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Séance du 17 juillet 2018 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. Philippe Dallier, pour explication de vote.

M. Philippe Dallier. Depuis le temps que l’on parle de la nécessité de libérer du foncier public, le problème devrait être réglé ! Voilà je ne sais combien d’années que les gouvernements successifs nous disent que l’on va provoquer un choc de l’offre, l’État et ses différents organismes s’apprêtant à libérer du foncier. Manifestement, on a des difficultés à le faire. Si l’on en discute encore, c’est qu’il y a des cas particuliers et des problèmes qu’il faut essayer de régler.

Je comprends que Marie-Noëlle Lienemann et d’autres posent la question. L’idée originelle était bien de faire majoritairement du logement, mais que fait-on si ces opérations ne sortent pas ? On ne fait rien du tout ? Je rappelle tout de même que la vente de ce foncier public fait aussi entrer de l’argent dans les caisses de l’État et contribue à réduire la dette publique. Cela fait aussi partie de la discussion.

Je constate, comme beaucoup d’entre nous, j’imagine, que l’on a du mal à aller au bout de la logique enclenchée voilà déjà un certain nombre d’années. Il est vrai que tout dépend des situations.

M. Philippe Dallier. Je puis comprendre les réticences à accepter une baisse à 50 %, au lieu de 75 % de manière uniforme. Cela dit, si l’on veut vraiment la libération du foncier, il faut bien accepter de changer les règles du jeu quand les opérations sont bloquées.

M. le président. La parole est à M. Michel Savin, pour explication de vote.

M. Michel Savin. Je saisis la balle au bond pour donner un exemple allant à l’inverse de ce que je viens d’entendre. Lorsqu’une collectivité sollicite l’État pour reprendre un terrain, afin de faire une opération comportant 100 % de logements sociaux, c’est souvent le même État qui demande à la collectivité de réaliser du privé sur une partie de ce terrain, pour que la vente soit plus rentable. Il faut donc clarifier la situation.

Je comprends qu’il ne puisse pas y avoir que du logement sur les grandes opérations. Autrement, rien ne sortira, et les terrains resteront en friche. Un équilibre est à trouver entrer les cas où l’on n’en fait pas assez, les cas où les collectivités, pour répondre à l’obligation de 25 % de la loi SRU, font le choix du logement social, avec une grosse décote pour compenser les coûts importants d’achat, de démolition et de dépollution, et les cas où l’État – en l’occurrence, c’est plutôt le service des domaines – réclame une partie de privé pour faire entrer de l’argent dans les caisses.

Simplifions les choses, car on ne comprend plus rien dans cette cacophonie, et les collectivités qui ont encore envie de faire du logement social sont aujourd’hui véritablement découragées. (Bravo ! et applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques nos 544 et 914 rectifié.

(Les amendements ne sont pas adoptés.)

M. le président. Je mets aux voix l’article 6.

(Larticle 6 est adopté.)

Article 6 (Texte non modifié par la commission)
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Article 8

Article 7

I. – L’article L. 3211-7-1 du code général de la propriété des personnes publiques est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, les mots : « d’actifs immobiliers d’une superficie» sont remplacés par les mots : « de terrains bâtis ou non bâtis d’une superficie cadastrale » ;

1° bis (nouveau) Au second alinéa, les mots : « actifs immobiliers » sont remplacés par les mots : « terrains bâtis ou non bâtis » ;

2° Après le mot : « réalisation », sont insérés les mots : « de programmes ».

II. – (Non modifié) L’article L. 342-2 du code de la construction et de l’habitation est ainsi modifié :

1° Aux a et d du 1° et au c du 2° du I, la référence : « au 4°» est remplacée par les références : « aux 4° et 8°» ;

2° Le II est complété par un 8° ainsi rédigé :

« 8° La société mentionnée au deuxième alinéa du I de l’article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006. »

III. – (Supprimé)

M. le président. La parole est à M. Fabien Gay, sur l’article.

M. Fabien Gay. À l’inverse de ce projet de loi, qui porte comme seul avenir pour le patrimoine social sa vente à la découpe, nous militons pour la création d’un domaine public inaliénable. Notre proposition est simple. Il s’agit de renforcer les outils permettant d’agir de manière pérenne sur le levier foncier pour permettre la construction effective de logements publics accessibles.

