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Séance du 7 novembre 2013 (compte rendu intégral des débats)

Mme Nathalie Goulet. Je soutiendrai l’amendement n° 35 rectifié.

En effet, il me semble important de pouvoir fixer un seuil d’habitants. Or je ne vois pas comment nous pourrions retravailler sur le sujet sans adopter de dispositif aujourd'hui. Votons cet amendement maintenant, et nous pourrons y revenir ensuite.

Inutile de compliquer la vie des petites communes et intercommunalités. Le seuil de 70 000 habitants est, certes, susceptible d’évoluer au cours de la navette. Mais le Sénat enverrait déjà un signe encourageant en l’adoptant en première lecture. Notre vie administrative est déjà suffisamment complexe ; ce n’est pas la peine d’en rajouter…

M. le président. La parole est à M. Alain Anziani, rapporteur pour avis.

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis de la commission des lois. J’ai bien entendu les arguments de M. le ministre sur le seuil.

La navette a évidemment beaucoup de mérites. Mais je préfère qu’elle en fasse la démonstration sur un texte qui soit plutôt le nôtre.

Imaginons que l’Assemblée nationale adopte le projet de loi en termes identiques ; c’en serait fini de la navette et d’un nouvel examen du texte. Nous aurions ainsi perdu l’objectif, auquel nous sommes tous très attachés, de clarté et de lisibilité de la loi.

Encore une fois, si nous ne modifions par le présent texte aujourd'hui pour pouvoir en rediscuter au cours de la navette, nous risquons un enterrement de première classe !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 35 rectifié.

(Après une épreuve à main levée déclarée douteuse par le bureau, le Sénat, par assis et levé, n'adopte pas l'amendement.)

M. le président. Monsieur Labbé, l'amendement n° 195 est-il maintenu ?

M. Joël Labbé. Non, je le retire, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 195 est retiré.

Monsieur Tandonnet, l'amendement n° 192 rectifié est-il maintenu ?

M. Henri Tandonnet. Non, je le retire au profit de l’amendement n° 205 rectifié bis, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 192 rectifié est retiré.

Je mets aux voix l'amendement n° 205 rectifié bis.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, l’amendement n° 248 rectifié n'a plus d'objet.

Monsieur Labbé, l'amendement n° 196 est-il maintenu ?

M. Joël Labbé. Oui, monsieur le président. Pour pouvoir avancer sur une politique publique, il est important de se donner des objectifs chiffrés.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 196.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 9, modifié.

(L'article 9 est adopté.)

Section 4

Les subventions publiques

Article 9
Dossier législatif : projet de loi relatif à l'économie sociale et solidaire
Article 10 bis (nouveau)

Article 10

La loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations est ainsi modifiée :

1° Au début du chapitre III du titre Ier, est ajouté un article 10 A ainsi rédigé :

« Art. 10 A. – Constituent des subventions les contributions facultatives de toute nature, notamment financières, matérielles ou en personnel, valorisées dans l’acte d’attribution, attribuées par les autorités administratives mentionnées à l’article 1er de la présente loi et les organismes chargés de la gestion d’un service public industriel et commercial, justifiées par un intérêt général et destinées à la réalisation d’une action, d’un projet d’investissement, à la contribution au développement d’activités ou au financement global de l’activité de l’organisme de droit privé bénéficiaire. Ces actions, projets ou activités sont initiés, définis et mis en œuvre par les organismes de droit privé bénéficiaires.

« Ces contributions ne peuvent constituer la rémunération de prestations individualisées répondant aux besoins des autorités qui les accordent. » ;

2° L’article 10 est ainsi modifié :

a) À la première phrase du troisième alinéa, après les mots : « le montant », sont insérés les mots : « , la durée » ;

b) À la première phrase du troisième alinéa, à la seconde phrase du quatrième alinéa et au cinquième alinéa, après les mots : « autorité administrative », sont insérés les mots : « ou l’organisme chargé de la gestion d’un service public industriel et commercial mentionné au premier alinéa de l’article 10 A » ;

c) (nouveau) Au cinquième alinéa, le mot : « celles » est remplacé par les mots : « par les autorités administratives » ;

d) Au sixième alinéa, après les mots : « des autorités administratives », sont insérés les mots : « ou des organismes chargés de la gestion d’un service public industriel et commercial ».

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Valérie Fourneyron, ministre des sports, de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, avant de vous présenter l’article 10, qui donne pour la première fois une définition de la subvention, je souhaite remercier mon collègue Benoît Hamon de la qualité du travail qui a pu être mené entre nos deux ministères sur la vie associative dans le cadre du projet de loi relatif à l’économie sociale et solidaire.

