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Séance du 19 novembre 2013 (compte rendu intégral des débats)

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Dossier législatif : proposition de loi visant à élargir les conditions d'attribution de la carte du combattant aux anciens combattants de l'armée française totalisant au moins quatre mois de présence en Algérie avant le 1er juillet 1964 ou en opérations extérieures
Discussion générale (suite)

Conditions d'attribution de la carte du combattant

Rejet d'une proposition de loi

Discussion générale (début)
Dossier législatif : proposition de loi visant à élargir les conditions d'attribution de la carte du combattant aux anciens combattants de l'armée française totalisant au moins quatre mois de présence en Algérie avant le 1er juillet 1964 ou en opérations extérieures
Article 1er

Mme la présidente. L’ordre du jour appelle, à la demande du groupe UMP, la discussion de la proposition de loi visant à élargir les conditions d’attribution de la carte du combattant aux anciens combattants de l’armée française totalisant au moins quatre mois de présence en Algérie avant le 1er juillet 1964 ou en opérations extérieures, présentée par M. Marcel-Pierre Cléach et plusieurs de ses collègues (proposition n° 669 [2011-2012], résultat des travaux de la commission n° 136, rapport n° 135).

Dans la discussion générale, la parole est à M. Marcel-Pierre Cléach, auteur de la proposition de loi.

M. Marcel-Pierre Cléach, auteur de la proposition de loi. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, je suis heureux que « la niche parlementaire » du groupe UMP soit aujourd’hui, pour partie, consacrée aux conditions d’attribution de la carte du combattant aux anciens combattants d’Algérie et des opérations extérieures, les OPEX. S’offre ainsi au Sénat l’occasion de réaffirmer son attachement au devoir de mémoire et l’importance que la Haute Assemblée accorde à la reconnaissance des sacrifices consentis par les différentes générations du feu pour servir notre pays.

J’associe à ma démarche mes collègues sénateurs qui ont cosigné cette proposition de loi ainsi que ceux, sur toutes nos travées, qui ont déposé ou cosigné une proposition de loi similaire durant cette législature ou les précédentes. Je souhaite aussi y associer l’ensemble des associations d’anciens combattants, qui luttent incessamment pour que l’on n’oublie pas, et leur rendre hommage.

Vous le savez, mes chers collègues, la carte du combattant fut imaginée à l’origine pour matérialiser la reconnaissance par la nation de la spécificité du sacrifice consenti par ceux qui ont combattu pour la France. Créée par la loi du 19 décembre 1926, cette carte a été attribuée successivement aux anciens combattants de la Seconde Guerre mondiale, puis, dès 1952, aux combattants d’Indochine et de Corée. Il aura en revanche fallu attendre la loi du 9 décembre 1974 pour que son bénéfice soit étendu aux anciens d’Afrique du Nord. Enfin, ceux qui ont combattu ou participé à des opérations de maintien de la paix au nom de la politique menée par notre pays sur les différents théâtres d’opérations extérieures furent à leur tour inclus par la loi du 4 janvier 1993.

La carte du combattant ouvre droit à un certain nombre d’avantages qui constituent l’expression d’un droit à réparation. Parmi ces droits figurent la retraite du combattant, l’attribution à partir de soixante-quinze ans d’une demi-part fiscale supplémentaire de quotient familial pour le calcul de l’impôt sur le revenu, l’attribution de la qualité de ressortissant de l’ONAC, l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre, qualité qui donne droit à certaines aides sociales, la possibilité de souscrire à une rente mutualiste majorée par l’État, le droit de porter la croix du combattant et de faire recouvrir son cercueil d’un drap tricolore.

Vous le savez, parmi tous ces droits, le principal est le versement à partir de l’âge de soixante-cinq ans de la retraite du combattant. Depuis le 1er octobre 2012, son montant s’élève à 668,64 euros par an. Cette retraite n’est pas réversible.

Même si ce montant individuel n’est pas très élevé au regard des sacrifices réels consentis par nos combattants, cela représente pour l’État un effort financier assez important, notamment en période de « vaches maigres ». Cette difficulté budgétaire explique les atermoiements et reports, par tous les gouvernements, d’une ouverture des critères de délivrance de cette carte vers une prise en compte complète des réalités historiques et vers plus d’équité entre les différentes générations du feu.