Nous voulons donc nous appuyer sur la Foncière publique solidaire en recentrant ses missions sur la production sociale, comme le propose d’ailleurs le Gouvernement au travers de son amendement. Ainsi, nous préconisons une société foncière répondant à plusieurs finalités.

Il s’agit d’abord de réaffirmer le rôle de l’État en matière de logement, donc de politique foncière.

Il s’agit ensuite de sortir de la logique de fiscalisation de l’aide publique au logement et de renforcer l’aide directe de l’État à la construction, laquelle ne doit pas passer seulement par le subventionnement de la construction, mais aussi par les acquisitions foncières et immobilières directes nécessaires aux opérations publiques de construction de logements.

Aujourd’hui, la Foncière est sous-dotée. Il faudrait revoir ses modes de financement. Nous souhaitons d’ailleurs, à l’instar de ce que propose le Gouvernement, que cette structure reste sous la responsabilité de l’État et non pas de la Caisse des dépôts et consignations.

Il s’agit enfin de sortir les collectivités et opérateurs publics des difficultés qu’ils connaissent aujourd’hui lorsqu’ils souhaitent participer à l’effort de construction, en reportant l’effort financier d’acquisition de terrains, qu’ils soient publics ou privés, sur cette agence.

Ainsi, sur des terrains appartenant à cette agence nationale foncière, les droits à construire ou à réhabiliter seraient confiés aux organismes HLM, pour produire des logements sociaux par un recours aux baux emphytéotiques à construction ou à réhabilitation.

Les recettes liées à ces baux permettraient, à terme, à cette agence de s’autofinancer et, ainsi, d’engager le pays dans le cercle vertueux non pas de la diminution du parc social, mais bien de son essor.

Concrètement, nous voulons faire évoluer le rôle de cette foncière vers l’acquisition de terrains ou d’immobilier afin de constituer un domaine public de l’État sanctuarisé, support de la production de logements sociaux et répondant donc à l’intérêt général.

Voilà des pistes que nous estimons pertinentes et sur lesquelles nous souhaiterions que le Gouvernement travaille, pour faire de cette structure un acteur incontournable du logement public.

M. le président. L’amendement n° 777, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

I. – Le code général des impôts est ainsi modifié :

1° Le 8° du II de l’article 150 U est ainsi modifié :

a) À la première phrase, les mots : « ou à la société mentionnée au deuxième alinéa du I de l’article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 » sont supprimés ;

b) À la troisième phrase, les mots : « ou par la société mentionnée au deuxième alinéa du I de l’article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 précitée » sont supprimés ;

2° Au premier alinéa du I de l’article 1042, les mots : « , la société mentionnée au deuxième alinéa du I de l’article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 » sont supprimés ;

3° Au 1° du 1 du D du II de l’article 1396, les mots : « ou à la société mentionnée au deuxième alinéa du I de l’article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 » sont supprimés.

II. – Le code général de la propriété des personnes publiques est ainsi modifié :

1° L’article L. 3211-7 est ainsi modifié :

a) Le V bis est abrogé ;

b) À la première phrase du premier alinéa du VI, les références : « aux V ou V bis » sont remplacées par la référence : « au V » ;

2° L’article L. 3211-7-1 est abrogé ;

3° L’article L. 3211-13-1 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa du I, les mots « les articles L. 3211-7 et L. 3211-7-1 sont applicables » sont remplacés par les mots « l’article L. 3211-7 est applicable » ;

b) Au dernier alinéa du même I, les mots : « des articles L. 3211-7 et L. 3211-7-1 du présent code » sont remplacés par les mots « de l’article L. 3211-7 du présent code » ;

c) À la première phrase du II, les mots « aux articles L. 3211-7 et L. 3211-7-1 » sont remplacés par les mots « à l’article L. 3211-7 » ;

d) À la seconde phrase du même II, les mots : « des mêmes articles L. 3211-7 et L. 3211-7-1 » sont remplacés par les mots : « de l’article L. 3211-7 ».

