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Séance du 22 octobre 2013 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. Ronan Kerdraon.

M. Ronan Kerdraon. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le projet de loi que nous examinons aujourd’hui est un texte majeur pour nos concitoyens. Comme l’a dit Marie-Noëlle Lienemann, il tombe à pic, il arrive à point nommé. Le nombre de mal-logés et de sans-logis a atteint un niveau insupportable dans notre pays. Régulièrement, à l’occasion de mes permanences d’élu, je suis interpellé sur l’insalubrité et l’indignité de nombreux logements.

Ce texte important est également ambitieux, puisque, d’après l’exposé de ses motifs, il vise à développer « une stratégie globale, cohérente et de grande ampleur destinée à réguler les dysfonctionnements du marché, à protéger les propriétaires et les locataires, et à permettre l’accroissement de l’offre de logements dans des conditions respectueuses des équilibres des territoires ». Tout est dit !

Madame la rapporteur pour avis, messieurs les rapporteurs, je tiens également à vous féliciter : vos contributions ont beaucoup enrichi ce projet de loi.

Cher Claude Bérit-Débat, vous avez su entendre les critiques nourries de l’expérience pratique des politiques publiques. Vous avez pris en compte les réserves émises par les associations de maires sur le transfert automatique de l’élaboration du PLU aux intercommunalités, communautés d’agglomération et communautés de communes. L’amendement que vous proposez est un compromis qui, sans remettre en cause l’équilibre du texte, redonne confiance aux maires. En la matière, le Sénat a parfaitement joué son rôle de représentant des collectivités.

M. Ronan Kerdraon. Je tenais à le souligner à cette tribune. Pourvu que ma voix porte jusqu’à l’Assemblée nationale !

Avec ce texte, madame la ministre, vous répondez à une double attente : celle de nos concitoyens et celle du Président de la République.

Tenir l’engagement du Président de la République de construire 500 000 nouveaux logements annuels, dont 150 000 logements sociaux, d’ici à la fin du quinquennat, telle est la priorité.

Alors que la commission des affaires économiques a examiné le texte dans sa globalité, la commission des affaires sociales ne s’est saisie pour avis que des chapitres IV et V du titre Ier, qui entrent directement dans le champ de ses attributions.

Je tiens à insister tout particulièrement sur l’article 12, qui consacre le rôle et les missions des services intégrés d’accueil et d’orientation. Les SIAO deviennent les véritables « pilotes », pour reprendre l’expression d’Aline Archimbaud; du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’insertion vers le logement.

L’article 14 crée le plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées, le PDALHPD, qui résulte de la fusion du plan départemental d’accueil, d’hébergement et d’insertion, le PDAHI, et du plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées, le PDALPD, qui devaient être réunis depuis 2009, me semble-t-il. Élaboré sous la responsabilité partagée du préfet et du président du conseil général, le plan garantira une meilleure articulation entre la politique d’hébergement et la politique du logement.

Plusieurs amendements ont été adoptés par notre commission des affaires sociales. Ils s’inscrivent pleinement dans la réflexion suscitée par l’affaire de l’ANEF 63, à Clermont-Ferrand.

Le 2 septembre dernier, cette association, qui gère l’hébergement d’urgence dans le département du Puy-de-Dôme, annonçait aux hôteliers accueillant des familles sans domicile qu’elle n’était plus en mesure d’assurer ses activités d’hébergement. Plusieurs dizaines de personnes, dont beaucoup d’enfants, se sont donc retrouvées à la rue, même si quelques hôteliers ont accepté de prolonger l’accueil sans garantie d’être payés à court terme.

Face à cette situation, le Gouvernement montre, à travers le présent projet de loi, sa détermination à apporter des réponses durables pour renforcer les capacités d’accueil d’urgence.

Le texte amendé renforce également le rôle du préfet en intégrant, à l’article 19, la récente jurisprudence du Conseil d’État : le préfet doit proposer aux personnes reconnues prioritaires dans le cadre du droit à l’hébergement opposable, le DAHO, un hébergement présentant un caractère de stabilité.