Comme vous le savez, les associations sont l’une des principales composantes du secteur de l’économie sociale et solidaire.

Parfois peu visibles, rarement sur le devant de la scène médiatique, elles sont pourtant une véritable force citoyenne du quotidien et un acteur socio-économique majeur. Les chiffres sont éloquents : 16 millions de bénévoles sont engagés au sein de 1 300 000 associations qui emploient 1 800 000 salariés.

Mais les conditions de l’intervention associative ont considérablement évolué ces dernières années : de défricheurs, d’innovateurs, d’expérimentateurs des besoins sociaux sur les territoires, les associations sont parfois devenues de simples prestataires ou même des « auxiliaires » des collectivités.

Depuis plusieurs années, les acteurs associatifs ont alerté les pouvoirs publics sur la montée en puissance de la commande publique au détriment de la subvention.

Cette perception a été clairement corroborée par les travaux d’observation conduits par l’économiste Viviane Tchernonog : au sein du financement public des associations, qui continue de représenter la moitié du financement total du secteur concerné, les commandes publiques ont progressé de 73 % entre 2005 et 2011, soit une augmentation de 10 % par an en moyenne, tandis que les subventions baissaient de 17 % au cours de la même période.

Une telle évolution est dommageable, car elle assèche la capacité des associations à être force d’innovation et de proposition.

Historiquement, les associations sont à l’initiative de nombreux dispositifs qui font aujourd’hui référence, qu’il s’agisse des crèches parentales, de la médiation pénale, de l’hébergement d’urgence, du microcrédit, de la création de circuits courts de production et de consommation, ou encore d’actions de sensibilisation, de prévention et de promotion des droits.

Mais il existe aujourd’hui un déséquilibre entre les instruments juridiques de la commande publique, qui sont précis, encadrés et codifiés, et ceux qui encadrent la subvention que les collectivités territoriales estiment peu balisés.

La notion de subvention et les cadrages qui s’y rapportent reposent en effet à ce jour sur des supports de portée juridique limitée, telle la circulaire du Premier ministre du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les associations.

Cette dernière n’est pas opposable aux collectivités publiques autres que l’État, ce qui en limite la portée. D’ailleurs, le bilan d’application de ce texte a permis de mettre en évidence une tendance à la diminution du recours à la subvention au profit de la procédure de marchés publics, et ce depuis plusieurs années.

L’ensemble des acteurs, associations ou collectivités locales, ont formulé le souhait d’une clarification du régime juridique des subventions, en vue d’en développer l’usage quand la commande publique n’est pas adaptée, et d’une inscription législative, afin que la définition de la subvention puisse être appréhendée tant par les autorités de l’État que par les collectivités locales. Le Gouvernement a donc voulu apporter une réponse aux enjeux en cause en inscrivant dans la loi une définition de la subvention.

La disposition présentée au sein du projet de loi s’inscrit bien dans l’objectif de clarifier le régime juridique de la subvention en vue d’en développer l’usage à titre alternatif de la commande publique.

L’article 10 tend à modifier la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

La définition proposée s’appuie sur les critères dégagés par la jurisprudence administrative permettant de distinguer la subvention de la commande publique : initiative du bénéficiaire de la subvention, caractère d’intérêt général, absence de contrepartie pour les autorités publiques, caractère discrétionnaire.

En reprenant tous ces critères et en les explicitant, la définition légale apporte une meilleure sécurisation juridique très attendue des acteurs, qu’il s’agisse des associations ou des collectivités locales. Elle constitue donc une avancée majeure. Pour la première fois, une disposition législative sur la subvention est proposée. Son adoption permettra de préserver la capacité d’initiative des associations et leur force d’innovation au service de l’intérêt général.

Cette mesure aura une portée politique importante, car elle donnera un signal fort aux collectivités quant à la légitimité de la logique de subventionnement des associations. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, ainsi qu’au banc des commissions.)

M. le président. La parole est à Mme Marie-Noëlle Lienemann, sur l'article.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. Qu’il me soit d’abord permis de saluer cet article, qui constitue un changement très attendu pour la vie associative de notre pays.

Je me félicite également de la présence dans cet hémicycle de deux ministres, preuve de l’importance accordée par le Gouvernement au grand sujet qu’est l’économie sociale et solidaire, et à la vie associative.

Mon collègue Claude Dilain rappellera les raisons pour lesquelles nous soutenons l’article 10.

Pour ma part, j’aimerais profiter de l’occasion qui m’est offerte pour clarifier la position du groupe socialiste sur l’amendement n° 35 rectifié, dont nous approuvons totalement le contenu. Comme l’a bien expliqué M. Anziani, il semble préférable de se référer à un seuil d’habitants plutôt qu’à un seuil financier pour ce qui concerne le schéma de promotion des achats publics socialement responsables.

