COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

• Mercredi 8 janvier 2020
  • Nomination d'un rapporteur
  • Proposition de loi visant à créer un droit à l'erreur des collectivités locales dans leurs relations avec les administrations et les organismes de sécurité sociale - Examen du rapport et du texte de la commission
  • Proposition de loi relative à la déclaration de naissance auprès de l'officier d'état civil du lieu de résidence des parents - Examen du rapport et du texte de la commission

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Mercredi 8 janvier 2020

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 10 h 05.

Nomination d'un rapporteur

La commission désigne M. François Bonhomme rapporteur sur la proposition de loi n° 687 (2018-2019) relative à la simplification et à la modernisation de la propagande électorale.

Proposition de loi visant à créer un droit à l'erreur des collectivités locales dans leurs relations avec les administrations et les organismes de sécurité sociale - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons la proposition de loi visant à créer un droit à l'erreur des collectivités locales dans leurs relations avec les administrations et les organismes de sécurité sociale, présentée par Hervé Maurey, Sylvie Vermeillet, et plusieurs de leurs collègues. Le groupe Union Centriste (UC) s'est saisi avec opportunité de ce sujet porteur pour les maires. La commission des lois a désigné Philippe Bonnecarrère sur ce texte.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Monsieur le président, ce sens de l'opportunité que vous prêtez au groupe Union centriste répond au vôtre, puisque vous avez choisi d'examiner en ce début d'année une proposition de loi visant à créer un droit à l'erreur pour les collectivités territoriales, ce qui est une façon de nous rappeler que nous sommes perfectibles et de nous inviter à commettre le moins d'erreurs possible cette année.

Il nous faut nous interroger sur le droit à l'erreur pour les collectivités territoriales, si d'aventure celles-ci en commettaient. Je précise que, en tant que tel, le droit à l'erreur n'existe pas en droit positif, même si, dans la pratique, l'expression est couramment utilisée ; en revanche, il existe un droit à régulariser en cas d'erreur déjà ouvert à l'ensemble des particuliers et entreprises.

Sur cette question, je proposerai le vade-mecum suivant : pas plus, pas moins et pas d'impunité. En effet, il ne s'agit pas de donner aux collectivités plus de droits que n'en ont nos concitoyens ; pour autant, il s'agit de ne pas leur en donner moins.

À quoi correspond le droit à l'erreur ? Il a beaucoup été évoqué en 2018, lors de l'examen de la loi pour un État au service d'une société de confiance, dite loi ESSoC. Il a fait l'objet d'une généralisation à tous les usagers. Ce principe est désormais inscrit aux articles L. 123-1 et L. 123-2 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA), sous réserve qu'il n'y ait pas de mauvaise foi et que la situation soit régularisée à l'initiative de l'intéressé ou sur invitation de l'administration. La mauvaise foi, notion qui fait l'objet d'une définition, doit être prouvée par l'administration.

Il s'agit donc d'une mesure favorable aux usagers. Pour autant, les dispositions du code des relations entre le public et l'administration ne trouvent pas application lorsqu'existent des dispositions spéciales, notamment en matière fiscale et sociale.

La question qui se pose pour les collectivités locales est la suivante : si un droit à l'erreur est prévu pour M. Tout-le-Monde, ce M. Tout-le-Monde ne pourrait-il pas être une commune et la commune ne pourrait-elle pas bénéficier de ce droit à l'erreur ?

Lorsque cette question a été posée en séance publique, au moment de l'examen de la loi ESSoC, la réponse du Gouvernement a été négative. C'est pourquoi les différents amendements visant à étendre ce droit aux collectivités locales ont été soit directement rejetés par le Sénat, soit écartés par l'Assemblée nationale lorsqu'ils avaient été adoptés au Sénat. Voilà qui a achevé de nous convaincre qu'il y avait un problème sur ce sujet.

En effet, la réponse du Gouvernement n'avait pas été d'une extrême précision : elle consistait à dire que les collectivités étaient d'abord des administrations, des collectivités publiques soumises à un droit dérogatoire ; elles ne pouvaient donc être concernées. Cette justification a renforcé l'idée de nos collègues du groupe UC et de notre collègue du groupe du RDSE de prendre l'initiative de rédiger plusieurs amendements et une proposition de loi en ce sens. Nous sommes en effet dans une situation paradoxale : si les collectivités territoriales sont un élément de l'administration prise dans son sens général, de plus en plus, elles sont des usagers, notamment en matière fiscale et sociale. À ce titre, elles paient de la TVA, et l'impôt sur les sociétés, de même qu'elles font des déclarations à l'Urssaf, lorsqu'elles emploient des agents contractuels.

