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Séance du 16 janvier 2015 (compte rendu intégral des débats)

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Décision du Conseil constitutionnel sur une question prioritaire de constitutionnalité

M. le président. Le Conseil constitutionnel a communiqué au Sénat, par courrier en date du 16 janvier 2015, une décision du Conseil relative à une question prioritaire de constitutionnalité portant sur la conversion d’office de la procédure de sauvegarde en une procédure de redressement judiciaire (n° 2014-438 QPC).

Acte est donné de cette communication.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quatorze heures trente.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à douze heures trente, est reprise à quatorze heures trente, sous la présidence de Mme Isabelle Debré.)

PRÉSIDENCE DE Mme Isabelle Debré

vice-présidente

Mme la présidente. La séance est reprise.

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Article additionnel après l'article 4 (interruption de la discussion)
Dossier législatif : projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République
Article 5

Nouvelle organisation territoriale de la République

Suite de la discussion en procédure accélérée d’un projet de loi dans le texte de la commission

Mme la présidente. Nous reprenons la discussion, après engagement de la procédure accélérée, du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République.

Dans la discussion des articles, nous en sommes parvenus à l’article 5.

Discussion générale
Dossier législatif : projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République
Articles additionnels après l'article 5

Article 5

Planification régionale

I. – Le code de l’environnement est ainsi modifié :

1° Les articles L. 541-13 et L. 541-14 sont ainsi rédigés :

« Art. L. 541-13. – I. – Chaque région est couverte par un plan régional de prévention et de gestion des déchets.

« II. – Pour atteindre les objectifs mentionnés à l’article L. 541-1, le plan comprend :

« 1° Un état des lieux de la prévention et de la gestion des déchets ;

« 2° Une prospective à termes de six ans et de douze ans de l’évolution tendancielle des quantités de déchets à traiter ;

« 3° Des objectifs en matière de prévention, de recyclage et de valorisation des déchets, déclinant les objectifs nationaux de manière adaptée aux particularités territoriales ainsi que les priorités à retenir pour atteindre ces objectifs ;

« 4° Une planification de la prévention et de la gestion des déchets à termes de six ans et de douze ans, comportant notamment la mention des installations qu’il apparaît nécessaire de créer ou de faire évoluer afin d’atteindre les objectifs fixés au 3°, dans le respect de la limite mentionnée au IV.

« III. – Certains flux de déchets, dont la liste est fixée par décret, font l’objet d’une planification spécifique dans le cadre du plan régional.

« IV. – Le plan fixe, en fonction des objectifs mentionnés au II, une limite aux capacités annuelles d’élimination des déchets non dangereux non inertes, qui ne peut être supérieure à une valeur établie par décret en Conseil d’État. Cette valeur peut varier selon les collectivités territoriales. Cette limite s’applique lors de la création de toute nouvelle installation d’élimination des déchets non dangereux non inertes, lors de l’extension de capacité d’une installation existante, ou lors d’une modification substantielle de la nature des déchets admis dans une telle installation.

« V. – Sans préjudice du IV, le plan prévoit, parmi les priorités qu’il retient, une ou plusieurs installations de stockage de déchets non dangereux et une ou plusieurs installations de stockage de déchets inertes en veillant à leur répartition sur la zone géographique couverte par le plan en cohérence avec le 4° de l’article L. 541-1.

« VI. – Le plan peut prévoir, pour certains types de déchets spécifiques, la possibilité pour les producteurs et les détenteurs de déchets de déroger à la hiérarchie des modes de traitement des déchets définie à l’article L. 541-1, en la justifiant compte tenu des effets globaux sur l’environnement et la santé humaine, et des conditions techniques et économiques.

« VII. – Le plan prévoit les mesures permettant d’assurer la gestion des déchets dans des situations exceptionnelles, notamment celles susceptibles de perturber la collecte et le traitement des déchets, sans préjudice des dispositions relatives à la sécurité civile.