Selon les chiffres de votre ministère, monsieur le ministre, un peu moins de 1,3 million de retraites du combattant étaient versées au 31 décembre 2011, dont plus de 1 million pour les anciens d’Algérie, et seulement 30 000 au titre des OPEX. Pour l’État, le coût de la retraite du combattant attribuée à ces deux populations d’anciens combattants est, d’après mes calculs, de l’ordre de 705 millions d’euros.

Nous le savons, les critères d’attribution de la carte du combattant ont évolué au fil du temps en vue de tenir compte de la spécificité des différents conflits auxquels la France a participé. Cependant, force est aujourd’hui de constater que cette évolution est insatisfaisante puisque, chaque année, notamment lors du débat budgétaire, resurgit cette question de l’inégalité de traitement entre les différentes générations du feu, dans la mesure où un grand nombre de ceux qui se sont battus pour la France – pour les anciens d’AFN, ce nombre va diminuant au fil des ans – ne peuvent toujours pas prétendre à l’attribution de cette carte. La proposition de loi vise donc à élargir les conditions d’attribution de la carte du combattant, afin de régler cette difficulté à la fois pour notre passé, en acceptant d’inclure les soldats qui ont stationné en Algérie après le 2 juillet 1962, et pour le futur, en élargissant les conditions d’attribution de cette carte à ceux qui sont actuellement déployés en opérations extérieures.

Les anciens combattants ayant participé à la guerre d’Algérie, c’est-à-dire ceux qui ont servi dans ce pays entre le 31 octobre 1954 et le 2 juillet 1962, peuvent aujourd’hui bénéficier de la carte du combattant s’ils remplissent l’une des conditions alternatives mentionnées aux articles L. 253 bis et R. 224 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre : avoir appartenu pendant trois mois à une unité combattante ; avoir appartenu à une unité ayant connu, pendant leur temps de présence, neuf actions de feu ou de combat ; avoir pris part à cinq actions de feu ou de combat ; avoir été blessé ou détenu par l’adversaire.

Surtout, un assouplissement des règles a été accordé, consistant à remplacer le critère de participation au feu par un critère de présence durant la période de conflit, pour tenir compte de la situation spécifique en Afrique du Nord. Ainsi, depuis 2004, la carte du combattant est aussi délivrée aux soldats justifiant de quatre mois de présence en Afrique du Nord avant le 2 juillet 1962, avec ou sans connaissance d’une situation de feu. C’est incontestablement l’avancée la plus significative à ce jour, mais deux demandes importantes des associations d’anciens combattants d’AFN restent encore insatisfaites.

La première revendication, récurrente, porte sur l’autorisation d’attribution de la carte aux combattants ayant servi au moins quatre mois au cours d’une période ayant débuté avant le 2 juillet 1962, mais s’achevant après cette date ; c’est ce que l’on désigne couramment sous le terme de « carte à cheval ».

Vous avez indiqué à plusieurs reprises, monsieur le ministre, être déterminé à entériner cette carte dite « à cheval » dans le projet de budget pour 2014. Le coût annuel de cet élargissement, qui profiterait à quelque 8 000 personnes, est estimé à 5,5 millions d’euros par an. C’est un premier pas important, dont nous ne pouvons que nous féliciter tant est ancienne cette demande des associations d’anciens combattants et, surtout, il nous faut le reconnaître, tant les gouvernements successifs nous ont régulièrement promis de remédier à cette situation pour, in fine, reporter son règlement à l’année suivante...

Le second contentieux important, nous le savons tous, porte sur la période 1962-1964, pour laquelle seuls les titres de reconnaissance de la nation, les TRN, sont accordés. C’est ce pas – important, j’en conviens, mais ô combien nécessaire au regard de l’équité – que je vous propose de franchir aujourd’hui, mes chers collègues, en acceptant d’élargir l’attribution de la carte du combattant aux militaires, principalement des appelés, présents en Algérie jusqu’en 1964.

Pourquoi attribuer cette carte aux anciens d’Algérie jusqu’en 1964 ?

La signature des accords d’Évian, le 18 mars 1962, décidant un cessez-le-feu dès le 19 mars, devait marquer officiellement la fin du conflit après huit années de combat. La poursuite du processus historique mena à l’indépendance de l’Algérie, qui fut prononcée le 2 juillet 1962. Cette indépendance signait officiellement la fin de la guerre. Or, chacun le sait, il n’en a malheureusement rien été. C’est ainsi qu’il nous a fallu maintenir sur place des troupes destinées au maintien de la paix. La guerre se poursuivit donc sous une autre forme, plus larvée.