On nous avait indiqué que cet amendement serait incompatible avec d’autres amendements, que nous soutenions également, notamment avec l’amendement n° 205 rectifié bis de notre collègue Roland Courteau. Égarés par cet antagonisme apparent, nous n’avons pas soutenu l’amendement de M. Anziani pour pouvoir débattre de celui qui était présenté par M. Courteau. Il semble que notre appréciation était erronée.

Quoi qu’il en soit, je veux qu’il soit inscrit au procès-verbal que le groupe socialiste soutenait la proposition de M. Anziani et souhaite que le Sénat, lors de la deuxième lecture, puisse revenir sur cette disposition.

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. Très bien !

M. le président. Acte vous est donné de votre déclaration, ma chère collègue.

La parole est à M. le rapporteur.

M. Marc Daunis, rapporteur. Je voudrais à mon tour, très rapidement, revenir sur l’amendement n° 35 rectifié, auquel la commission des affaires économiques était aussi plutôt favorable, même si elle souhaitait connaître l’avis du Gouvernement.

Je confirme que cet amendement faisait « tomber » l’amendement n° 205 rectifié avant que M. Courteau n’accepte de modifier, à ma demande, ce dernier. En revanche, l’amendement n° 205 rectifié bis était, lui, compatible avec l’amendement n° 35 rectifié. Telle fut la source d’une légère confusion.

Il n’en demeure pas moins que nous avons pris note des propos de M. le ministre, qui s’est engagé à revoir avec M. Anziani et la commission des lois la question des seuils, de façon que nous puissions soit parvenir à une combinaison des deux critères, soit en conserver l’un des deux.

M. le président. La parole est à Mme Nathalie Goulet, sur l'article.

Mme Nathalie Goulet. En cas d’erreur matérielle et sur des sujets parfois beaucoup plus importants, il arrive que nous procédions à une seconde délibération. Pourquoi n’aurions-nous pas recours à cette procédure pour l’amendement n° 35 rectifié ? Cela nous permettrait d’y voir plus clair et d’éviter un éventuel problème au moment de la navette.

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. Cette possibilité ne nous avait pas échappé !

M. le président. La parole est à M. Claude Dilain, sur l’article.

M. Claude Dilain. Je souhaite en revenir à l’article 10.

Comme l’a souligné Mme Lienemann, cet article fera date, pour ne pas le qualifier d’« historique », cet adjectif étant souvent employé à tort et à travers. Mais il y aura bien un avant et un après, tant la définition de la subvention dans la loi était attendue.

Cette définition était évidemment demandée par les collectivités territoriales, car l’absence de précision empoisonnait leur vie au quotidien et diminuait l’efficacité du service public. Mais elle était aussi espérée par les associations. Grâce à vous, madame la ministre, j’ai pu dialoguer avec la Conférence permanente des coordinations associatives, entre autres. Pour les associations aussi, cette mesure fait date.

Je vous remercie, madame la ministre, monsieur le ministre, d’avoir enfin inscrit la définition de la subvention dans la loi.

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. Très bien !

M. le président. L'amendement n° 36 rectifié bis, présenté par M. Anziani, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 3

1° Première phrase

a) Remplacer les mots :

notamment financières, matérielles ou en personnel, valorisées

par les mots :

sous forme pécuniaire ou en nature, dont le montant est évalué

b) Supprimer les mots :

mentionnées à l’article 1er de la présente loi

c) Remplacer les mots :

à la réalisation d’une action, d’un projet d’investissement, à la contribution au développement d’activités ou au financement global de l’activité

par les mots :

à la conduite d’une action ou au financement de l’activité

2° Seconde phrase

Remplacer les mots :

Ces actions, projets ou activités sont initiés, définis et mis en œuvre

par les mots :

Ces actions ou activités sont initiées, définies et mises en œuvre

II. – Alinéa 6

Après le mot :

durée

insérer les mots :

de versement

La parole est à M. Alain Anziani, rapporteur pour avis.

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis de la commission des lois. Mes chers collègues, je remercie celles et ceux d’entre vous qui se sont exprimés sur l’amendement n° 35 rectifié : ce genre de bug n’est pas rare au cours du travail parlementaire.

