M. le président. La parole est à M. Édouard Courtial.
M. Édouard Courtial. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le 1er octobre 2020, le président de notre Assemblée défendait la nécessité de « réfléchir à une procédure qui permette au Parlement de saisir le juge administratif lorsqu’un décret d’application manque à l’appel ». Le texte que nous examinons aujourd’hui est une déclinaison de cette proposition.
Je tiens à saluer le travail de Mme la rapporteure, qui a su faire évoluer le dispositif en commission pour en améliorer l’efficience, en circonscrivant l’intérêt à agir et en précisant l’objet des recours pour lesquels il sera ouvert.
Cette proposition de loi tend à modifier l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires afin de créer une présomption irréfragable d’intérêt à agir au bénéfice des présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat, ainsi que des présidents de leurs commissions permanentes, pour leur permettre d’introduire un recours pour excès de pouvoir contre tout refus de prendre une mesure réglementaire d’application d’une disposition législative, et non contre les seuls refus du Premier ministre.
Cette précision, introduite en commission, permettra notamment les recours contre les refus de prendre des arrêtés ministériels rendus directement nécessaires par une disposition législative ou requis pour l’entrée en vigueur d’un décret d’application.
De même, le texte ouvre la possibilité d’un tel recours contre une ordonnance dès lors qu’un des moyens soulevés porte sur le non-respect du champ de l’habilitation donnée par le Parlement et non lorsqu’il s’agit de l’unique moyen soulevé. Élargir le champ des moyens pouvant motiver la saisine réduira les cas dans lesquels le recours ultérieur d’une tierce personne sera nécessaire pour purger une ordonnance de l’ensemble de ses griefs.
Comme cela a été rappelé, le contexte institutionnel a évolué, nous conduisant à avoir un regard nouveau sur ce texte qui reprend une proposition précédemment écartée par le Sénat. Cette mesure m’apparaît particulièrement nécessaire pour deux raisons principales.
D’une part, ce droit d’agir institutionnel, permettant au Sénat en tant qu’institution de faire assurer le respect de la volonté du législateur par le pouvoir réglementaire renforce le pouvoir de contrôle du Parlement sur le pouvoir exécutif. En effet, l’impossibilité actuelle de déposer un tel recours offre à ce dernier un droit de veto implicite en matière d’application des lois ; nous devons y répondre.
Le principal grief d’inconstitutionnalité que l’on fait à ce texte, à savoir une violation supposée de la séparation des pouvoirs, semble devoir être écarté. En effet, la présente proposition de loi ne crée pas de nouveaux recours, mais aménage un recours existant ; cette voie de recours est déjà, de manière objective, un instrument de régulation des relations entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif dans la mesure où elle permet de faire respecter concrètement la hiérarchie des normes.
D’autre part, elle permettra, je l’espère, de lutter contre une inflation normative que l’on peut bien qualifier de galopante, malgré les efforts du Sénat en la matière. En effet, cette nouvelle possibilité obligera le pouvoir exécutif à mieux juguler son besoin de création de normes et son envie de recourir aux ordonnances. S’il faut reconnaître que les récents bilans d’application des lois témoignent de taux d’application globalement satisfaisants, certains règlements manquent à l’appel malgré ces efforts. Les exemples sont légion de parlementaires dont un amendement a été adopté, mais qui attendent toujours le règlement d’application de cette disposition.
Mes chers collègues, dans un contexte où l’urgence est devenue la norme, le Parlement s’est souvent senti dépossédé de ses attributions, pourtant garantes de notre démocratie. Ce texte y apporte une réponse ; j’espère donc qu’il sera adopté par notre assemblée dans quelques instants. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et RDSE, ainsi qu’au banc des commissions.)