En outre, nous avons profondément clarifié le principe d’inconditionnalité de l’accueil en matière d’hébergement d’urgence. Le droit à domiciliation des personnes sans domicile fixe est, lui, consacré à l’article 21.

Je regrette toutefois que nous n’ayons pas pu adopter, à l’article 18, l’amendement qui visait à réserver aux personnes reconnues prioritaires au titre du DAHO par la commission départementale le bénéfice du dispositif du « bail glissant », car ce dernier était « conçu comme une réelle opportunité pour l’accès à un logement pérenne ». Mais je comprends les réserves exprimées par la commission des affaires économiques.

La GUL est l’une des mesures phares du texte. Ce dispositif a plusieurs finalités, dont l’accès au logement. Il ne se réduit pas à la seule garantie universelle des loyers, puisqu’il prévoit aussi la prévention des expulsions, vis-à-vis des familles comme des propriétaires.

Comme cela a été rappelé tout à l'heure, ces mesures concernent l’ensemble du parc locatif privé, soit près de 6,5 millions de logements et autant de ménages.

Ce projet de loi mérite tout notre soutien, car il s’agit à l’évidence de l’un des plus importants de l’actuelle législature, dans la mesure où il réorientera en profondeur certaines composantes de notre droit pour plusieurs années.

Ce texte constitue aussi un formidable outil de lutte contre les inégalités sociales et environnementales. En effet, les premières victimes du modèle de développement à bout de souffle dans lequel nous vivons aujourd’hui sont les plus modestes d’entre nous. Ces derniers sont aussi les premières victimes de la crise écologique et de la précarité énergétique. Bien souvent, ce sont eux qui sont les plus exposés aux risques technologiques, industriels et sanitaires. Ils doivent parcourir chaque jour de plus en plus de kilomètres entre leur domicile et leur travail parce que la ville n’est plus en capacité de les loger.

Mes chers collègues, montrons-nous à la hauteur de ce double enjeu, social et environnemental. Le présent projet de loi nous en donne l’occasion : adoptons-le et, comme nous y a invités Claude Bérit-Débat, avec enthousiasme ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe écologiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Philippe Dallier.

M. Philippe Dallier. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, si je voulais commencer mon intervention par une boutade, je dirais que le projet de loi porte bien mal son nom, tant son contenu semble antinomique de l’acronyme ALUR par lequel on le désigne désormais. Vous n’êtes certes pas la première à nous surprendre en la matière, madame la ministre : Christine Boutin n’avait-elle pas intitulé son principal texte « loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion », ou loi MOLLE ? (Sourires.) Cela étant, nous n’avions jamais autant construit de logements que depuis la promulgation de cette loi…

Beaucoup d’acteurs du secteur craignent que vous n’obteniez exactement l’effet inverse avec le projet de loi ALUR. Ont-ils tort ou raison de s’inquiéter, l’avenir nous le dira, mais une chose est certaine : l’inquiétude est grande chez les professionnels. Nous constatons déjà, depuis maintenant deux ans, une nette diminution du nombre des mises en chantier : on parle de moins de 300 000 pour l’an prochain, les plus pessimistes évoquant même 250 000, ce qui représenterait quasiment une division par deux par rapport à 2011.

En parallèle, particulièrement dans les grandes agglomérations, la crise du logement est très durement ressentie par nos concitoyens, et ce depuis de nombreuses années. La crise ne date donc pas d’hier. Cette crise s’est traduite par une envolée non seulement des prix des biens immobiliers pour ceux qui souhaitent accéder à la propriété, mais aussi des loyers. Ajoutez à cela le resserrement du crédit bancaire et l’imagination fiscale sans limite de ce gouvernement, et vous avez tous les ingrédients d’une crise qui pourrait s’aggraver encore, et surtout durer.

Que faire face à cette situation, dans un contexte budgétaire très tendu pour l’État ?