III. – À la première phrase du dernier alinéa de l’article L. 211-2 du code de l’urbanisme, les mots : « à la société mentionnée au deuxième alinéa du I de l’article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006, » sont supprimés.

IV. – L’article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificatives pour 2006 est ainsi modifié :

1° Le deuxième alinéa du I est supprimé ;

2° Le troisième alinéa du I est ainsi modifié :

a) Les mots : « aux premier et deuxième alinéas » sont supprimés ;

b) Les mots : « aux mêmes premier et deuxième alinéa » sont remplacés par les mots : « à l’alinéa précédent ».

La parole est à M. le ministre.

M. Jacques Mézard, ministre. Monsieur le président, cette conjonction de chiffres 7 ne peut que porter bonheur à cet excellent amendement. (Sourires.)

L’objet de cet amendement est de supprimer la mention d’une société codétenue par l’État et la Caisse des dépôts et consignations, ainsi que les prérogatives dérogatoires dont bénéficiait la Foncière publique solidaire pour permettre la réorientation de ses activités.

Comme l’a justement rappelé le sénateur Dallier, en matière de cession du foncier public de l’État, force est de constater que la réussite n’a pas vraiment été au rendez-vous ces dernières années. Là encore, loin de moi la volonté de faire le procès de ce qui s’est passé avant, mais je constate qu’il y a eu un certain nombre de problèmes et que les grandes réussites de la SOVAFIM, la Société de valorisation foncière et immobilière, sont restées en mémoire de ceux qui ont eu affaire à cette société anonyme intégralement détenue par l’État.

Aujourd’hui, nos propositions me semblent aller dans le sens de ce que je viens d’entendre. Je rappelle que la Foncière publique solidaire a été créée par l’article 50 de la loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain.

Cette société, codétenue par l’État et la Caisse des dépôts et consignations, bénéficie de plusieurs prérogatives dérogatoires pour mener à bien sa mission de mobilisation du foncier public pour construire du logement, principalement social : un droit de préemption sur les cessions de foncier public ; un dispositif spécifique d’acquisition de gré à gré des terrains du domaine privé de l’État ; une application simplifiée de la décote, dont nous venons de parler ; des exemptions fiscales, telles que l’exonération des plus-values pour les tiers cédant des biens à la FPS, l’exemption de majoration de l’assiette de la taxe foncière ou l’exonération des droits d’enregistrement ou de la taxe de publicité foncière.

Depuis sa création effective, en mai 2017, cette foncière n’a pas pu développer ses activités, en raison des difficultés à monter rapidement des opérations importantes sur le domaine privé de l’État. Par ailleurs, il s’est révélé difficile de définir un modèle économiquement compatible avec l’exigence de construire une majorité de logements sociaux sur les fonciers acquis.

Au travers de cet amendement, le Gouvernement souhaite réorienter le modèle de la FPS. La Caisse des dépôts et consignations va acquérir la totalité de ses parts, faire évoluer les missions de la société au service des bailleurs sociaux, avec un nouveau dispositif doté de 700 millions d’euros qui doit leur permettre d’économiser une partie des fonds propres nécessaires à la construction de logements sociaux par un démembrement de propriété en amont de l’opération.

Pour acter cette réorientation, cet amendement tend à supprimer la mention de cette société détenue conjointement par l’État et la Caisse des dépôts et consignations, puisque cette dernière sera amenée à acquérir l’intégralité du capital de la société. De plus, il s’agit de supprimer les prérogatives dérogatoires qui sont liées à la mission d’intérêt général de construction d’une majorité de logements sociaux.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur. Monsieur le ministre, avec cet amendement, vous souhaitez opérer une refonte complète du modèle et des missions de la Foncière publique solidaire.