M. le président. La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion du texte de la commission.
proposition de loi tendant à reconnaître aux membres de l’assemblée nationale et du sénat un intérêt à agir en matière de recours pour excès de pouvoir
Article unique
Après l’article 4 septies de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, il est inséré un article 4 octies ainsi rédigé :
« Art. 4 octies. – Les présidents des assemblées parlementaires et les présidents de leurs commissions permanentes ont chacun intérêt à agir en cette seule qualité, par la voie du recours pour excès de pouvoir :
« 1° Contre le refus de prendre dans un délai raisonnable les mesures réglementaires d’application d’une disposition législative ;
« 2° Contre une ordonnance prise sur le fondement de l’article 38 de la Constitution lorsque l’un des moyens soulevés est tiré de ce que cette ordonnance méconnaîtrait le champ de l’habilitation fixé par la loi ;
« 3° Contre un acte réglementaire autorisant la ratification ou l’approbation d’un traité lorsque le moyen unique soulevé est tiré de ce que cette autorisation aurait dû être accordée par la loi en vertu de l’article 53 de la Constitution. »
M. le président. La parole est à M. Pierre Ouzoulias, sur l’article.
M. Pierre Ouzoulias. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le texte qui nous est proposé par M. Requier est important, parce qu’il vise à réaffirmer le pouvoir du Parlement et, notamment, la mission qui nous incombe au titre de l’article 24 de la Constitution : « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques. »
Je voudrais vous dire combien il est difficile aujourd’hui, pour un sénateur, d’exercer cette mission constitutionnelle, tant nous nous heurtons à des difficultés pour obtenir des administrations, quelles qu’elles soient, les pièces à partir desquelles nous pouvons accomplir notre mission.
Pour rester bref, je n’en veux prendre qu’un exemple. J’ai demandé à plusieurs reprises des pièces administratives à des universités et à un ministère, qui me les ont refusées. J’ai saisi la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) qui m’a répondu ceci : « Rien n’empêche un élu de se prévaloir à titre personnel du droit d’accès relevant du code des relations entre le public et l’administration. Au cas d’espèce, un refus de communication ne me paraît pas justifié. Toutefois, la recherche d’information qui est la vôtre me paraît plutôt relever des modalités particulières de communication de documents du Gouvernement au bénéfice du Parlement dans ses fonctions officielles, dans lesquelles la CADA n’a pas à intervenir. » Celle-ci m’a donc refusé l’accès à ce document, tout en m’indiquant de façon officieuse que, si ma femme avait fait la même demande, rien ne se serait opposé à ce qu’elle obtienne le document ! (Sourires.)
J’ai donc à faire le triste constat qu’un parlementaire dans l’exercice d’une mission constitutionnelle a moins de pouvoirs que n’importe quel citoyen ou citoyenne. Il y a là un problème de fond qu’il convient de régler. La proposition de loi de M. Requier permet de mettre un pied dans la porte et ouvre le débat, mais il faudra aller beaucoup plus loin encore.
M. le président. Je suis saisi de cinq amendements faisant l’objet d’une discussion commune.
L’amendement n° 4, présenté par MM. Sueur et Kanner, Mme de La Gontrie, MM. Durain et Bourgi, Mme Harribey, MM. Kerrouche, Leconte, Marie et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :
Alinéa 2
Remplacer les mots :
présidents des assemblées parlementaires et les présidents de leurs commissions permanentes ont chacun
par les mots :
membres de l’Assemblée nationale et du Sénat ont
La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.
M. Jean-Pierre Sueur. J’ai présenté cet amendement lors de mon intervention dans la discussion générale. Je crois vraiment qu’il convient de revenir à l’esprit initial de cette proposition de loi et de faire figurer dans le texte que ce droit est ouvert à tous les parlementaires. C’est ce qu’exprimait encore récemment devant la commission des lois notre collègue Alain Richard, qui connaît bien le Conseil d’État.
Comme cela a été bien exprimé, dès lors que tous les Français peuvent saisir la justice administrative et, partant, dans le cadre de la procédure, le Conseil d’État lui-même, il n’y aurait aucun inconvénient à ce que tous les parlementaires puissent le faire, mais beaucoup d’avantages.
C’est pourquoi nous défendons ardemment l’esprit et la lettre de la proposition de loi de M. Requier dans sa version initiale.
M. le président. L’amendement n° 3, présenté par Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Alinéa 2
Après le mot :
parlementaires
insérer les mots :
, les présidents de groupe politique de ces assemblées
La parole est à Mme Éliane Assassi.