Cela étant, l’amendement n° 36 rectifié bis est rédactionnel. Il vise à clarifier la définition de la subvention.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Marc Daunis, rapporteur. Favorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Benoît Hamon, ministre délégué. Le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 36 rectifié bis.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. L'amendement n° 229 rectifié, présenté par MM. Mézard, Alfonsi, Barbier, Baylet, Bertrand, C. Bourquin, Collin, Collombat, Esnol, Fortassin, Hue, Mazars, Plancade, Requier, Tropeano, Vall et Vendasi et Mme Laborde, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 3, seconde phrase

Compléter cette phrase par les mots :

sous leur responsabilité propre

II. – Alinéa 4

1° Supprimer le mot :

individualisées

2° Après le mot :

besoins

insérer le mot :

propres

La parole est à M. Jean-Claude Requier.

M. Jean-Claude Requier. L’article 10 est un article essentiel du projet de loi. Il permettra, en définissant la subvention, de faciliter et de sécuriser juridiquement l’octroi de subventions aux associations.

Ces dernières années, l’absence de définition légale des subventions a conduit à une réduction significative de celles-ci et au développement du recours alternatif à la commande publique, beaucoup moins adaptée en général aux structures associatives.

Le groupe du RDSE soutient donc pleinement cet article 10, qui définit – enfin ! – la subvention.

L’amendement que nous proposons est d’ordre rédactionnel. Il vise simplement à préciser et à sécuriser la rédaction de cet article.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Marc Daunis, rapporteur. Défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Benoît Hamon, ministre délégué. Chacun se félicite de l’article 10. Après ma collègue Valérie Fourneyron, M. Dilain et Mme Lienemann ont souligné son caractère historique. Ainsi, les associations existent depuis 1901, mais il a fallu attendre 2013 pour que la loi définisse les conditions de leur financement par la subvention,…

M. Claude Dilain. C’est vrai !

M. Benoît Hamon, ministre délégué. … sans les exposer à des mises en concurrence objectivement très défavorables à la fois aux projets associatifs et à la structure. En effet, la vocation première d’une association n’est pas forcément la mise en concurrence. Sa raison d’être et sa préoccupation principale sont de servir l’intérêt général, au plus près des besoins du terrain.

L’article 10 constitue donc un authentique progrès, comme l’a souligné ma collègue Valérie Fourneyron. Je suis très heureux que cette définition de la subvention figure dans le projet de loi relatif à l’économie sociale et solidaire ; elle rappelle aussi que les associations sont des entreprises au sens de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes dont nous avons parlé hier. Quand elles ont une activité économique, elles doivent pouvoir bénéficier à ce titre de recettes, au nombre desquelles se trouvent les subventions. Réjouissons-nous que les donneurs d’ordre soient sécurisés par ce texte.

Monsieur Requier, l’ajout des termes « sous leur responsabilité propre » dans le projet de loi ne modifierait pas le dispositif. Cette précision ne paraît cependant pas indispensable au Gouvernement, dans la mesure où elle n’apporte rien de plus à la rédaction actuelle du texte.

En revanche, le Gouvernement tient au maintien de l’adjectif « individualisées » à l’alinéa 4. Ainsi que le Conseil d’État l’a souligné lors de l’examen du projet de loi, cet adjectif permet de préciser que fiscalement il ne s’agit pas d’une subvention pour complément de prix, notion très différente de celle de subvention. La subvention pour complément de prix est notamment assujettie à la TVA, à l’inverse de la subvention. Le Gouvernement est donc défavorable à la modification proposée.

Par ailleurs, insérer le terme « propres » après le mot « besoins » est source non pas de clarification, mais de complexité potentielle de l’application des dispositions du code des marchés publics. En effet, la commande publique s’applique aussi bien aux besoins propres de l’autorité qu’aux besoins des usagers liés à son activité d’intérêt général.

De plus, les services de Bercy et du ministère des sports, de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative, notamment celui de la Direction de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative, en lien avec le Conseil d’État, ont réalisé un travail très fin de rédaction juridique. Pour ainsi dire, c’est un travail de dentelle ! Nous sommes donc attachés, même si la position du Gouvernement peut paraître frustrante, au résultat auquel nous sommes arrivés au terme d’une bonne année de travail.

Pour ces raisons, monsieur Requier, je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Marc Daunis, rapporteur. Que mes collègues du RDSE me pardonnent, pensant que la position de la commission avait déjà été explicitée, j’ai été bref. M. le ministre a tout dit. Comme le Gouvernement, la commission souhaite le retrait de cet amendement. À défaut, elle émettra un avis défavorable.

M. le président. Monsieur Requier, l'amendement n° 229 rectifié est-il maintenu ?

M. Jean-Claude Requier. Oui, monsieur le président.

M. le président. La parole est à M. Jacques Mézard, pour explication de vote.

M. Jacques Mézard. Les précisions que cet amendement vise à apporter confortent le texte. Or ce qui est important n’est jamais négociable ici ! Manifestement, et c’est la vérité : il est toujours possible de discuter de l’accessoire, mais jamais du principal ! Nous maintenons donc cet amendement et nous vous demandons, mes chers nos collègues, de le voter.