Comme souvent, il y a, d’un côté, ceux qui ne croient qu’en la loi du marché et plaident pour une politique de l’offre abondante – il nous faut bien une politique de l’offre abondante, mais avec certaines règles – et, de l’autre, ceux qui pensent que la régulation est le seul moyen de s’en sortir. C’est manifestement cette dernière voie que vous avez choisie, madame la ministre.

Cependant, nous le savons bien, en matière de logement comme en économie en général, la confiance des acteurs est un élément essentiel de toute relance lorsque la machine est grippée. En choisissant de réguler trop drastiquement le marché, le Gouvernement et sa majorité prennent deux risques.

Ils prennent d'abord le risque de décevoir les Français, qui attendent beaucoup en la matière. Vous promettez beaucoup, mais nous observons déjà une inversion de la courbe de construction de logements. Je crains que les résultats ne viennent pas. En tout cas, les Français vous jugeront sur ces résultats.

Le second risque est économique : vous le faites courir à toute une filière, celle du bâtiment, sans laquelle la croissance du pays ne repartira pas.

Je l’ai dit par le passé et je le répète aujourd’hui : il fallait légiférer pour mettre un terme aux excès d’un secteur qui a beaucoup profité de la manne des niches fiscales, avec des effets pervers bien connus. Oui, on construisait beaucoup, mais pas toujours au bon endroit. On construisait également de plus en plus petit, en calibrant les logements pour des investisseurs qui – peut-on les en blâmer ? – ont su profiter de l’aubaine que leur offrait l’État. Oui, les aides fiscales de toute nature ont coûté très cher au budget de l’État, pour un résultat somme toute mitigé.

Des conclusions ont heureusement été tirées de cette situation, de sorte que les dispositifs ont été resserrés au fil du temps, mais les prix ont bel et bien flambé, en raison tant de la faiblesse de l’offre, toujours insuffisante sur certains territoires, que des incitations fiscales, qui avaient une fâcheuse tendance à tirer le marché à la hausse.

Dans l’ancien, en zone tendue, on a constaté le même phénomène de forte hausse des prix et des loyers, notamment pour les petites surfaces, avec parfois des abus manifestes pour les appartements les moins confortables. En Seine-Saint-Denis, comme je l’ai dit plusieurs fois à cette tribune, on trouve encore aujourd’hui des petites surfaces à vingt, voire vingt-cinq euros le mètre carré pour des habitations qui sont tout juste à la limite de la décence.

Mais j’attire votre attention sur le fait que ces loyers exorbitants ne sont très souvent rendus possibles que par la solvabilisation des locataires grâce aux aides personnelles, lesquelles coûtent de plus en plus cher au budget de l’État, à tel point que vous venez, madame la ministre, de geler leur montant. Les locataires qui verront ainsi leur reste à charge progresser ne seront certainement pas satisfaits de cette mesure en cette période de baisse du pouvoir d’achat.

Alors, pour remédier à la hausse continue des loyers, vous avez choisi, madame la ministre, de les encadrer assez strictement. Était-ce la bonne manière de procéder ? Permettez-moi d’en douter.

Comme je l’avais proposé à l’occasion de l’examen du dernier texte défendu par votre prédécesseur, Benoist Apparu, il aurait été, me semble-t-il, plus efficace de mettre en place un système de modulation des aides personnelles en fonction non pas seulement des ressources du locataire, mais aussi de la qualité du logement et du montant du loyer, sur la base d’un indice qualité-prix au mètre carré et par type de logement.

Aujourd’hui, certes, les aides personnelles sont plafonnées, mais, pour les loyers les plus élevés et les appartements les moins confortables, elle joue le rôle paradoxal de solvabilisateur des locataires et permet à certains propriétaires d’abuser de la rareté de l’offre en proposant des loyers exorbitants.

J’avais alors dit, de manière un peu audacieuse, qu’il fallait jouer en ce domaine le marché contre le marché en tarissant, faute de preneur solvable, l’offre de logement à loyers exorbitants.