À cet égard, nul ne peut nier qu’un risque d’ordre militaire et qu’une insécurité permanente ont régné en Algérie après le 2 juillet 1962 et jusqu’au 1er juillet 1964, date de départ des soldats français. Souvenons-nous en effet de ce cessez-le-feu, qui, loin d’aboutir au retour au calme espéré, vit se poursuivre les combats et massacres, lesquels redoublèrent même souvent de violence ! Les principales victimes en furent les pieds-noirs et les harkis, touchés par les représailles du FLN. Les luttes pour le pouvoir entre factions du FLN feront également couler beaucoup de sang. Quant à l’OAS, refusant les accords d’Évian, elle continuera sa guerre et multipliera les attentats.

Parmi les 80 000 soldats français restés sur place jusqu’en juillet 1964, plus de 500 ont été tués durant ces opérations dites de « maintien de la paix ». On reconnaît bien mal aujourd’hui le mérite de ces militaires. En quoi serait-il donc immérité pour ces anciens de se voir enfin remettre la carte du combattant en reconnaissance de leurs actions sur ce théâtre d’opérations ?

J’entends dire régulièrement – je comprends ces propos – que, l’indépendance de l’Algérie ayant été prononcée le 2 juillet 1962, la guerre était alors terminée et que l’attribution de la carte du combattant n’aurait plus lieu d’être après cette date. Mais peut-on parler d’une situation de fin de guerre, alors que 534 militaires ont officiellement été reconnus « Morts pour la France » après le 2 juillet 1962, c’est-à-dire au cours de ces deux années qui suivirent la promulgation de l’indépendance, période qui nous occupe aujourd’hui ?

Cette date de fin de guerre, c’est une réalité juridique, mais, selon moi, c’est une réalité de papier et non de terrain. C’est pourquoi il est cohérent, à partir du moment où les troupes françaises sont restées en Algérie bien au-delà de cette date et où beaucoup ont laissé leur vie dans ce pays, de prendre en compte l’ensemble de la période pour l’attribution de la carte du combattant.

J’appelle aussi votre attention, mes chers collègues, sur le fait que la loi du 9 décembre 1974 a ouvert de façon commune aux militaires qui servirent la France au Maroc, en Tunisie ou en Algérie la qualité de combattants jusqu’au 2 juillet 1962, sans distinguer entre le Maroc et la Tunisie, indépendants respectivement depuis le 2 mars 1956 et le 20 mars 1956, et l’Algérie, indépendante depuis juillet 1962. Ainsi, les soldats ayant combattu au Maroc et en Tunisie peuvent obtenir la carte du combattant s’ils y étaient présents dans une période courant jusqu’à six ans après l’indépendance. En revanche, cette carte n’est plus accessible aux anciens combattants d’Algérie à compter du jour de l’indépendance de ce pays.

Cette actuelle iniquité de traitement s’explique uniquement par le fait que la France, faisant abstraction de la réalité historique, a décidé de retenir la seule date du 2 juillet 1962 pour fixer la fin de la période d’attribution de la carte du combattant, alors que ces soldats ont servi sur trois territoires différents : Maroc, Tunisie, Algérie. Il en résulte une rupture d’égalité entre des soldats appartenant à une même génération du feu, ceux présents en Algérie après son indépendance étant indéniablement victimes d’une injustice flagrante au regard des autres combattants d’Afrique du Nord, ceux du Maroc et de Tunisie. J’ajouterai que la loi de 1999, qui a qualifié de « guerre » les seules opérations d’Algérie, contrairement aux opérations du Maroc et de Tunisie, qualifiées de « combat », rend encore plus incompréhensible cette différence de traitement.

Je souhaite relever une dernière aberration : si la carte du combattant est refusée aux militaires français présents en Algérie entre juillet 1962 et juillet 1964, le TRN et la médaille commémorative leur sont cependant attribués, ce qui est une reconnaissance implicite du risque militaire existant durant cette période. Pourquoi, dans ces conditions, leur refuser la carte du combattant ?

C’est pour cet ensemble de raisons que les anciens combattants d’Algérie sollicitent depuis longtemps l’attribution de la carte du combattant aux militaires français ayant participé à la guerre d’Algérie entre le 31 octobre 1954 et le 1er juillet 1964 dans les conditions de durée définies par la loi de finances de 2004, c’est-à-dire quatre mois de présence sur le territoire algérien. À l’évidence, la date butoir du 2 juillet 1962 est inadaptée, car fictive. Cette vieille demande d’élargissement des critères d’attribution de la carte à ceux qui ont servi la France en Algérie de juillet 1962 à juillet 1964, en risquant leur vie dans les zones d’insécurité, m’apparaît légitime. L’équité nous commande, me semble-t-il, de réparer cette injustice en acceptant enfin de tenir compte de la réalité historique, qui balaie l’argutie juridique.