Vous avez refait l’historique de sa création ; pour ma part, je voudrais rappeler ce qui s’est passé au Sénat à son sujet. La création de la FPS avait fait l’objet d’une tentative de passage en force du précédent gouvernement, par le biais de la loi Égalité et citoyenneté. Le Sénat avait rejeté cette proposition.

Le Sénat ne s’est pas non plus prononcé pour la création de la FPS au moment de la loi relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain, le texte ayant été repoussé par le vote d’une motion tendant à opposer la question préalable.

Aujourd’hui, vous revenez sur la FPS à travers cet amendement qui tend à opérer une profonde refonte de son modèle et de ses missions. Or je pense véritablement, monsieur le ministre, que cette question mérite un véritable débat et une étude approfondie, en lien avec les bailleurs sociaux et les établissements publics fonciers locaux.

J’irai même plus loin : finalement, si la FPS, à ce jour, est un échec, pourquoi ne pas la supprimer carrément et utiliser des solutions déjà existantes, telles que celles, en particulier, qui sont proposées par les EPF ?

La commission émet donc un avis défavorable. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. Michel Savin. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Xavier Iacovelli, pour explication de vote.

M. Xavier Iacovelli. La FPS a vocation à alléger le coût du foncier et à apporter un soutien aux collectivités locales. L’État peut céder des terrains relevant de son domaine privé à la Foncière solidaire s’ils sont destinés à la réalisation de programmes dont la majorité est constituée de logements sociaux.

L’amendement du Gouvernement tend à supprimer cette obligation. C’est revenir complètement sur l’esprit initial ayant présidé à la création de cette structure. Comme Mme la rapporteur, mais pas pour les mêmes raisons, nous voterons donc contre cet amendement.

M. le président. La parole est à Mme Marie-Noëlle Lienemann, pour explication de vote.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. Mme la rapporteur a raison de dire que le Sénat n’a jamais été vraiment favorable à cette foncière. À titre personnel, cependant, je l’étais. Pourquoi ? L’État a besoin d’argent, pour ses armées, par exemple, et on lui parle de décote : du coup, il freine des quatre fers et on est bloqué.

L’idée originelle, que le président Hollande avait développée lors de l’anniversaire de la Caisse des dépôts et consignations, me paraissait bonne : on achète, éventuellement par lots globaux auprès de l’armée, après négociation, à un prix proche de celui du marché ; ensuite, soit on applique un système d’aides publiques pour faire du logement social – ceux qui pensent que l’on peut en réaliser en se passant complètement d’aides publiques se trompent –, soit on recourt à un système de péréquation pour financer la partie la plus déficitaire.

Monsieur le ministre, la FPS n’a été créée qu’en février 2017. Il n’est donc pas étonnant qu’elle n’ait pas encore donné toute sa mesure, d’autant plus qu’entre-temps ont eu lieu pas mal de changements gouvernementaux et d’orientation.

En ce qui me concerne, je reste convaincue que cet outil est utile, surtout s’il reste ciblé majoritairement sur la production de logements, mais, pour le coup, cela oblige à être dans un mécanisme d’achat global.

Vous ne voulez plus de la direction conjointe de l’État et de la Caisse des dépôts et consignations, mais je ne serai pas traumatisée si c’est cette dernière seule qui gère le dispositif. C’est un acteur public qui peut être sensible à l’intérêt général. En revanche, vous avez parlé de crédits qui pouvaient être disponibles pour de l’usufruit. Je voudrais être sûre que l’on n’entre pas dans des mécanismes qui ne seraient pas conformes à la tradition du logement social français. Qu’entendez-vous par usufruit ?