« VIII. – Le plan tient compte, en concertation avec l’autorité compétente des zones limitrophes, des besoins des zones voisines hors de son périmètre d’application et des installations de gestion des déchets implantées dans ces zones afin de prendre en compte les bassins économiques et les bassins de vie.

« Art. L. 541-14. – I. – Le projet de plan est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité du président du conseil régional.

« II. – Le plan est établi en concertation avec des représentants des collectivités territoriales, de l’État, des organismes publics concernés, des organisations professionnelles concernées, des associations agréées de protection de l’environnement et des associations de défense des consommateurs agréées. Le projet de plan est soumis pour avis à la conférence territoriale de l’action publique, au représentant de l’État dans la région, aux commissions départementales compétentes en matière d’environnement, de risques sanitaires et technologiques des départements situés sur le territoire de la région, et aux conseils régionaux et généraux limitrophes. Il est éventuellement modifié pour tenir compte de ces avis qui sont réputés favorables s’ils n’ont pas été formulés dans un délai de quatre mois à compter de la réception du projet. Si, dans les conditions prévues à l’article L. 541-15, l’État élabore le plan, l’avis du conseil régional est également sollicité.

« III. – Le projet de plan est alors soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier, puis approuvé par délibération du conseil régional et publié. » ;

2° L’article L. 541-14-1 est abrogé ;

3° L’article L. 541-15 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, les références : « , L. 541-13, L. 541-14 et L. 541-14-1 » sont remplacées par la référence : « et L. 541-13 » ;

b) Le dernier alinéa est ainsi modifié :

- à la première phrase, après les mots : « publication, », sont insérés les mots : « de suivi, » ;

- à la dernière phrase, les mots : « au président du conseil général ou au président du conseil régional une nouvelle délibération sur les projets de plans visés aux articles L. 541-13, L. 541-14 et L. 541-14-1 » sont remplacés par les mots : « au président du conseil régional une nouvelle délibération sur les projets de plans mentionnés à l’article L. 541-13 » et les mots : « ou les conseils généraux » sont supprimés ;

4° L’article L. 655-6 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, la référence : « VIII » est remplacée par la référence : « III » ;

b) Au second alinéa, la mention : « VIII. – » est remplacée par la mention : « III. – » et la référence : « VII » est remplacée par la référence : « II » ;

5° L’article L. 655-6-1 est abrogé.

II. – Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° L’article L. 4424-37 est ainsi modifié :

a) Au début du premier alinéa, les mots : « Les plans de prévention et de gestion des déchets prévus aux articles L. 541-13, L. 541-14 et L. 541-14-1 du code de l’environnement sont élaborés » sont remplacés par les mots : « Le plan régional de prévention et de gestion des déchets prévu à l’article L. 541-13 du code de l’environnement est élaboré » ;

b) Au second alinéa, les mots : « Par dérogation aux articles L. 541-13, L. 541-14 et L. 541-14-1 du code de l’environnement, les projets de plan qui, à l’initiative de l’Assemblée de Corse, peuvent être réunis en un seul document sont, » sont remplacés par les mots : « Le projet de plan est, » et le mot : « approuvés » est remplacé par le mot : « approuvé » ;

2° À l’article L. 4424-38, les mots : « des plans de prévention et de gestion des déchets » sont remplacés par les mots : « du plan régional de prévention et de gestion des déchets prévu à l’article L. 541-13 du code de l’environnement ».

III. – Les plans régionaux de prévention et de gestion des déchets sont approuvés dans un délai de trois ans à compter de la promulgation de la présente loi. Les plans mentionnés aux articles L. 541-13, L. 541-14 et L. 541-14-1 du code de l’environnement et L. 4424-37 du code général des collectivités territoriales dans leur rédaction antérieure à la présente loi et qui ont été approuvés avant son entrée en vigueur restent en vigueur jusqu’à la publication du plan régional de prévention et de gestion des déchets dont le périmètre d’application couvre celui de ces plans.