J’en viens maintenant à la seconde proposition contenue dans ce texte, à savoir l’élargissement des conditions d’attribution de la carte du combattant aux OPEX, par l’introduction d’un nouveau critère : une durée de services d’au moins quatre mois, consécutifs ou non, sur le théâtre considéré. Cette proposition me paraît parfaitement logique et objective puisqu’il s’agit de transposer aux conflits contemporains le critère retenu pour les conflits nord-africains.

Vous le savez, mes chers collègues, en l’absence de texte spécifique, les critères initialement retenus pour la délivrance de la carte du combattant aux OPEX sont ceux de l’AFN, que j’ai déjà rappelés. Néanmoins, conscients que ces critères ne sont guère aptes à rendre compte des activités d’interposition, de rétablissement ou de maintien de la paix ou bien de formation au combat d’unités locales, qui constituent désormais l’essentiel des opérations des forces françaises, les pouvoirs publics ont fait évoluer les textes pour prendre en compte cette nouvelle réalité. Tel est l’objet du décret du 12 novembre 2010, qui a pour partie corrigé ce décalage, en introduisant la notion de danger caractérisé au cours d’opérations militaires.

Reste que ces conditions sont encore inadaptées et restrictives. Certaines OPEX, parmi les plus anciennes, comptant jusqu’à huit opérations, dans des conditions tout aussi risquées que celles d’AFN, n’ont pas ouvert la possibilité d’obtenir la carte du combattant. Ainsi, sur 220 000 TRN cumulés délivrés en 2010, seuls 40 000 ont débouché sur une carte du combattant. L’une des difficultés concerne les personnels détachés auprès des armées alliées, auxquels la carte du combattant ne peut être attribuée qu’à titre individuel, pour une citation ou une blessure, ou bien sur décision du ministre, dans la mesure où le service historique de la défense n’est pas compétent dans un tel contexte pour attribuer la qualification d’unité combattante. Plus largement, continuer à se fonder sur cette notion d’unité combattante serait faire montre d’une grande méconnaissance de l’actuel fonctionnement de notre armée : les unités partent rarement au complet en OPEX et nombreux sont nos soldats détachés auprès d’autres unités françaises ou auprès d’unités d’autres pays.

Outre leurs caractères inadaptés, ces critères sont aussi source d’inégalités dans la mesure où la qualification d’unité combattante n’est pas attribuée de la même manière dans toutes les armées. Sur un bâtiment de la marine nationale, tous les membres d’équipage obtiendront la carte du combattant, si leur navire est qualifié. En revanche, dans l’armée de terre, seules les unités de mêlée sont appelées à obtenir les actions de feu et de combat nécessaires à cette qualification, alors même que les unités de soutien partagent les mêmes risques et séjournent dans un environnement tout aussi dangereux. On peut y voir une rupture d’égalité non seulement entre les combattants de deux armées différentes, mais aussi entre ceux d’une même armée.

L’introduction de ce nouveau critère aux soldats déployés en OPEX permettrait de tenir compte du contexte d’insécurité permanente que peuvent connaître nos troupes, par exemple à l’occasion de leurs engagements en Afghanistan ou au Mali. Je profite d’ailleurs de l’opportunité qui m’est offerte aujourd’hui pour rendre hommage à ces militaires : plus de 600 d’entre eux ont été tués en opérations extérieures depuis 1962, dont 88 pour l’Afghanistan, ce qui en fait le théâtre le plus meurtrier depuis la guerre d’Algérie. Dans ces contextes de guérilla permanente, nos soldats doivent aussi faire face à de nombreuses attaques suicides. Rappelons-nous le tragique attentat du Drakkar, le 23 octobre 1983 à Beyrouth, qui a tué 58 militaires français.

Voilà pourquoi l’article 2 de notre proposition de loi prévoit d’aligner les modalités d’attribution de la carte du combattant aux OPEX sur les conditions retenues pour les anciens d’AFN. Cette unification des conditions d’attribution de la carte, gage d’objectivité, placerait les OPEX à égalité de droits avec les précédentes générations et permettrait d’inscrire dans la loi une réelle égalité entre elles. Cet alignement serait également source de simplification et, à terme, d’économie. Il permettrait aussi de s’affranchir de la demande par dérogation qui reste compliquée à mettre en œuvre et de rendre plus objective cette procédure d’attribution. Dès lors, la validation par la commission nationale de la carte du combattant serait davantage destinée à statuer sur des recours ou des cas litigieux.