M. le président. La parole est à Mme Valérie Létard, pour explication de vote.

Mme Valérie Létard. Effectivement, mes chers collègues, il faut se souvenir des débats que nous avons déjà eus voilà plusieurs mois sur ce même sujet, qui nous avait été amené de façon très particulière.

Aujourd’hui, c’est vrai, vous nous proposez quelque chose de très différent pour la Foncière, en supprimant un certain nombre des avantages liés à sa mission. Surtout, vous en faites très clairement un outil estampillé « Caisse des dépôts et consignations ».

Des inquiétudes s’expriment chaque fois qu’une telle disposition arrive sans que l’on ait eu la possibilité de comprendre comment elle va s’articuler avec les autres politiques existant en matière de foncier. J’ai surtout du mal à comprendre comment et à quel niveau va se décider la mobilisation de cet outil.

Je m’explique. Comme le rappelait Mme la rapporteur, des établissements publics fonciers, régionaux comme locaux, ont adopté des stratégies foncières à une échelle régionale ou intercommunale, avec l’ensemble des collectivités qui se sont mobilisées avec leur EPF pour dégager des terrains destinés au logement. Vous le savez, ces structures ont des délais contraints de trois ans, voire cinq ans maximum, pour réaliser les opérations, faute de quoi la disponibilité du foncier est remise en cause.

Or, quand une société foncière se manifeste, non par l’opération du Saint-Esprit, mais du fait d’une décision nationale, la cohérence avec l’intercommunalité qui aura pris ces engagements n’est en rien garantie.

Une intercommunalité reçoit l’aide d’un EPF pour trouver des terrains là où ce n’est pas forcément le plus avantageux. Comment cet EPF pourra-t-il agir si, demain, la Foncière vient s’emparer des terrains rentables ?

Cela mettra aussi en difficulté tant les opérateurs de logement, qui ne pourront plus accompagner l’EPF pour réaliser les objectifs conclus avec l’intercommunalité, que les communes qui peinent déjà à voir leurs projets sortir de terre. En effet, comme la Foncière s’impliquera dans les projets les plus intéressants, elle mobilisera tous les opérateurs et les porteurs de projets au même endroit.

Il en résultera à coup sûr des conflits d’intérêts et d’usage, ce qui mettra en grande difficulté les établissements publics fonciers, ainsi que les intercommunalités qui ont travaillé avec toutes leurs communes pour faire en sorte que, même pour les territoires les plus fragiles, il existe des outils et des moyens pour construire des logements ou réaliser des opérations mixtes.

Encore une fois, ces logements se retrouveront sans preneur, du fait de l’arrivée d’un opérateur à la logique de territoire inconnue, qui ne pourra pas mettre en œuvre ce dispositif. (Applaudissements sur les travées du groupe Union Centriste. – M. Michel Vaspart applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. Michel Savin, pour explication de vote.

M. Michel Savin. Je souscris aux propos de ma collègue Valérie Létard. Tout à l’heure, je parlais de cacophonie… Il faut de la cohérence !

Ne multiplions pas les outils sur le territoire ! Il en existe déjà, notamment les établissements publics fonciers locaux. Les EPFL fonctionnent bien ; ils travaillent en amont avec les collectivités. Des programmations se réalisent de manière mixte. La durée du portage qui se fait grâce à l’EPFL peut être négociée ; il n’y a donc aucune obligation de réaliser rapidement des opérations parfois susceptibles de mettre en difficulté les collectivités quant aux services qu’elles doivent offrir à la population.

Ne mettons donc pas en concurrence des outils qui, aujourd’hui, répondent aux attentes des collectivités. Il faut de la cohérence, je le répète, et une telle mise en concurrence pourrait pénaliser l’organisation de l’aménagement du territoire.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 777.

(Lamendement nest pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l’article 7.

(Larticle 7 est adopté.)

M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures trente-cinq.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à vingt heures cinq, est reprise à vingt et une heures trente-cinq, sous la présidence de M. David Assouline.)

PRÉSIDENCE DE M. David Assouline

vice-président

M. le président. La séance est reprise.

Nous poursuivons la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique.