IV (nouveau). – Au 2. de l’article L. 1636 B undecies du code général des impôts, les mots : « une installation de transfert ou d’élimination des déchets prévue par un plan départemental d’élimination des déchets ménagers » sont remplacés par les mots : « une installation de transfert ou de traitement des déchets prévue par un plan régional de prévention et de gestion des déchets ».

Mme la présidente. Je suis saisie de quinze amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

Les deux premiers sont identiques.

L'amendement n° 61 rectifié est présenté par M. Kern, Mme Goy-Chavent, MM. Longeot et Médevielle, Mme Loisier, MM. Bockel et D. Dubois, Mme Gatel, MM. Luche et Guerriau, Mme Férat, M. Détraigne, Mme Joissains, M. Gabouty, Mme Billon et M. Canevet.

L'amendement n° 534 est présenté par MM. Miquel et Cazeau.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Rédiger ainsi cet article :

Après l’article L. 541-13 du code de l’environnement, il est inséré un article L. 541-13 – … ainsi rédigé :

« Art. L. 541-13 – … – I. – Chaque région est couverte par un plan régional d’économie circulaire visant à coordonner les objectifs et orientations des plans régionaux de prévention et de gestion des déchets dangereux, des plans départementaux de prévention et de gestion des déchets non dangereux et des plans départementaux de prévention et de gestion des déchets issus de chantiers du bâtiment et des travaux publics visés aux articles L. 541-13, L. 541-14 et L. 541-14-1.

« II. – Dans le cadre d’un comité de pilotage, le plan régional d’économie circulaire est établi en étroite collaboration avec les représentants des collectivités territoriales et leurs groupements compétents tels que définis à l’article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales, des conseils régionaux et généraux limitrophes, de l’État, des organismes publics concernés, des organisations professionnelles concernées, des associations agréées de protection de l’environnement et des associations agréées de consommateurs, d’organismes ou fondations œuvrant dans le domaine des déchets ainsi que des scientifiques ou représentants d’organismes de recherche, d’études ou d’appui aux politiques publiques et des personnalités qualifiées.

« La composition et le fonctionnement du comité de pilotage sont précisés par décret.

« III. – Le projet de plan est soumis pour avis à la conférence territoriale de l’action publique, au représentant de l’État dans la région, aux commissions départementales compétentes en matière d’environnement, de risques sanitaires et technologiques des départements situés sur le territoire de la région. Il est éventuellement modifié pour tenir compte de ces avis qui sont réputés favorables s’ils n’ont pas été formulés dans un délai de trois mois à compter de la réception du projet. Si, dans les conditions prévues à l’article L. 541-15 du présent code, l’État élabore le plan, l’avis du conseil régional est également sollicité.

« IV. – Les plans départementaux mentionnés au I prennent en compte les objectifs et les orientations définies dans le plan régional d’économie circulaire.

« V. – Le conseil régional et les conseils généraux fixent, pour les déchets dont ils ont la charge, par voie de convention avec les acteurs publics et privés concernés, les modalités de mise en œuvre des plans. Les modalités d’application du présent alinéa sont précisées par décret. »

L’amendement n° 61 rectifié n’est pas soutenu.

La parole est à M. Bernard Cazeau, pour présenter l’amendement n° 534.

M. Bernard Cazeau. Cet amendement a pour objet de remplacer le plan régional unique de gestion des déchets, créé à l’article 5, par un plan régional d’économie circulaire.

Les plans régionaux et départementaux actuels seraient conservés, mais une coordination régionale serait mise en œuvre pour ce qui concerne la définition d’objectifs et d’orientations. Les conseils régionaux exerceraient ainsi une compétence de planification, tandis que les conseils départementaux devraient prendre en compte les objectifs et orientations définis par le conseil régional dans le plan d’économie circulaire.