Au lieu de cela, vous nous proposez d’encadrer les loyers, ce qui reviendra, pour beaucoup, à les figer à leur niveau actuel et conduira peut-être, dans certains cas, à des hausses, ce qui serait tout de même un comble !

De plus, la complexité de votre système ne laisse pas d’inquiéter. En effet, il va falloir mettre en place les observatoires que vous proposez de créer en demandant aux collectivités locales de s’y impliquer, ainsi qu’il est précisé à l’article 3 du texte : « Des observatoires locaux des loyers peuvent être créés à l’initiative des collectivités locales ». Voilà encore une dépense nouvelle à leur charge !

Si elles ne le souhaitent pas, ou ne le peuvent pas budgétairement, il est alors prévu dans le projet de loi que des associations ou des groupements d’intérêt public, que ces mêmes collectivités devront certainement subventionner d’une manière ou d’une autre, joueront ce rôle. N’était-il pas plus simple et moins coûteux d’utiliser ce qui existe ? J’ai la faiblesse de le croire.

Beaucoup de questions se posent également sur la manière de calculer les loyers de référence médians minorés et majorés. Nombreuses ont été les critiques formulées sur les risques associés à cette méthode de calcul, notamment sur la méthode initiale, c’est-à-dire celle qui a été présentée à l’Assemblée nationale par le Gouvernement.

Le professeur Michel Mouillard a souligné, chiffres à l’appui, les effets pervers d’un tel système qui pourrait conduire à une diminution des loyers des appartements de standing dans les beaux quartiers, occupés par une population aisée, et à une hausse des loyers les plus modérés dont peuvent parfois bénéficier les plus modestes.

Certes, le texte a été modifié sur ce point par l’Assemblée nationale, mais je dois vous dire, madame la ministre, que je suis assez étonné que les services de l’État n’aient pas pointé ce risque-là. Cela révèle à tout le moins l’absence de calibrage d’un dispositif que vous avez dû modifier en cours de route. Pour autant, nous n’avons pas de garantie sur ce que donnera l’application de votre texte s’il est voté en l’état. À cet égard, je pense au préfet qui devra arrêter effectivement les prix médians majorés et minorés : franchement, je ne voudrais pas être à sa place ! En résumé, je crains que l’on n’ait pas mesuré toutes les conséquences de ce dispositif.

Il est un autre phénomène important : les impayés de loyers, contre lesquels vous nous proposez la mise en place d’une garantie universelle des loyers, ou GUL.

Il s’agit d’un sujet sur lequel les gouvernements précédents avaient beaucoup hésité. Ici même au Sénat, à de nombreuses reprises, j’avais interpellé vos prédécesseurs sur la GLI et la GRL : année après année, ils me renvoyaient à des rapports qui ne sont jamais venus.

Cela dit, si imparfaits qu’ils étaient, ces deux dispositifs avaient intrinsèquement quelques qualités, la moindre n’étant pas que, étant distribués par les assureurs, ils ne nécessitaient donc pas une nouvelle structure publique. De surcroît, ils étaient facultatifs et à la charge des propriétaires, qui pouvaient décider ou non d’y avoir recours. Après tout, c’était leur liberté et leur prise de risque !

Cependant, et je suis d’accord avec vous, madame la ministre, la GRL n’avait pas complètement atteint ses objectifs. Ce dispositif subventionné par l’État devait inciter les propriétaires à accepter les dossiers des locataires les plus faibles, ce qui ne fut pas un succès, mais je pense qu’il pouvait être amélioré.

Au lieu de cela, vous choisissez de mettre en place cette GUL, qui sera obligatoire, cofinancée à parts égales par les locataires et les propriétaires. Au bout du compte, je crains que nous n’ayons une véritable « usine à gaz » destinée à suivre l’évolution des loyers et à permettre les contrôles que vous envisagez.

S’agissant de la déresponsabilisation des locataires, je me pose aussi des questions. Vous le savez, dans bien des domaines, même si cela ne concerne pas la majorité des Français, on entend dire : « je paie, donc j’ai droit ! ». Ainsi, le locataire se dira qu’il paie, via son loyer, une assurance contre les impayés, et je suis certain qu’il y aura, au final, des effets que vous ne maîtriserez pas.