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Benoît Hamon, ministre délégué. Avec tout le respect que je dois à vos compétences juridiques incontestables, monsieur le président Mézard, ainsi qu’à votre qualité de sénateur, je veux expliquer que si le Gouvernement est attaché à la rédaction de l’article 10, ce n’est pas parce que vos propositions sont périphériques – tel n’est pas le cas –, mais parce que son texte, à ce stade, lui semble meilleur.

Je tiens à dire, ainsi que nous aurons l’occasion de le vérifier lors de l’examen d’amendements qui seront présentés par l’ensemble des groupes présents dans cet hémicycle – je pense en particulier à une proposition du groupe RDSE –, que le travail de coproduction auquel nous nous livrons aura une incidence significative sur des articles importants et emblématiques de ce texte.

En attendant d’en avoir la confirmation dans la suite de nos débats, je réitère l’avis défavorable du Gouvernement sur l’amendement n° 229 rectifié, que M. Mézard a maintenu.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Marc Daunis, rapporteur. Monsieur Mézard, l’amendement n° 229 rectifié n’a rien d’accessoire. Il a, à l’inverse, été l’objet d’une attention particulière de la part de la commission, qui s’est voulue très respectueuse de tous les amendements qui ont été proposés.

Mais cet amendement vise à introduire des modifications dont nous ne pouvons pas aujourd’hui déterminer la portée. Les termes « sous leur responsabilité propre » sont-ils exclusifs par rapport au champ de subventions qui est défini à l’article 10 ? N’y a-t-il pas là le risque d’une restriction, dont nous ne mesurons pas la portée ? C’est la raison pour laquelle la commission avait suggéré le retrait de cet amendement, en attendant de savoir si ce risque existait réellement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 229 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 197, présenté par Mme Archimbaud, M. Labbé et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 3

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

« Ces activités sont financées conformément à la décision 2012/21/UE de la Commission du 20 décembre 2011 relative à l’application de l’article 106, paragraphe 2 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides d’État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion d’un service d’intérêt économique général. 

« Un décret précise les conditions auxquelles les financements accordés par les collectivités territoriales aux entreprises mentionnées par l'article 1er de la loi n° … du … relative à l'économie sociale et solidaire doivent répondre au titre du mandat de service d’intérêt économique général exigé par la réglementation de l'Union européenne.

La parole est à M. Joël Labbé.

M. Joël Labbé. L’article 10 du projet de loi relatif à l’économie sociale et solidaire vise – enfin – à légaliser la subvention.

De fait, la contractualisation entre la puissance publique, notamment les collectivités territoriales et les associations, est de plus en plus réalisée sous forme de marché public, non seulement parce que la subvention apparaît comme un mode juridique mineur, ce à quoi vise à répondre ce projet de loi, mais aussi parce que les collectivités territoriales sont insécurisées par l’application des règles européennes d’aides d’État.

Or de nombreux acteurs ont souhaité inscrire dans la loi une liste des services d’intérêt économique général, avec la préoccupation d’en limiter le champ.

Il est donc possible que, pour les activités faisant partie du périmètre des services d’intérêt économique général, le présent projet de loi puisse également servir de cadre général de mandatement, afin de garantir la conformité des financements accordés aux règles de droit communautaire.

Sans porter atteinte à la liberté des collectivités territoriales, légaliser ce cadre permettrait de définir le périmètre de leurs services d’intérêt économique général, de sécuriser les collectivités territoriales et les acteurs associatifs, notamment de donner une portée juridique certaine à la définition légale de la subvention.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Marc Daunis, rapporteur. Cet amendement tend à exiger la conformité des subventions à la décision 2012/21/UE de la Commission européenne du 20 décembre 2011, ce qui n’est pas nécessaire étant donné que cette décision s’impose.

Il vise également à ce que soient précisées par décret les conditions selon lesquelles les financements des entreprises de l’économie sociale et solidaire doivent respecter les règles communautaires. Or une telle précision relève non pas du décret, mais plutôt de documents d’information élaborés par la puissance publique ou par la Commission européenne et indiquant la manière dont une autorité publique peut respecter les règles de mandatement. À cet égard, le Secrétariat général des affaires européennes a ainsi publié un guide relatif à la gestion d’un service d’intérêt économique général.

La commission souhaite donc le retrait de l’amendement n° 197, sur lequel, sinon, elle émettra un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?