaires, bien sûr. Mais allons au plus simple !

Madame la ministre, faites respirer la démocratie ! Cessons d’inventer toujours et encore des contraintes sur lesquelles les élus locaux, pas plus que les maires, n’ont de prise. D’ailleurs, en général, dans ces organismes en tout genre, le maire envoie d’abord un adjoint, puis un conseiller municipal, quand il ne finit pas par déléguer un représentant des services municipaux parce que plus personne ne veut y aller. C’est la négation même de la démocratie. Je vous en prie, donnez un peu d’air ! (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UDI-UC.)

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Je vous remercie de défendre la position de la commission, cher collègue !

Mme la présidente. La parole est à M. Ronan Dantec, pour explication de vote.

M. Ronan Dantec. Nous sommes dans le vif du sujet. Quelle est la plus-value de la proposition qui nous est faite en termes d’efficience de l’action publique générale ? Comme l’a souligné hier notre collègue Edmond Hervé, nous sommes tous porteurs d’une part de l’intérêt général.

En vous écoutant les uns et les autres refuser que l’on touche à ceci ou à cela ou que l’on ajoute ceci ou cela, je me dis que, finalement, notre pays va bien. (Exclamations.)

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Ce n’est pas avec le pacte de gouvernance qu’il ira mieux !

M. Pierre-Yves Collombat. Ce n’est pas pour cette raison qu’il va mal ! Cela n’a rien à voir !

M. Roger Karoutchi. De la croissance plutôt qu’un pacte de gouvernance !

M. Ronan Dantec. Nous n’avons donc pas de territoires ruraux en souffrance. L’étalement urbain n’est pas mal maîtrisé. Il n’y a aucune déperdition de l’action publique. Nul n’est convaincu qu’il y a peut-être ici et là des doublons dans nos propres services. Non, tout va pour le mieux, ne touchons à rien ! (Sourires sur les travées du groupe écologiste.)

À l’inverse, si l’on considère que tout n’est peut-être pas parfait, qu’il y a, dans notre pays, des territoires en souffrance et qu’il faut rendre l’action publique plus efficace, deux solutions s’offrent à nous.

Soit nous essayons de restructurer l’organisation générale, en allant peut-être même jusqu’à supprimer un niveau de collectivité au profit du renforcement d’un autre. Mais j’ai cru comprendre que cette solution était loin de faire consensus. On pourra passer une partie de notre journée à écouter des discours déclamatoires, mais, au final, on n’aura pas de majorité pour passer un cran aussi ambitieux. Dont acte ! Tout le monde connaît la position des écologistes sur ce point.

Soit nous faisons le pari de l’intelligence collective. Nous devons alors nous demander quels sont les lieux de coordination les plus efficaces et de nature à apporter une plus-value, afin d’éviter que nous ne nous perdions dans les oppositions d’échelons ou dans les mauvaises coordinations.

D’après ce que j’avais compris, le pacte de gouvernance entrait dans cette logique. Dès lors que l’on conserve l’organisation de base, telle qu’elle est prévue avec le rétablissement de la clause générale de compétence, il convient de mettre en place des lieux de coordination.

Vous prétendez que tout se réglera lorsque le maire d’une petite commune décrochera son téléphone pour joindre le président du conseil général ou régional. Toutefois, chers collègues, je n’ai pas l’impression que cela se passe ainsi dans la vraie vie !

Je pourrais vous citer des dizaines de milliers d’exemples de collectivités qui se regardent en chiens de faïence et où rien n’avance. Si vous voulez que je vous parle des aberrations en matière d’action publique, nous allons y passer la journée. Il est faux de croire que tous les problèmes sont réglés à la fin de la réunion de l’association départementale des maires. Ce n’est pas ainsi que fonctionne la France d’aujourd'hui.

Certaines collectivités s’opposent parfois pour des questions politiques ou de territoire. Faisons le pari de l’intelligence collective, en choisissant des lieux de coordination qui définissent de grands axes.

Permettez-moi de prendre pour exemple le domaine universitaire, que je connais un peu. On a tellement empilé les échelons que certains chercheurs passent leur journée à aller de réunion en réunion !