À mon avis, vous auriez pu trouver un dispositif plus équilibré, qui aurait certainement rendu le même service à un moindre coût.

Madame la ministre, mes chers collègues, ayant pratiquement utilisé tout mon temps de parole, je vais raccourcir mon propos.

Si l’on ajoute à ces problèmes l’inquiétude que vous suscitez avec la possibilité donnée aux départements d’augmenter encore les DMTO pour essayer de trouver quelques ressources, sans compter les valses-hésitations en matière de taxation des plus-values – madame la ministre, je vous l’accorde, le gouvernement précédent n’est pas exempt de reproches sur le sujet –, au total, le Gouvernement prend le risque très sérieux de détourner de l’immobilier un certain nombre d’investisseurs, pour ne pas dire la grande majorité d’entre eux, alors que nous savons bien que, sans eux, nous n’arriverons pas à produire la quantité de logements nécessaires.

Pour conclure, madame la ministre, je veux vous dire, à l’instar d’autres intervenants, que votre texte comporte également des dispositions intéressantes, par exemple sur la lutte contre les marchands de sommeil ou les copropriétés dégradées.

Par ailleurs, de nombreux orateurs se sont exprimés sur les plans locaux d’urbanisme intercommunaux. Comme je m’intéresse beaucoup au Grand Paris, je vais certainement rester sur ma faim, car, sur ce sujet, nous ne sommes pas allés au bout du travail.

M. Claude Dilain, rapporteur. C’est vrai !

M. Philippe Dallier. Il faudra donc revenir sur le sujet. Je resterai frustré à l’issue de la présente discussion, mais j’espère que nous aurons l’occasion d’avancer prochainement sur le Grand Paris, qu’il convient de réaliser justement pour être plus efficace en matière de logement ! (Applaudissements sur les travées de l'UMP. – M. Daniel Dubois applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. Marc Daunis.

M. Marc Daunis. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, ce texte est important pour nos concitoyens, pour les élus locaux et, partant, pour le pays.

Notre collègue Marie-Noëlle Lienemann ayant exprimé tout à l’heure de façon à la fois éloquente et forte la position de notre groupe en ce qui concerne le logement, permettez-moi de circonscrire mon intervention à trois points qui concernent plus particulièrement l’urbanisme.

Tout d’abord, je souhaite aborder un point de détail, à savoir l’opposabilité des chartes des parcs naturels régionaux, les PNR, documents très détaillés, d’une qualité reconnue de tous, par rapport aux réglementations d’urbanisme. Aujourd’hui, à la suite du Grenelle de l’environnement, coexistent deux lectures dans les codes de l’urbanisme et de l’environnement quant au statut des chartes des PNR au regard des SCOT et des PLU. J’ai proposé un amendement sur le sujet susceptible de mettre un terme à cette dichotomie. Je suis prêt à la rectifier si cela peut permettre de résoudre le problème, car, en tant que président d’un PNR, je sais combien il est important qu’il y ait adhésion autour des projets de chartes.

Ensuite, je veux évoquer la question des sociétés d’économie mixte. J’ai entendu la proposition du rapporteur sur la signature de conventions, ce qui marque un progrès. Je suis persuadé que nous parviendrons à une solution équilibrée nous permettant de répondre aux enjeux qui se présentent à nous.

Mais permettez-moi de consacrer l’essentiel de mon temps de parole au plan local d’urbanisme intercommunal. On peut prendre le problème dans tous les sens, mais regardons plutôt la situation telle qu’elle est aujourd’hui. Héritage du Grenelle II, le PLUI peut être imposé à un tiers des communes représentant 50 % des populations d’une intercommunalité, ou à 50 % des communes représentant un tiers des populations.

Chers collègues de l’UMP, vous ne pouvez pas aujourd’hui ignorer cette loi que vous avez votée. Il s’agit de la loi en vigueur à ce jour.