Pour les amoureux du droit public, cela ne manque pas d'intérêt : alors que, pendant un siècle et demi, les collectivités ont aspiré à un statut dérogatoire, comme l'ensemble de l'administration française, nous assistons aujourd'hui à un retour du balancier, les collectivités demandant à être traitées comme M. Tout-le-Monde et à bénéficier du droit commun.

Pour autant, les collectivités sont-elles victimes d'un traitement discriminatoire lorsqu'elles commettent des erreurs ? La réponse est négative, je l'ai vérifié auprès du monde social ou de l'administration fiscale. Cela s'explique par le fait qu'il existe des textes spéciaux et des dispositions particulières en matière fiscale et sociale prévoyant des modalités de régularisation. La loi ESSoC les a élargies et a, en outre, prévu des conditions d'extension des modalités de régularisation jusqu'au moment du contrôle fiscal. Elles bénéficient également des mêmes modalités de régularisation pour l'Urssaf et les organismes sociaux. Un décret a été publié en ce sens le 11 octobre 2019, réécrivant certains articles de la partie réglementaire du code de la sécurité sociale afin de développer les modalités de régularisation. Ainsi, lorsqu'un cotisant régularise dans les délais, il ne se voit pas infliger de majoration ou d'indemnités de retard. L'Urssaf comme l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) font application de ce décret aux collectivités locales sans réserve.

Par ailleurs, dans certaines dispositions que nous avons adoptées en fin d'année dernière et qui ont été promulguées in extremis, vous avez créé un rescrit préfectoral, qui permet de réduire les risques d'erreur pour les collectivités territoriales.

Du point de vue pratique, il est donc difficile de dire que les collectivités territoriales ne bénéficient pas d'un droit à l'erreur ; celui-ci leur est appliqué en matière sociale et fiscale, quand elles sont des usagers.

Toutefois, la vie est aussi faite de symboles et le Sénat, comme représentant des territoires, peut prêter attention à l'idée d'inscrire dans la loi ce droit à l'erreur, même si les collectivités en bénéficient déjà dans les faits.

Selon que vous serez attachés aux symboles ou que vous vous souviendrez de Portalis exigeant que la loi ne soit pas trop bavarde, vous ferez votre choix. Quant à moi, je vous suggère de retenir la valeur des symboles.

Si vous le faites, il vous faudra alors éviter de prêter le flanc au reproche, émis par le Gouvernement lors des discussions précédentes, de créer une confusion dans le CRPA entre la forme administrative d'une collectivité et son statut d'usager. Je vous propose d'oublier le CRPA et de prévoir un droit à l'erreur autonome pour les collectivités territoriales inscrit dans leur propre code : le code général des collectivités territoriales (CGCT).

En outre, je propose de nous garder de ne considérer que les seules communes et de décider qu'une telle mesure a vocation à concerner toutes les collectivités territoriales et leurs groupements, départements, régions, etc. Les départements, en particulier, ont eu la courtoisie de nous dire que cela pouvait être intéressant, notamment pour les plus modestes d'entre eux, qui ne disposent pas toujours de service juridique d'envergure.

Ensuite, je vous propose de ne pas faire de bêtise, c'est-à-dire d'éviter de priver les collectivités territoriales, du fait d'une rédaction générale, de mesures existantes qui leur sont favorables. Nous pourrions faire cela par voie d'amendement selon deux axes, d'une part, en décidant que ne devront être applicables aux collectivités territoriales que les dispositions spéciales offrant une protection au moins équivalente aux dispositions générales que nous créons ; d'autre part en reprenant les exceptions existantes dans le CRPA, qui concernent notamment les sanctions en matière de droit de l'Union européenne ainsi que de méconnaissance des règles en matière de santé publique ou de sécurité des personnes. Si vous me permettez cette expression diplomatique, le premier axe revient à appliquer aux collectivités territoriales une « clause de la nation la plus favorisée ».

Enfin, dans le CRPA, ces mesures s'appliquent quand M. et Mme Tout-le-Monde commettent une erreur « pour la première fois ». Cette notion nous paraît compliquée à appliquer aux collectivités territoriales, car il nous semble difficile, malgré le principe de continuité, de les rendre comptables de ce qui aura été fait parfois des années auparavant. En outre, dans le cas des communes nouvelles, par exemple, nous ne voyons pas comment leur opposer les actes de chacune des communes qui les précédaient. Nous avons donc choisi de supprimer purement et simplement cette notion en ce qui concerne les collectivités.