Article 7
Dossier législatif : projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique
Article additionnel après l’article 8 - Amendement n° 136 rectifié

Article 8

I. – (Supprimé)

II. – (Non modifié) À la deuxième phrase du deuxième alinéa de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme, après le mot : « mixte », sont insérés les mots : « agréée mentionnée à l’article L. 481-1 du code de la construction et de l’habitation », les mots : « code de la construction et de l’habitation » sont remplacés par les mots : « même code » et, à la fin, les mots : « du même code » sont remplacés par les mots : « dudit code ».

III. – (Non modifié) L’article L. 211-1 du code de l’urbanisme est ainsi modifié :

1° Le troisième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « Dans les parties actuellement urbanisées des communes couvertes par un plan d’occupation des sols devenu caduc en application de l’article L. 174-1, le droit de préemption prévu au deuxième alinéa de l’article L. 210-1 est maintenu. » ;

2° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« Par dérogation au premier alinéa de l’article L. 210-1, le droit de préemption institué dans les conditions prévues au présent article peut être exercé en vue de la relocalisation d’activités industrielles, commerciales, artisanales ou de services ainsi que pour le relogement d’occupants définitivement évincés d’un bien à usage d’habitation ou mixte en raison de la réalisation de travaux nécessaires à l’une des opérations d’aménagement définies au livre III du présent code. »

III bis. – (Non modifié) À la fin de la première phrase du dernier alinéa de l’article L. 211-2 du code de l’urbanisme, les mots : « lorsque l’aliénation porte sur un des biens ou des droits affectés au logement » sont supprimés.

IV. – L’article L. 212-1 du code de l’urbanisme est ainsi modifié :

1° A (nouveau) À la première phrase du premier alinéa et au troisième alinéa, le mot : « second » est remplacé par le mot : « deuxième » ;

1° Le dernier alinéa est complété par les mots : « ou, si la zone est située sur le territoire de plusieurs départements, par arrêté conjoint des représentants de l’État dans les départements concernés » ;

2° Sont ajoutés deux alinéas ainsi rédigés :

« Des zones d’aménagement différé peuvent également être créées par délibération motivée de l’organe délibérant d’un établissement public territorial créé en application de l’article L. 5219-2 du code général des collectivités territoriales, en dehors des périmètres fixés par le conseil de la métropole du Grand Paris pour la mise en œuvre des opérations d’aménagement d’intérêt métropolitain mentionnées à l’article L. 5219-1 du même code, après avis des communes incluses dans le périmètre de ces zones.

« En cas d’avis défavorable d’une commune, la zone d’aménagement différé ne peut être créée que par arrêté du représentant de l’État dans le département ou, si la zone est située sur le territoire de plusieurs départements, par arrêté conjoint des représentants de l’État dans les départements concernés. »

V. – (Non modifié) Le troisième alinéa de l’article L. 240-1 du code de l’urbanisme est complété par une phrase ainsi rédigée : « Leur organe délibérant peut déléguer l’exercice de ce droit, dans des conditions définies par décret en Conseil d’État. »

VI. – (Non modifié) L’article L. 321-4 du code de l’urbanisme est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Ils peuvent agir dans le cadre des emplacements réservés prévus à l’article L. 151-41 du présent code. Ils gèrent les procédures afférentes aux droits de délaissement prévues aux articles L. 230-1 à L. 230-6, à la demande des collectivités territoriales avec lesquelles ils ont conclu une convention en application du dernier alinéa de l’article L. 321-1. »

VII (nouveau). – Après la deuxième phrase du quatrième alinéa de l’article L. 324-1 du code de l’urbanisme, est insérée une phrase ainsi rédigée :

« Ils sont également compétents pour réaliser ou faire réaliser toutes les actions de nature à faciliter l’utilisation et l’aménagement ultérieur, au sens de l’article L. 300-1, des biens fonciers ou immobiliers acquis. »