Reste bien évidemment la question du coût financier de cet alignement. Pour des raisons tenant à la fois à la démographie des forces en jeu et à l’étalement dans le temps des conséquences financières de cet alignement, le coût de cette disposition pour les finances publiques devrait être faible.

À la fin de l’année 2012, le nombre de cartes du combattant attribuées au titre des OPEX était de 54 000, soit à peine plus de 3 % de l’ensemble des cartes du combattant. De surcroît, cela ne donnait lieu qu’au versement de quelque 30 000 retraites du combattant. En effet, cette retraite n’est accessible qu’à partir de soixante-cinq ans, âge qui ne concerne que peu d’OPEX actuellement, puisque l’âge moyen des soldats déployés en OPEX est aujourd’hui de vingt-cinq à trente ans. Cette mesure n’aurait donc pas d’impact immédiat pour nos finances publiques.

À terme, lorsque les OPEX seront en âge de toucher leur retraite du combattant, d’une part, leur effectif sera moins important que celui des actuels bénéficiaires et, d’autre part, il est fort probable que les bénéficiaires actuels, essentiellement des anciens d’Algérie, auront laissé leur place. Au vu des données qui m’ont été communiquées, le solde devrait être favorable. Ne serait-il pas légitime qu’une partie des économies réalisées à la suite de la disparition des générations anciennes revienne à la quatrième génération du feu ? En outre, le coût des autres prestations de reconnaissance ouvertes par la carte du combattant devrait être extrêmement réduit, dans la mesure où les OPEX, déjà titulaires du TRN, en sont souvent déjà bénéficiaires.

Nos soldats défendent notre sécurité, nos libertés, nos valeurs. Ils ont droit au respect et à la reconnaissance de la nation, eux qui se sont battus et se battent encore pour elle. Cette reconnaissance de la nation envers les anciens combattants, nous en convenons tous, doit être constante, tant pour entretenir la mémoire de leurs actions que pour permettre une garantie et une gestion de leurs droits.

Cinquante ans après la fin de la guerre en Algérie, la France s’honorerait si elle réglait définitivement cette question des conditions d’attribution de la carte du combattant aux anciens combattants d’Algérie,...

M. Charles Revet. Tout à fait !

M. Marcel-Pierre Cléach. ... en adoptant une attitude responsable et équitable...

M. Charles Revet. Exactement !

M. Marcel-Pierre Cléach. ... vis-à-vis de ceux de nos concitoyens qui l’ont servie durant cette période douloureuse de notre histoire, qui, malheureusement, ne s’acheva ni le 19 mars ni le 2 juillet 1962.

Les anciens combattants d’Algérie ont le sentiment que les pouvoirs publics jouent la montre. Cinquante ans après la fin de cette guerre, vous avez le pouvoir, monsieur le ministre, de clore dignement le dossier, car, nous le reconnaissons tous – vous aussi, je le sais –, la République a une dette vis-à-vis de ceux qui ont combattu pour la France. Aussi, malgré les réelles difficultés budgétaires que traverse notre pays et au vu de certaines dépenses agréées par le gouvernement auquel vous appartenez – pardonnez-moi d’être un peu polémique, mais je pense par exemple à la suppression du jour de carence dans la fonction publique –, il serait assez incompréhensible à leurs yeux, comme à ceux de beaucoup d’entre nous, que les anciens combattants puissent faire office de variable d’ajustement.

Quant à l’élargissement des conditions d’attribution de la carte aux OPEX, nous l’avons vu, il ne représente pas un problème budgétaire. Ne serait-il pas préférable de régler la question en amont, en simplifiant de surcroît le processus d’attribution, plutôt que de se voir englués ultérieurement de nouveau par une difficulté similaire à celle que nous connaissons pour les anciens d’Algérie ? À l’heure où ces soldats sont engagés pour défendre nos valeurs et notre politique et où l’on déplore des morts dans leurs rangs, les placer à égalité avec les générations précédentes serait, me semble-t-il, une façon pertinente de leur adresser un signal fort de l’attention que nous leur portons.