Pour terminer, il me revient d'expliciter le champ d'application de la proposition de loi pour permettre le dépôt d'amendements de séance ne contrevenant pas à l'article 45 de la Constitution. Le champ de cette proposition de loi se limite donc aux relations entre, d'un côté, les collectivités et leurs groupements et, de l'autre, les administrations de l'État, ses établissements publics administratifs et les organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d'une mission de service public administratif.

M. Jean-Pierre Sueur. - C'est énorme !

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - En effet !

M. Jean-Pierre Sueur. - Il faut donc maintenant que chaque rapporteur définisse le champ de son texte ? Il me semble pourtant que celui-ci est défini par le texte lui-même et son objet. Cet exercice me semble redondant, et ne vise qu'à fournir une sorte de paratonnerre contre les amendements qui ne seraient pas reçus. Nous devrions avoir une vision plus ouverte de ces dispositions et ne pas nous rendre victimes de cette interprétation.

M. Philippe Bas, président. - Notre rapporteur met ainsi en oeuvre une procédure qui est appliquée avec constance depuis l'année dernière à l'initiative du président du Sénat après délibération de la Conférence des Présidents, dans lequel tous les groupes sont représentés, et qui consiste à ouvrir autant qu'il est possible le dépôt d'amendements en explicitant le champ au sein duquel ceux-ci seront recevables. La présentation faite par notre rapporteur montre d'ailleurs à quel point ce champ est vaste.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Il s'agit en effet d'expliciter et non de définir. Imaginez le bonheur complet du rapporteur : il représente déjà le Sénat et la Nation, et, par cet exercice, il reçoit de surcroît une petite parcelle d'onction constitutionnelle !

M. Jean-Pierre Sueur. - La Conférence des Présidents a délibéré et je continue à penser ce que je pense.

M. Jean-Yves Leconte. - Sur ce sujet, il me semble que la commission et son rapporteur disposent également d'une sorte de droit à l'erreur.

Dans le cadre du projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, le cadrage de la commission des lois a empêché le dépôt de certains amendements concernant les Français de l'étranger. Ceux-ci ont pourtant pu être déposés par nos collègues à l'Assemblée nationale et y être défendus, sans qu'un débat parlementaire complet soit possible à leur endroit.

Il est logique de se préoccuper du respect de la Constitution, mais la manière dont on le fait empêche parfois des débats, en commission comme en séance, alors même que ceux-ci ont lieu à l'Assemblée nationale. Cela me semble poser problème. Dans le cas que j'ai à l'esprit, cette situation a été évoquée jusqu'en commission mixte paritaire : des amendements déposés à l'Assemblée nationale ont prospéré et ont conduit à changer la loi, alors que nous n'avons pas pu en débattre ici. Il me semble important de veiller à éviter cette situation, car il n'est pas exclu que le Conseil constitutionnel soit un jour saisi de l'impossibilité faite à une chambre de débattre d'un sujet alors que l'autre aura pu le faire.

M. Alain Richard. - Cela ne saurait se produire car il ne peut y avoir de question prioritaire de constitutionnalité (QPC) dans cette circonstance. Le respect de la procédure législative ne fait pas partie des « droits et libertés que la Constitution garantit » visés à l'article 61-1 de la Constitution.

M. Jean-Yves Leconte. - Le texte peut-être soumis au Conseil constitutionnel avant sa promulgation !

M. Philippe Bas, président. - Jean-Yves Leconte fait allusion à un amendement concernant les Français de l'étranger qu'il avait déposé sur le projet de loi Engagement et proximité, et dont il regrette que le champ d'application du texte n'ait pas permis d'en admettre la recevabilité, alors même que l'Assemblée nationale a pu en débattre.