Mme Éliane Assassi. Je crois également avoir été assez claire à ce sujet lors de mon intervention dans la discussion générale. J’ai bien compris les modifications apportées au texte par la commission des lois, mais j’estime sincèrement, pour toutes les raisons qui ont été exposées au cours de la discussion, que ce dispositif devrait être ouvert également aux présidents des groupes politiques de nos assemblées. Cela se justifie surtout par des raisons démocratiques et de respect du pluralisme : il s’agit de ne pas exclure les groupes d’opposition et minoritaires. Ce serait un geste fort de la part du Sénat que d’accepter cette mesure.
Rappelons enfin que c’est dans ce même esprit que notre assemblée avait adopté, lors de la révision constitutionnelle de 2008, un amendement de notre groupe tendant à élargir aux groupes parlementaires la possibilité de saisine du Conseil constitutionnel.
M. le président. L’amendement n° 5, présenté par MM. Sueur et Kanner, Mme de La Gontrie, MM. Durain et Bourgi, Mme Harribey, MM. Kerrouche, Leconte, Marie et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :
Alinéa 2
Remplacer les mots :
et les présidents de leurs commissions permanentes
par les mots :
, les présidents de leurs commissions permanentes et les présidents des groupes politiques
La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.
M. Jean-Pierre Sueur. Cet amendement a le même objet que celui que vient de défendre Mme Assassi, mais il s’agit pour nous d’un amendement de repli, dans la mesure où nous persistons à demander que tous les parlementaires puissent saisir le Conseil d’État.
Un argument nous a été opposé : le président de la commission des finances serait issu des rangs de l’opposition, à l’Assemblée nationale comme au Sénat. Certes, mais cela ne figure dans aucun texte : c’est simplement une pratique. Par ailleurs, chacun sait que l’opposition ne se réduit pas à un seul groupe : il y a plusieurs groupes minoritaires et d’opposition. Or les groupes politiques des assemblées sont désormais reconnus par la Constitution.
Dès lors, à défaut de pouvoir tous saisir le Conseil d’État, il paraît juste que cette prérogative soit au moins élargie aux présidents des groupes parlementaires.
M. le président. Les deux amendements suivants sont identiques.
L’amendement n° 2 est présenté par Mme N. Goulet.
L’amendement n° 6 est présenté par M. Benarroche, Mme M. Vogel, M. Dantec, Mme de Marco, MM. Dossus, Fernique, Gontard, Labbé et Parigi, Mme Poncet Monge, M. Salmon et Mme Taillé-Polian.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Alinéa 2
Après le mot :
permanentes
insérer les mots :
et les présidents des groupes politiques
La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour présenter l’amendement n° 2.
Mme Nathalie Goulet. Cet amendement, tout comme les précédents, vise à ouvrir ce recours aux présidents des groupes politiques des assemblées, sachant que la majorité et l’opposition vont et viennent ; on n’est éternellement ni dans l’une ni dans l’autre ! Le respect républicain dû à chacun d’entre nous rend tout à fait évidente la nécessité d’ouvrir ce recours aux présidents des groupes politiques.
M. le président. La parole est à Mme Mélanie Vogel, pour présenter l’amendement n° 6.
Mme Mélanie Vogel. Cet amendement a les mêmes justifications que les précédents. Il nous paraît aussi qu’il n’est pas neutre de limiter ce droit aux présidents des assemblées et de leurs commissions permanentes, puisque ces postes sont distribuées en vertu de considérations politiques ; il est plus sage d’ouvrir ce droit à tous les groupes politiques. Comme cela a été répété, la simple présidence de la commission des finances n’est pas suffisante ; il peut y avoir des divisions entre les groupes d’opposition. L’adoption de cet amendement raisonnable ne ferait qu’ajouter quelques personnes supplémentaires à la liste ; nous vous invitons donc à le soutenir.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Maryse Carrère, rapporteure. L’amendement n° 4 de notre collègue Jean-Pierre Sueur tend à revenir à la rédaction initiale de la proposition de loi en ouvrant l’intérêt à agir prévu dans le texte à l’ensemble des parlementaires. Les amendements de repli n° 5, 3, 2 et 6 tendent, eux, à ouvrir ce droit aux présidents des groupes politiques, qui viendraient s’ajouter à ceux que nous avions initialement prévus.