C’est incontestable, des mécanismes importants sont déjà en place. Par exemple, dans le département du Lot, que dirige M. Miquel, des systèmes très développés ont été institués en matière de déchets et il paraît difficile que toute cette compétence soit reprise par le conseil régional sans avis ni implication du conseil départemental.

Mme la présidente. L'amendement n° 744, présenté par M. Dantec et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 3

Après les mots :

plan régional

insérer les mots :

d’action en faveur de l’économie circulaire,

II. – Alinéa 7

Après les mots :

en matière

insérer les mots :

d’économie circulaire,

III. – Après l’alinéa 7

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

« …° Des objectifs d’intégration de produits issus du réemploi ou de la réutilisation et du recyclage dans la commande publique. Il détermine également comment les collectivités contribuent au développement de l’économie sociale et solidaire en mettant à disposition des entreprises solidaires d’utilité sociale agréées relevant du II de l’article L. 3332-17-1 du code du travail les fournitures inutilisées suite à un rééquipement ;

« …° Des objectifs de performance en matière de réduction du gaspillage alimentaire ;

L'amendement n° 71, présenté par M. Bertrand, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Compléter cet alinéa par les mots :

qui prend aussi en compte les problématiques particulières aux territoires hyper-ruraux

L'amendement n° 196, présenté par M. Collombat, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Compléter cet alinéa par les mots :

qu'elle met en œuvre

Ces amendements ne sont pas soutenus.

L'amendement n° 854, présenté par M. Favier, Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Compléter cet alinéa par les mots :

selon leur origine, leur nature et leur composition

La parole est à M. Christian Favier.

M. Christian Favier. Il s’agit d’un amendement de précision qui reprend les termes des dispositifs actuellement en vigueur.

En effet, nous souhaitons, à l’instar de ce que prévoit l’article L. 541-13 du code de l’environnement pour les plans régionaux ou interrégionaux de prévention et de gestion des déchets dangereux, préciser la démarche et le contenu de l’état des lieux de la prévention et de la gestion des déchets selon l’origine, la nature et la composition des déchets à traiter.

Ces précisions nous paraissent nécessaires pour mesurer les efforts déjà accomplis et ceux qu’il reste encore à faire. Par ailleurs, à notre avis, les schémas d’action prospectifs à six ans et douze ans seraient renforcés s’ils étaient appréhendés à partir de ces états des lieux tels que nous les préconisons.

Tel est le sens de cet amendement.

Mme la présidente. Les amendements nos 496 et 745 rectifié sont identiques.

L'amendement n° 496 est présenté par M. Patriat, Mme Herviaux, MM. Durain, Masseret et Anziani, Mme Espagnac, M. Courteau et Mme Ghali.

L'amendement n° 745 rectifié est présenté par M. Dantec et les membres du groupe écologiste.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Après l’alinéa 8

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« …° Un plan régional d’action concernant l’économie circulaire.

L’amendement n° 496 n’est pas soutenu.

La parole est à M. Ronan Dantec, pour présenter l’amendement n° 745 rectifié.

M. Ronan Dantec. Il s’agit d’un amendement de repli par rapport à l’amendement n° 744, que je n’ai pas pu défendre.

Nous souhaitons remettre au centre de la politique des déchets la question de l’économie circulaire, qui est aujourd’hui plus qu’émergente. En effet, cette notion est clairement visée dans le projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte qui est en cours de discussion. Si l’on ne s’y réfère pas dans le présent texte, celui-ci, à terme, sera en quelque sorte en retard par rapport au projet de loi précité. Je vous soumets donc, mes chers collègues, un amendement presque de cohérence.

Cela étant, afin de rendre compatible l’amendement que j’avais initialement déposé avec celui de M. Patriat, une petite difficulté devait être résolue. L’amendement n° 745, qui intégrait la question de l’économie circulaire dans un plan régional dédié, devait recevoir un avis favorable du Gouvernement, tandis que l’amendement n° 496, qui l’intègre dans le plan régional de prévention et de gestion des déchets, devait recueillir un avis favorable de la commission.