Aussi faut-il trouver des lieux de coordination, qui supprimeront les milliers de coups de téléphone, les milliers de réunions et autres concertations bilatérales. Il me semble que le pacte de gouvernance a cette vocation.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Tout à fait.

M. Ronan Dantec. Sortons du mode déclamatoire ! Moi aussi, je peux faire des discours déclamatoires. Mais nous sommes là pour nous écouter. Si l’on estime que la présence des élus ruraux est trop faible au sein de la conférence territoriale, demandons-nous s’il ne faudrait pas procéder à un rééquilibrage. Toutes ces questions peuvent être versées au débat.

Reste qu’il faut signaler les nouveaux cadres dans lesquels l’intérêt général va se construire ; à mes yeux, le pacte de gouvernance territoriale en fait potentiellement partie. Au demeurant, il ne sera pas le seul, puisque, les uns et les autres, nous allons défendre des propositions pragmatiques visant à renforcer la capacité des collectivités territoriales à bâtir des projets collectifs.

En définitive, je me demande si le groupe écologiste ne sera pas le seul à soutenir clairement la position du Gouvernement… Après mes déclarations d’il y a deux jours, le monde se complexifie encore ! (Sourires.)

En tout cas, nous soutenons l’idée du pacte de gouvernance territoriale : de notre point de vue, il va dans le sens de l’intelligence collective et permettra de signaler les lieux où les élus se réunissent pour fixer ensemble de grands axes prioritaires. (Applaudissements sur les travées du groupe écologiste.)

Mme la présidente. La parole est à M. Christian Favier, pour explication de vote.

M. Christian Favier. Comme M. le rapporteur, notre groupe est favorable au maintien de la suppression de l’article 1er. (M. le rapporteur s’en félicite.)

Aux arguments qui ont déjà été largement exposés s’ajoute notre attachement aux libertés communales et à la libre coordination entre les collectivités territoriales. Du reste, des dispositifs existent déjà, que le projet de loi aurait très bien pu prendre pour base ; par exemple, la conférence des exécutifs pourrait tout à fait être le lieu de la libre coordination dont je parle.

Il ne m’a pas échappé que la rédaction proposée par le Gouvernement dans son amendement comportait une petite différence par rapport à la version initiale de l’article 1er. Pour autant, madame la ministre, vous maintenez ce pacte de gouvernance territoriale qui, à mon avis, sera un nouvel encadrement bureaucratique de la gestion des collectivités territoriales.

En ce qui concerne l’État, plutôt que de chercher en permanence à dicter aux collectivités territoriales leur conduite, il ferait bien d’assumer pleinement et entièrement ses propres responsabilités !

À cet égard, permettez-moi de prendre un exemple. Lorsque la gestion des routes nationales a été transférée aux départements, on a adopté le principe du décroisement des crédits. Les représentants de l’État ont juré leurs grands dieux que, pour l’entretien du réseau qu’il conservait, jamais il ne solliciterait les collectivités territoriales ; il gérerait les autoroutes et quelques routes nationales de son côté, les départements gérant le reste du réseau du leur.

Seulement, quelques mois plus tard, l’État s’est adressé à mon département, le Val-de-Marne, en exerçant sur lui ce chantage : si vous voulez la rénovation du pont de Nogent, sur lequel il y a le bouchon le plus important de la région, il faut que vous apportiez votre contribution ; sinon, et même si l’entretien de ce pont, qui relie deux autoroutes, dépend entièrement de l’État, le chantier sera inscrit sur une liste et on verra plus tard…

On ne peut pas affirmer un principe un jour et, le lendemain, faire le contraire ! Pour ma part, je suis partisan de la clarification. Si l’on est pour la décentralisation, il faut faire confiance aux collectivités territoriales pour s’organiser et travailler ensemble. Laissons-les fixer elles-mêmes les cadres de leur coopération !

Mme la présidente. La parole est à M. Dominique de Legge, pour explication de vote.

M. Dominique de Legge. Madame la ministre, le Président de la République a appelé le Gouvernement et nous tous à un grand choc de simplification.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. D’où la conférence !

M. Dominique de Legge. Excusez-moi de vous le dire : à vous voir présenter l’amendement n° 778, je n’ai pas le sentiment que vous l’avez entendu.