La reconnaissance par un texte législatif d’une égalité de traitement entre les différentes générations du feu serait un beau geste qui honorerait le gouvernement auquel vous appartenez et s’inscrirait dans le prolongement de la loi, votée à l’unanimité, faisant de la date du 11 novembre une journée d’hommage à tous les morts pour la France.

Mme Isabelle Debré. Très bien !

M. Marcel-Pierre Cléach. Serait ainsi inscrite explicitement dans notre législation une totale égalité entre toutes les générations du feu, tant sur le plan mémoriel qu’en matière de reconnaissance de leurs droits.

Je ne doute donc pas, monsieur le ministre, que vous aurez à cœur de faire prospérer cette proposition de loi, et ce d’autant plus qu’elle est très voisine de celle qu’a déposée au Sénat, le 17 avril 2008, M. Jean-Pierre Masseret pour le groupe socialiste, M. Masseret dont je rappelle qu’il vous a précédé avec talent dans les fonctions que vous exercez aujourd’hui. Voilà qui renforce la qualité de la proposition de loi, qui semble faire l’unanimité, à moins que les vents aient changé depuis l’élection de M. Hollande. (Applaudissements sur les travées de l'UMP)

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.

M. Marc Laménie, rapporteur de la commission des affaires sociales. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, à l’aube d’un cycle commémoratif sans précédent, celui du centenaire de la Première Guerre mondiale, qui mettra à l’honneur le sacrifice de la première génération du feu, la proposition de loi déposée par notre collègue Marcel-Pierre Cléach vient nous rappeler que la reconnaissance de la nation envers les lointains héritiers des poilus n’est pas pleine et entière. Ce texte vise donc à corriger deux inégalités qui touchent certains anciens d’Algérie et les soldats qui ont participé à des opérations extérieures en matière d’attribution de la carte du combattant.

La troisième génération du feu, celle de l’Afrique du Nord, est construite autour d’une génération entière de Français. Qui parmi nous n’a pas un parent ou un proche qui, appelé ou militaire de carrière, a servi en Algérie ?

Quant aux OPEX, elles constituent désormais la principale forme d’intervention de l’armée française à l’extérieur de notre territoire, le plus souvent en application de nos engagements internationaux. Conformément à des résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies, à des décisions du Conseil de l’Union européenne ou dans le cadre de l’OTAN, 8 500 femmes et hommes étaient déployés dans le monde au 1er octobre dernier, principalement au Mali, au Liban et en Afghanistan. Ce sont eux qui forment la quatrième génération du feu.

La carte du combattant a été mise en place au lendemain de la Première Guerre mondiale, en 1926, sur l’initiative de deux grands hommes d’État, dont il est bon de rappeler l’action : André Maginot, connu pour son engagement en faveur du monde combattant, et Paul Painlevé, alors ministre de la guerre. Elle s’inscrit dans le mouvement de reconnaissance d’un droit à réparation pour ceux qui ont servi la nation au combat, qui a pris naissance dès les premiers mois du conflit.

La carte est créatrice de droits pour ses titulaires. Le plus important d’entre eux est le versement, à partir de l’âge de soixante-cinq ans, de la retraite du combattant, dont le montant annuel s’élève à l’heure actuelle à 668,64 euros. Instituée par notre illustre prédécesseur dans cette assemblée, Auguste Champetier de Ribes en 1930, alors qu’il occupait le portefeuille des pensions, elle est étroitement liée à la qualité d’ancien combattant. Elle n’est donc pas réversible. Elle est attribuée, sous certaines conditions, dès soixante ans, notamment aux bénéficiaires de l’allocation de solidarité aux personnes âgées ou de l’allocation aux adultes handicapés, ainsi que dans les départements d'outre-mer.

Une demi-part fiscale est accordée à son détenteur à partir de soixante-quinze ans et celui-ci peut également se constituer une rente mutualiste majorée par l’État, sujet d’actualité en raison des récentes initiatives du Gouvernement.

La carte confère aussi aux anciens combattants la qualité de ressortissant de l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre, qui a été créé en même temps que la carte du combattant et qui joue un rôle important sur l’ensemble de nos territoires. Elle ouvre donc accès à ses prestations d’aide sociale. Sa mission est, selon ses textes fondateurs, de « veiller sur les intérêts moraux et matériels des combattants ». Je sais que nous y sommes toutes et tous ici très attachés, car nous mesurons au quotidien la qualité du travail des agents au service du monde combattant.

Enfin, reconnaissance symbolique, le cercueil du titulaire de la carte peut être recouvert du drapeau tricolore.