Pour permettre une synthèse des deux, j’ai rectifié mon amendement initial, et j’espère qu’il pourra recevoir un avis favorable et de la commission, et du Gouvernement.

Très honnêtement, les deux solutions ne sont pas très différentes. La question clé est maintenant de bien faire entrer l’économie circulaire dans les compétences régionales.

Mme la présidente. L'amendement n° 183, présenté par M. Delebarre, Mme Schillinger, MM. Bigot, Labazée, Patient et Masseret, Mme Génisson, MM. Poher et J.C. Leroy et Mme Espagnac, est ainsi libellé :

Alinéa 14

Après le mot :

limitrophes,

insérer les mots :

y compris lorsqu’il s’agit d’autorités locales d’un État voisin,

La parole est à M. Michel Delebarre.

M. Michel Delebarre. Cet amendement concerne la planification régionale. Il a pour objet de préciser que, pour un certain nombre de régions frontalières, il y a lieu de mettre en place une concertation avec les territoires limitrophes qui sont situés non pas sur le territoire français, mais dans des pays voisins.

Mme la présidente. L'amendement n° 855, présenté par M. Favier, Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéa 15

Supprimer les mots :

à l’initiative et

La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin. L’article 5 du présent projet de loi regroupe en un seul plan régional les différents schémas d’action départementaux et régionaux actuellement en vigueur en matière de prévention et de traitement des déchets.

La rédaction proposée pour le premier alinéa de l’article L. 541-13 du code de l’environnement est claire à cet égard : « Chaque région est couverte par un plan régional de prévention et de gestion des déchets. »

Il s’agit donc non pas d’une faculté qu’il est loisible aux régions de mettre en œuvre, mais d’une obligation législative qui leur est imposée. Ainsi, on ne peut pas dire qu’un tel plan est élaboré et mis en place sur l’initiative du président du conseil régional.

Or la formulation actuelle de l’alinéa 15 de l’article 5 peut laisser penser que ce plan régional pourrait ne pas être mis en chantier si le président de région n’en prenait pas la décision, ce qui n’est bien sûr pas le cas.

Aussi, pour éviter tout flou juridique et préciser vraiment le rôle de chacun, nous proposons, par cet amendement, de clarifier la formulation de cet alinéa 15 en supprimant les mots « à l’initiative et ». En revanche, il est bien maintenu que c’est sous la responsabilité du président de région que ledit plan est élaboré et mis en place.

Mme la présidente. L'amendement n° 538, présenté par MM. Miquel et Cazeau, est ainsi libellé :

Alinéa 16

Remplacer cet alinéa par trois alinéas ainsi rédigés :

« II. – Dans le cadre d’un comité de pilotage, le plan est établi en étroite collaboration avec les représentants des collectivités territoriales et leurs groupements compétents tels que définis à l’article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales, des conseils régionaux et généraux limitrophes, de l’État, des organismes publics concernés, des organisations professionnelles concernées, des associations agréées de protection de l’environnement et des associations agréées de consommateurs, d’organismes ou fondations œuvrant dans le domaine des déchets ainsi que des scientifiques ou représentants d’organismes de recherche, d’études ou d’appui aux politiques publiques et des personnalités qualifiées.

« La composition et le fonctionnement du comité de pilotage sont précisés par décret.

« Le projet de plan est soumis pour avis à la conférence territoriale de l’action publique, au représentant de l’État dans la région, aux commissions départementales compétentes en matière d’environnement, de risques sanitaires et technologiques des départements situés sur le territoire de la région. Il est éventuellement modifié pour tenir compte de ces avis qui sont réputés favorables s’ils n’ont pas été formulés dans un délai de trois mois à compter de la réception du projet. Si, dans les conditions prévues à l’article L. 541-15, l’État élabore le plan, l’avis du conseil régional est également sollicité. »

La parole est à M. Bernard Cazeau.