Comme nous l’avons indiqué en commission, nous pensons – je réponds ainsi à vos interventions en discussion générale – qu’il convient de privilégier un droit d’agir permettant au Sénat, en tant qu’institution, de faire respecter la volonté du législateur par le pouvoir réglementaire. C’est la raison pour laquelle nous avons restreint l’intérêt à agir aux seuls présidents des commissions permanentes et aux présidents des deux chambres.
L’ouverture d’un intérêt à agir limité à ces organes est en outre cohérente avec le règlement du Sénat, qui confie aux commissions permanentes le suivi de l’application des lois.
L’intérêt à agir laissé aux présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat leur permettrait, le cas échéant, de faire droit à des demandes de recours n’émanant pas des présidents des commissions permanentes.
Nous sommes donc défavorables à l’ensemble des amendements dont l’adoption aurait pour effet de déplacer cette voie de recours sur un terrain politique. La véritable question est en effet la suivante : ce recours est-il un instrument juridique au service d’une meilleure application de la loi – c’est là, je pense, le sens de la proposition de loi de Jean-Claude Requier – ou s’agit-il de créer un faire-valoir politique au service du parlementaire qui l’introduit ?
Mes chers collègues, vous l’aurez compris, nous privilégions bien sûr la première option. Néanmoins, il est important que le débat puisse avoir lieu en séance publique aujourd’hui, car il concerne l’ensemble de notre assemblée.
Dans tous les cas, l’adoption de l’un de ces amendements ne serait pas de nature à modifier le sens premier de cette proposition de loi.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Marc Fesneau, ministre délégué. L’amendement n° 4 de M. Sueur vise, comme il l’a indiqué lui-même, à revenir à la version initiale du texte et à étendre son périmètre. Le Gouvernement y est défavorable pour les raisons que j’ai déjà évoquées dans mon intervention liminaire.
Le Gouvernement s’en remettra à la sagesse de la Haute Assemblée sur les amendements nos 3, 5, 2 et 6, tout simplement pour faire écho à ce qui a été dit par un certain nombre de sénatrices – je pense à la sénatrice Vogel, à la présidente Assassi, à la sénatrice Goulet – sur la nécessité de garantir l’expression pluraliste d’une assemblée comme la vôtre.
M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.
M. Jean-Pierre Sueur. Je souhaite répondre à Mme la rapporteure. En effet, ma chère collègue, vous avez dit, avec un excès de pudeur qui vous honore sans doute, qu’il existait un risque que cette voie de recours ne soit utilisée à des fins politiques.
Ma chère collègue, les présidents de groupes font certes de la politique, mais je vais vous faire un aveu : les présidents de commission aussi, de même que les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat ! Dès lors, puisque tous font de la politique, je pense franchement que votre argument est inopérant.
J’ajoute qu’il serait tout de même dommage, si vous persistiez dans votre position, madame la rapporteure, d’en venir à priver M. le président Requier lui-même d’intenter un recours, alors qu’il est l’auteur de la proposition de loi dont vous êtes signataire ! Il y aurait là quelque incohérence…
Parfois, les choses progressent : alors que j’ai qualifié de glaciales certaines déclarations faites la semaine dernière par un membre du Gouvernement, je salue aujourd’hui la position de M. le ministre, qui s’en remet à la sagesse du Sénat.
M. le président. La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote.
Mme Nathalie Goulet. J’irai évidemment dans le même sens que M. Sueur. Vous savez, madame la rapporteure, très souvent, lorsque des mesures d’exécution prennent du retard à l’allumage, c’est précisément parce que les textes posent problème politiquement. S’il a fallu dix-huit ans pour que soient publiés les décrets d’application de la loi Littoral, il faut croire que c’est parce qu’il a fallu au préalable gérer un certain nombre d’intérêts. Nous votons des lois, mais nous faisons évidemment de la politique.
Je pense que le Sénat s’honorerait à ouvrir le droit à agir aux présidents des groupes politiques. Cela me semblerait évident et normal. Je rappelle que la levée de l’immunité d’un parlementaire est également une question difficile, qui se règle parfois de manière politique. Les arbitrages rendus ne sont parfois pas exactement ceux que certains d’entre nous attendraient.