Sur un plan administratif, les demandes d’attribution doivent être établies auprès des services départementaux de l’ONAC, sur la base de l’état des services accomplis. Après instruction et vérification auprès des archives du ministère de la défense, ce qui suppose un long travail de recherche et de prospection, le dossier est soumis à la commission nationale de la carte du combattant, composée majoritairement de représentants des anciens combattants. La décision finale est prise par le directeur général de l’ONAC.

Au total, on peut estimer à 1,3 million environ le nombre de titulaires de la carte du combattant dans notre pays, alors que 1,2 million de retraites du combattant seront versées en 2013. Le plus gros contingent est bien évidemment formé des anciens combattants de la guerre d’Algérie puisque 1,3 million d’appelés et rappelés y ont servi, avec beaucoup de dévouement, aux côtés de plusieurs centaines de milliers d’engagés volontaires, de supplétifs et de membres des forces de l’ordre.

Si la législation actuelle proclame l’universalité de la reconnaissance de la République envers les anciens combattants et l’égalité la plus stricte entre eux, les critères d’attribution de la carte du combattant ne sont plus adaptés aux réalités des conflits actuels et ne sont donc pas fidèles à ces principes.

Les deux premières générations du feu, celles des deux conflits mondiaux, ont pour la plupart connu des formes d’affrontements classiques : une guerre de position ou de mouvement avec un front et un adversaire clairement identifié. Il s’agit d’une situation différente de celle à laquelle ont été confrontées la troisième et la quatrième génération du feu, en Algérie ou en OPEX.

L’attribution de la carte du combattant leur a été progressivement étendue. Il a toutefois fallu attendre 1974 pour les soldats ayant participé aux « opérations effectuées en Afrique du Nord » entre 1952 et 1962, et 1993 pour les anciens des OPEX. Il faut surtout se souvenir que ce n’est que par l’adoption de la loi du 18 octobre 1999 qu’a officiellement été reconnu aux opérations en Algérie le caractère de « guerre ».

Concernant l’Afrique du Nord, plusieurs conditions alternatives ont longtemps cohabité, principalement l’appartenance, pendant au moins trois mois, à une unité combattante ; l’appartenance à une unité ayant connu neuf actions de feu ou de combat ; la participation à cinq actions de feu ou de combat. De plus, les blessés de guerre, les soldats ayant reçu une citation individuelle ainsi que ceux qui ont été détenus en méconnaissance des conventions de Genève ont été considérés comme combattants.

Sur ces bases, les anciens combattants ont rencontré d’importantes difficultés pour faire valoir leurs droits, et de nombreuses inégalités de traitement ont été relevées. En effet, la caractérisation des unités combattantes et des actions de feu ou de combat revient au service historique de la défense, le SHD, qui, avec beaucoup de professionnalisme, s’appuie sur les journaux des marches et opérations des unités concernées. Ces derniers, souvent lacunaires, voire manquants, correspondent rarement à ce que les soldats ont vécu sur le terrain. Les éplucher exhaustivement et les exploiter correctement représente une tâche immense.

Pour répondre à ce problème, le législateur a défini, dans la loi de finances pour 2004, un nouveau critère reconnu comme équivalant à la participation aux actions de feu ou de combat : une durée de quatre mois de présence en Algérie, au Maroc ou en Tunisie jusqu’au 2 juillet 1962. Cette simplification, demandée de longue date par les représentants du monde combattant, était évidemment indispensable. Elle ne permet toutefois pas de prendre en compte l’ensemble des soldats, appelés ou militaires de carrière, ayant servi en Algérie et ayant été exposés au danger. En effet, 305 000 hommes se trouvaient encore en Algérie à la date de l’indépendance. Les accords d’Évian prévoyaient le maintien sur place, pour une durée de deux ans, d’un important contingent : encore 131 000 hommes en janvier 1963 et 50 000 un an plus tard, avant un retrait qui eut lieu en juillet 1964. Ces chiffres ne manquent pas de nous interpeller.

Des troupes françaises étaient encore présentes en Algérie après cette date, mais dans un autre cadre ; elles n’entrent donc pas dans le champ de la proposition de loi.