M. Daniel Raoul. Ce sont eux qui l’ont votée !

MM. Jean-Claude Lenoir et François Grosdidier. Elle est très bien !

M. Marc Daunis. Alors, si elle est très bien, allez expliquer à vos collègues maires que 50 % des communes d’une intercommunalité représentant un tiers de la population peuvent se voir imposer un PLUI !

Vous pourrez tourner le problème dans tous les sens,…

M. François Grosdidier. Pourquoi changer la loi ?

M. Marc Daunis. ... vous retomberez toujours sur le caractère implacable des chiffres !

M. François Grosdidier. Le PLUI doit rester l’exception !

M. Marc Daunis. Écoutez-moi, mon cher collègue, plutôt que de vous laisser aller à quelque passion qui ne serait pas forcément respectueuse de votre bonne foi.

La loi de 2010, que vous avez votée, tend à imposer l’intégration de toutes les communes du territoire dans une intercommunalité, ce qui est globalement une bonne chose. Ainsi, les paradigmes ont changé en la matière : des communes ont été contraintes à des mariages forcés dans les schémas départementaux de coopération intercommunale.

M. Éric Doligé. Vous allez casser la carte intercommunale !

M. Marc Daunis. Auparavant, la question de l’urbanisme venait presque en point d’orgue de la construction d’une communauté de destin et de projets. Aujourd’hui, des communes se retrouvent dans des intercommunalités, alors qu’elles ne le souhaitaient pas, d’où la nécessité d’une protection pour qu’elles puissent co-construire, co-élaborer ce projet intercommunal, plutôt que de se le voir imposer, comme il est prévu dans la loi actuelle.

Si l’on résume en restant objectif, vous défendez une fausse liberté, c’est-à-dire la possibilité pour 50 % des communes représentant un tiers des populations de se voir imposer un PLUI dont elles ne veulent pas,…

M. Jean-Claude Lenoir. C’est l’Assemblée nationale qui a voté cela !

M. Marc Daunis. … contre la proposition issue d’un amendement tendant à permettre, dans ce cas, à un quart des communes représentant 10 % de la population de pouvoir être entendues, non pas pour se soustraire à l’obligation d’un PLUI, mais, au contraire, pour participer pleinement et voir leurs spécificités reconnues.

Je reviendrai sur cet argument, mais l’Association des maires ruraux de France ne s’y est pas trompée, puisqu’elle déclare aujourd’hui dans un communiqué qu’elle souhaite que cette position soit entendue au Sénat. Contrairement à vous, elle a compris qu’il s’agissait d’une garantie.

M. Claude Dilain, rapporteur. Bravo !

M. Marc Daunis. Je le répète, vous pouvez tourner le problème dans tous les sens, vous retomberez toujours sur cette même logique.

Pour conclure, permettez-moi de dire à M. Dubois que son propos est un peu paradoxal : il ne peut pas dans le même temps plaider, le cœur sur la main, la confiance dans le sens des responsabilités des maires et des élus locaux – nous partageons bien entendu ce sentiment, sinon, serions-nous là ? – et, en même temps, ne reculant devant aucun paradoxe et aucune contradiction, aveuglé par la volonté de dénigrer à tout prix l’amendement en question, soutenir que le vote de cette disposition reviendrait à bloquer les PLUI.

M. le président. Il faut conclure, mon cher collègue !

M. Marc Daunis. C’est ce que je suis en train de faire, monsieur le président. (Sourires.)

Qui bloquerait les plans locaux d’urbanisme intercommunaux, sinon les communes et les maires ? Comment pourraient-ils être responsables dans un cas et irresponsables dans l’autre, au point de bloquer l’adoption de tout PLUI ?

M. René Vandierendonck, rapporteur pour avis de la commission des lois. Très bien !

M. Marc Daunis. Je conclurai en exhortant les uns et les autres à retrouver un peu de sérénité. Reprenons la discussion objectivement, sans adopter de postures politiciennes.

Monsieur Lenoir, ne nous en remettons pas à l’Assemblée nationale, ce qui serait comme un aveu de l’inutilité du Sénat.