Je le répète, il me paraît essentiel que les présidents de groupes puissent intenter ce recours.
M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Requier, pour explication de vote.
M. Jean-Claude Requier. Il est vrai que cette proposition de loi visait à permettre à tous les parlementaires de saisir le Conseil d’État. On craint cependant qu’une telle ouverture n’entraîne des excès – je ne vise personne, mais on a vu parfois certains collègues multiplier les amendements…
En revanche, je ne suis pas hostile au fait d’ouvrir ce droit aux présidents de groupe. On ne l’avait pas prévu initialement, au motif que le président de la commission des finances est issu de l’opposition, mais il est vrai qu’il ne représente pas tous les groupes d’opposition. Je ne vois donc pas d’inconvénient à ce que l’on ouvre ce droit aujourd’hui aux présidents de groupe, sachant qu’ils joueraient un rôle de filtre.
M. le président. La parole est à Mme la rapporteure.
Mme Maryse Carrère, rapporteure. Monsieur Sueur, je ne suis pas sûre qu’il existe des clivages politiques sur la question de savoir si la loi doit être appliquée. C’est peut-être pour cela que nous n’envisageons pas cette question de la même façon que vous.
Je suis certaine, monsieur Sueur, que vous n’auriez jamais refusé au président Requier, lorsque vous étiez président de la commission des lois, de former un recours en cas d’absence manifeste d’un décret. (Mme Nathalie Goulet s’exclame.)
Ouvrir ce recours à l’ensemble des parlementaires créerait près de 1 000 requérants potentiels. Certains auraient nécessairement la tentation de détourner cet outil pour en faire une tribune politique en intentant des recours infondés ou systématiques. De tels recours abusifs auraient peut-être aussi des conséquences très néfastes et porteraient atteinte à la crédibilité du Parlement. En outre, ils affaibliraient l’outil que le groupe du RDSE a souhaité créer.
Tels sont les arguments que je souhaitais porter à votre connaissance.
M. le président. En conséquence, les amendements nos 5, 2 et 6 n’ont plus d’objet.
Je mets aux voix l’article unique, modifié.
(L’article unique est adopté.)
Intitulé de la proposition de loi
M. le président. L’amendement n° 1, présenté par MM. Requier, Artano, Bilhac, Cabanel et Corbisez, Mme N. Delattre, MM. Fialaire, Gold et Guérini, Mme Guillotin, M. Guiol, Mme Pantel et M. Roux, est ainsi libellé :
Rédiger ainsi cet intitulé :
Proposition de loi visant à renforcer le contrôle par le Parlement de l’application des lois
La parole est à M. Jean-Claude Requier.
M. Jean-Claude Requier. Les auteurs de ce texte avaient pour ambition initiale d’ouvrir un droit à chacun des parlementaires, ce qui justifiait son intitulé : « proposition de loi tendant à reconnaître aux membres de l’Assemblée nationale et du Sénat un intérêt à agir en matière de recours pour excès de pouvoir ».
Toutefois, au regard des modifications qui ont été apportées au texte, cet intitulé n’est plus adapté dans la mesure où tous les membres du Parlement ne disposeront pas de cette faculté à titre individuel. Il serait donc désormais plus juste d’intituler ainsi le texte : « proposition de loi visant à renforcer le contrôle par le Parlement de l’application des lois ».
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Maryse Carrère, rapporteure. La commission émet un avis favorable, car l’intitulé décrit l’objet principal de cette proposition de loi.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. En conséquence, l’intitulé de la proposition de loi est ainsi modifié.
Vote sur l’ensemble
M. le président. Personne ne demande la parole ?…
Je mets aux voix, dans le texte de la commission, modifié, l’ensemble de la proposition de loi dont le Sénat a rédigé ainsi l’intitulé : « proposition de loi visant à renforcer le contrôle par le Parlement de l’application des lois ».
(La proposition de loi est adoptée.) – (Applaudissements.)
Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-sept heures vingt-cinq, est reprise à dix-sept heures trente.)
M. le président. La séance est reprise.