Durant cette période, plusieurs dizaines de soldats français sont décédés et ont été reconnus morts pour la France. Leurs compagnons d’armes ne peuvent pas aujourd’hui bénéficier de la carte du combattant. Ils peuvent uniquement prétendre au titre de reconnaissance de la nation, qui n’ouvre pas les mêmes droits et n’a pas la même portée symbolique, comme l’a rappelé notre collègue Cléach. C’est la raison pour laquelle l’article 1er de la proposition de loi étend jusqu’au 2 juillet 1964 la borne temporelle prise en compte pour le calcul des cent vingt jours de présence rendant éligible à la carte du combattant.

Le Gouvernement a introduit dans le projet de loi de finances pour 2014 une mesure intermédiaire : la carte « à cheval », c’est l’expression consacrée, soit l’attribution de la carte du combattant aux personnes dont le déploiement en Algérie a commencé avant le 2 juillet 1962, mais s’est achevé après cette date. À mes yeux – ce sentiment est partagé par plusieurs de mes collègues –, si elle satisfait une partie des demandes légitimes du monde combattant sur ce point, cette mesure ne les prend pas en compte dans leur intégralité, contrairement à ce que prévoit l’article 1er de la proposition de loi.

J’en viens maintenant aux OPEX.

Depuis la loi du 4 janvier 1993, les militaires ayant participé aux opérations extérieures ont vocation à recevoir la carte du combattant selon les mêmes critères de droit commun que pour la guerre d’Algérie. En revanche, le critère tenant aux quatre mois de présence ne leur est pas applicable.

Le critère central, celui de la participation à des actions de feu ou de combat, est particulièrement inadapté aux activités des unités en OPEX. Ne combattant pas un ennemi clairement identifié sur une ligne de front, mais assurant la plupart du temps des missions de maintien de la paix ou de protection des populations, les soldats français servant à l’étranger ne peuvent souvent pas faire état d’un nombre suffisant d’actions de feu ou de combat pour recevoir la carte, alors même que leur mission est extrêmement dangereuse, comme l’a rappelé Marcel-Pierre Cléach.

Il a fallu attendre un décret du 12 novembre 2010 pour qu’une définition de ces actions, plus adaptée aux réalités des OPEX, soit établie : sont désormais prises en compte les actions de combat et les actions qui se sont déroulées « en situation de danger caractérisé ».

Un arrêté est venu fixer la liste des actions concernées, qui sont celles rencontrées en OPEX. Ce sont, par exemple, les très complexes opérations de rétablissement de l’ordre, de déminage, de contrôle d’une zone terrestre, aérienne ou maritime, ou encore d’évacuation sanitaire. En conséquence, le nombre de cartes du combattant attribuées au titre des OPEX est en forte progression puisqu’il est passé de 3 650 en 2011 à 8 900 en 2012 et devrait s’établir, pour 2013, à plus de 11 000. Je tiens à saluer sur ce point l’action volontariste du Gouvernement, qui a d’ores et déjà qualifié d’unités combattantes toutes les unités de l’armée de terre qui ont été engagées en Afghanistan et au Mali.

Toutefois, en dehors de ces deux cas récents, les critères complexes de qualification des unités obligent le service historique de la défense à mener un travail de recherche très long, sur la base de sources parfois peu fiables. La procédure dure parfois jusqu’à dix ans. Des inégalités de traitement entre OPEX et entre les trois armées selon la qualité des archives conservées et la capacité à les exploiter sont à déplorer. Le problème est le même que celui qui existait pour la guerre d’Algérie avant 2004.

Il faut savoir que, pour remplir cette tâche immense, le service historique de la défense ne dispose que de cinq personnes. C’est pourquoi l’article 2 de la proposition de loi de Marcel-Pierre Cléach et ses collègues tend à consacrer dans la loi, comme c’est le cas depuis 1974 pour les anciens combattants d’Algérie, la plus stricte égalité entre la quatrième génération du feu et celles qui l’ont précédée. Cette déclaration de principe est loin d’être inutile. Le texte vise également à transposer le critère des quatre mois de service requis pour obtenir la carte du combattant aux soldats ayant servi en OPEX.

Soyons objectifs, la proposition de loi ne s’inscrit ni en rupture avec l’action des différents gouvernements qui se sont succédé ces dernières années ni avec celle des parlementaires, et ce quelle que soit leur sensibilité politique. Nous sommes en effet toutes et tous concernés par cette question. Ainsi, tous les membres du groupe socialiste du Sénat avaient cosigné, le 17 avril 2008, une proposition de loi de notre ancien collègue Jean-Pierre Masseret visant à attribuer la carte du combattant aux soldats engagés en Algérie après les accords d’Évian du 2 juillet 1962 jusqu’au 1er juillet 1964,…