M. Bernard Cazeau. Il est défendu, madame la présidente.

Mme la présidente. L'amendement n° 332 rectifié ter, présenté par MM. Miquel, Cazeau et Cornano, Mme Claireaux, M. Poher, Mme Herviaux et MM. Montaugé et Duran, est ainsi libellé :

Alinéa 16

1° Première phrase

Après les mots :

collectivités territoriales,

insérer les mots :

dont les collectivités territoriales disposant de la compétence de collecte ou de traitement de déchets,

2° Après la première phrase

Insérer une phrase ainsi rédigée :

Sont également associés à l’élaboration du plan, en tant que de besoin, les représentants des parties prenantes des territoires limitrophes.

La parole est à M. Bernard Cazeau.

M. Bernard Cazeau. Il est également défendu.

Mme la présidente. L'amendement n° 856, présenté par M. Favier, Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéa 16, deuxième phrase

Après la première occurrence des mots :

la région,

insérer les mots :

aux conseils départementaux

La parole est à M. Christian Favier.

M. Christian Favier. Par cet amendement, nous proposons que le plan régional de prévention et de gestion des déchets, élaboré en concertation avec différents partenaires publics et privés, soit soumis pour avis aux conseils départementaux de la région.

Deux arguments, à notre avis, militent en ce sens.

Premièrement, jusqu’à ce jour, les conseils départementaux étaient chargés des plans de prévention et de gestion des déchets non dangereux, incluant les déchets ménagers, et des plans de prévention et de gestion des déchets issus des chantiers de bâtiment et de travaux publics. Ils ont donc acquis des compétences qu’il s’agit de reconnaître.

Certes, l’intervention du département est déjà inscrite dans le cadre de la concertation prévue au cours de l’élaboration de ce plan, mais pourquoi ne pas aller jusqu’à lui soumettre pour avis le projet de plan ?

La vision du conseil départemental peut être doublement pertinente. D’abord, comme nous venons de le voir, le département est non seulement actuellement chargé de ces questions, mais il exerce aussi la compétence « solidarité entre les territoires », laquelle est déterminante quand on sait à quel point la gestion des déchets est parfois au cœur d’enjeux de développement locaux et de solidarité.

L’absence de consultation pour avis est sans doute encore un reliquat de la volonté de faire disparaître les départements que traduisait initialement le présent texte. Ainsi, le Gouvernement ne souhaitait pas reconnaître un rôle particulier aux départements, surtout dans des domaines qui, auparavant, étaient de leur ressort.

Deuxièmement, les départements limitrophes de la région seront, eux, consultés pour avis. C’est assez paradoxal : un département ne serait pas consulté sur le schéma de sa région, mais pourrait l’être sur le schéma de la région voisine dont il est limitrophe. Il y a là, chacun en conviendra, deux poids et deux mesures inexplicables ; à tout le moins, c’est démocratiquement inéquitable.

Aussi, nous ne doutons pas que la Haute Assemblée rétablira la compétence des départements en ce domaine et un peu d’équité entre eux en adoptant notre amendement, aux termes duquel les conseils départementaux seront consultés pour avis sur les plans régionaux de prévention et de gestion des déchets.

Mme la présidente. L’amendement n° 331 rectifié bis, présenté par MM. Miquel, Cazeau et Cornano, Mmes Herviaux et Claireaux et MM. Duran, Montaugé et Poher, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 17

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« ... – Le conseil régional ou le représentant de l’État dans la région peuvent proposer une modification du plan. Si celle-ci ne remet pas en cause l’économie générale du plan, elle peut être adoptée par délibération du conseil régional et publiée, après une consultation des parties prenantes mentionnées au II, sans qu’il soit nécessaire d’avoir recours à une nouvelle enquête publique. » ;

La parole est à M. Bernard Cazeau.

M. Bernard Cazeau. Il s’agit de créer une procédure simplifiée de révision des plans régionaux de prévention et de gestion des déchets, dès lors que les modifications proposées ne sont pas substantielles.