M. Marc Daunis. Au contraire, votons unanimement le dispositif pour aider Mme la ministre, à qui nous faisons confiance, elle qui a entendu l’expression de l’intérêt général portée par un certain nombre de nos collègues. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. François Grosdidier.

M. François Grosdidier. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, bien des Français ont du mal à se loger à un coût raisonnable et à accomplir un parcours résidentiel satisfaisant au regard de leur situation familiale et professionnelle.

Dans nombre de régions denses, le logement est en crise, le marché est tendu.

Les communes et intercommunalités ont du mal à l’assouplir à cause de tous les freins, notamment toutes les procédures qui entravent les initiatives locales, privées comme publiques. Paradoxalement, la réponse du Gouvernement va exactement en sens inverse. Ce projet de loi apporte en effet plus de complexité et de contraintes.

Le plus grave dans ce projet de loi est, bien sûr, le plan local d’urbanisme intercommunal.

La coopération intercommunale s’est d’abord construite sur une intercommunalité de services – eau, déchets, voirie et autres... –, puis, sur une intercommunalité de projets, dans les domaines économique, culturel, social, touristique. Le principe restait la subsidiarité, selon lequel on doit décider et agir au plus près du terrain et des problèmes. Il commandait aussi de ne monter de niveau qu’en cas de nécessité.

En imposant le PLUI, édicté en règle générale, vous faites le contraire !

Vous transformez cette cellule de base de la République, ce premier lieu d’ancrage social et citoyen en une simple section administrative, réduite à la gestion de l’état civil. Après l’intercommunalité de services, après l’intercommunalité de projets consacrée par la dernière réforme territoriale, voici venue l’intercommunalité-fusion, subreptice mais effective !

Sous la majorité précédente, de la commission Balladur au Parlement, le débat national avait été lancé. Ce débat a eu lieu.

Beaucoup d’observateurs et de commentateurs présentaient alors comme une anomalie le grand nombre des communes de France – 36 000 –, soit autant que tout le reste de l’Europe réunie. Ils suggéraient le modèle allemand : réduire, par des fusions, le nombre des communes.

En fait, 36 000 communes, c’est un atout. Ce sont 36 000 maires et équipes municipales qui, pour des indemnités dérisoires, voire pour rien, accomplissent un travail considérable, au plus près des citoyens.

La fusion forcée entraînerait non des économies d’échelle, mais au contraire des dépenses, pour payer des fonctionnaires territoriaux qui feraient ce travail à la place des élus, mais au plus loin des citoyens…

Maintenir 36 000 communes supposait tout de même l’existence sur tout le territoire national des intercommunalités pour faire ce que la commune ne peut pas faire seule. C’est ainsi qu’a été tranché, sous l’ancienne majorité, le débat sur la réforme territoriale : maintien des communes, aucune fusion forcée, mais généralisation de l’intercommunalité.

Or, plutôt que de stabiliser ainsi les institutions locales, le Gouvernement vide insidieusement les communes de leur substance.

Vous n’êtes pas la première, madame la ministre, à proposer le PLU intercommunal, qui traînait toujours dans les tiroirs de la Direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction, la DGUHC.

Sous l’ancienne majorité, contrairement à ce qu’a dit un collègue sénateur non inscrit, le Gouvernement n’a jamais proposé le PLUI. (Exclamations sur les travées du groupe socialiste.) Il est vrai, toutefois, qu’un amendement parlementaire avait reçu l’assentiment du secrétaire d’État à l’urbanisme et au logement. Alors député, j’ai moi-même, à l’Assemblée nationale, mené le mouvement contre cet amendement.

Nous avons alors rejeté cet amendement, avec une majorité de la majorité d’alors et avec le soutien des députés socialistes, qui n’avaient pas de mots trop durs contre le PLUI. Je suis étonné de les voir, aujourd’hui, voter comme un seul homme pour ce qu’ils avaient hier rejeté avec nous ! (Protestations sur les mêmes travées.)