M. André Reichardt. Très bien !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Si !

M. Dominique de Legge. En revanche, la commission des lois et son rapporteur sont totalement en phase avec le vœu du Président de la République. En vérité, c’est bien un choc de simplification que de supprimer l’article 1er !

Par ailleurs, puisque chacun sait que le vent de la Bretagne a beaucoup inspiré ce projet de loi, qu’il me soit permis de faire observer que la multiplication des schémas et des conférences en tous genres que nous vivons actuellement en Bretagne, non seulement ne contribue pas au choc de simplification, mais augmente encore la confusion. Qui fait quoi, on ne le sait plus !

Pour tout dire, je ne crois pas que le fait de multiplier les structures en tous genres marque un progrès de la démocratie.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Vous avez raison !

M. Dominique de Legge. Au bout du compte, qui peut se rendre aux réunions sans cesse plus nombreuses ? Les représentants des collectivités importantes, départements et agglomérations, le peuvent assurément ; certainement pas ceux des territoires, qui n’ont pas les moyens de participer à trois conférences par semaine.

C’est pourquoi, mes chers collègues, je soutiens la position de la commission des lois. (Applaudissements sur les travées de l'UMP. – M. le président de la commission des lois applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à M. Louis Nègre, pour explication de vote.

M. Louis Nègre. Je soutiens également la position de la commission des lois.

Madame la ministre, vous partez d’un bon sentiment : chercher à favoriser la coordination est une intention compréhensible. Seulement, comme mes collègues l’ont rappelé, l’empilement des schémas aboutit à un résultat incompréhensible !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. C’est vrai !

M. Louis Nègre. Surtout, si l’on considère les dispositions suivantes du projet de loi, jusqu’à l’article 9, on se rend compte que les schémas envisagés sont non pas virtuels, mais assortis de sanctions. Madame la ministre, si vous voulez travailler en confiance avec les collectivités territoriales, peut-être faut-il éviter d’utiliser le gros bâton ! (Marques d’approbation sur les travées de l’UMP.)

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. C’est avec beaucoup d’enthousiasme que je m’apprête à répondre aux propos qui ont été tenus.

Monsieur Delahaye, je suis parfaitement d’accord avec vous. Si la clause de compétence générale est supprimée, une concertation n’est effectivement pas nécessaire pour déterminer quelle collectivité s’occupera, par exemple, des filières agricoles, de l’aide aux jeunes entrepreneurs, des aides directes aux collectivités, des centres d’aide par le travail ou de l’immobilier d’entreprise. Dans cette hypothèse, il y a non plus un chef de file, mais des compétences exclusives ; la situation est claire et une conférence est absolument inutile.

M. Jean-Jacques Hyest. En effet, c’est clair !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Les sénateurs du groupe écologiste ont le même souci de rationalité. Ils proposent la suppression des départements, de sorte que ceux-ci ne pourraient plus intervenir dans les domaines économique, culturel et sportif, non plus que pour la formation ou l’utilisation du FSE, le Fonds social européen, pour l’aide aux chômeurs.

Dans cette hypothèse, c’est un fait qu’il ne serait pas nécessaire de discuter au niveau régional pour déterminer, par exemple, quelle collectivité serait chargée d’accompagner Pôle emploi, d’utiliser les crédits du Fonds social européen, d’aider les chômeurs ou de créer un CFA, un centre de formation d'apprentis, pendant quelques mois parce qu’il y a un vrai problème de réponse aux entrepreneurs. D’ailleurs, je vous signale que cette question sera extrêmement prégnante si nous transférons la responsabilité de la formation professionnelle et de l’apprentissage aux régions ; une coopération entre les régions et les départements sera absolument indispensable.

M. de Legge a parfaitement raison : je trouve moi aussi qu’il y a trop de schémas.

M. André Reichardt. C’est évident !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Schéma de développement économique, schéma d’innovation, schéma de recherche, schéma du littoral, schéma des transports, schéma trame verte, schéma des éoliennes, schéma énergie, sans compter ceux que j’oublie !

M. Pierre-Yves Collombat. Il faut faire un schéma des schémas ! (Sourires.)