Mon cher collègue, l'une des deux assemblées a sans doute été laxiste, et ce n'est pas la nôtre. Sur ce point, notre interprétation de l'article 45 est parfaitement conforme à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Le texte en question est d'ailleurs entré au Sénat avec 28 articles et en est ressorti avec 120 articles. Quelques-uns d'entre eux provenaient d'amendements du Gouvernement, mais il a tout de même bien fallu que vous exerciez un large droit d'amendement pour parvenir à ce résultat. Peut-être même avons-nous été trop souples... Je vous rappelle que nos concitoyens et nos maires se plaignent d'un afflux de normes. Ne confondons pas la loi et un arrêté préfectoral. Le désir de faire avancer la réforme nous tient tous à coeur, mais il nous faut tenir compte de l'intérêt d'une législation maîtrisée. Il ne s'agit pas de nous plier aux injonctions du Conseil constitutionnel, mais de respecter la Constitution, laquelle a raison de nous indiquer que le débat parlementaire doit être organisé.

Le droit d'amendement s'exprime très largement et un amendement concernant les délégués consulaires n'a pas sa place dans un texte sur les collectivités locales, l'article 45 ne nous laisse pas de marge de manoeuvre à ce sujet. Ce que fait l'Assemblée nationale la regarde, nous avons, quant à nous, la réputation d'être une assemblée respectueuse des principes fondamentaux de notre droit : n'y renonçons pas.

M. Jean Louis Masson. - Sur le fond, je suis d'accord avec vous, monsieur le président, mais tout dépend de l'interprétation qui est faite. Nous avions ainsi décidé que la question de savoir s'il devait ou non y avoir une photo sur un bulletin de vote relevait de la loi, alors que l'article 45 a été opposé à un amendement relatif à l'utilisation des trois couleurs bleu-blanc-rouge sur les circulaires électorales. À ce sujet, un décret récent a d'ailleurs repris mot pour mot l'amendement que j'avais déposé. Quant à moi, je ne vois pas la différence entre ces dispositions au regard de l'article 45.

Le vrai problème dans cette enceinte, c'est que l'article 45 a divers usages : parfois, il est pratique de « zapper » ainsi une proposition, d'autres fois, on souhaite rendre service à l'auteur d'un amendement. Une clarification me semble donc nécessaire, même si, sur le fond, vous avez raison. Dans le cas d'espèce, je partage l'avis du rapporteur, mais je ne peux pas m'associer à l'utilisation de l'article 45 pour se débarrasser d'un amendement, alors qu'on en accepte d'autres du même type.

M. Philippe Bas, président. - En matière de recevabilité, le travail accompli par nos rapporteurs, avec l'assistance de nos administrateurs, consiste généralement à admettre le plus grand nombre possible d'amendements. Au reste, mon cher collègue, je pense que votre amendement pouvait poser problème au niveau de la recevabilité au titre de l'article 41 relatif au domaine de la loi comme de l'article 45 de la Constitution.

Il me semble que, professions de foi et bulletins de vote ne sont pas toujours traités de la même façon par notre droit : le bulletin de vote est assorti de garanties importantes, d'ordre législatif. Quoi qu'il en soit, je me réjouis que vous ayez réussi à faire avancer votre proposition par la voie réglementaire - ce qui prouve bien que, lorsqu'un amendement est déclaré irrecevable, la question de fond peut néanmoins être traitée dans de bonnes conditions.

Mais revenons à notre débat. Cette proposition de loi est une initiative politique qui paraît très opportune, au moins sur le plan symbolique. Notre rapporteur l'a éclairée avec une objectivité et une impartialité dignes d'éloges.

On parle souvent, de nos jours, de signaux faibles : il s'agit, en l'occurrence, d'un signal fort, que le groupe Union Centriste, l'ensemble de la majorité sénatoriale et tous ceux qui voudront s'y associer sont invités à adresser à nos élus, lesquels ont bien besoin qu'on leur témoigne du soutien. Ce signal fort s'adresserait aussi aux administrations, en vue de traiter avec égards, face à la multiplication des normes, les responsables de collectivités territoriales. Ceux-ci ont besoin d'être aidés plutôt que censurés !

Mme Brigitte Lherbier. - Je tiens seulement à apporter une nuance à la proposition présentée. Bien entendu, il peut être tout à fait normal que des situations soient régularisées dans l'esprit du droit à l'erreur. Néanmoins, placer des collectivités territoriales sur le même plan que des personnes privées me heurte quelque peu. S'il faut soutenir les petites communes, je crains que, s'agissant des grands services juridiques et financiers des régions ou des départements, cela ne conduise à en déresponsabiliser les hauts fonctionnaires.

M. Jérôme Durain. - Je félicite à mon tour le rapporteur, dont le travail est très documenté sur le plan théorique comme sur les conséquences pratiques du dispositif proposé.

Lors du débat sur la loi ESSoC, nous étions résolument favorables à l'extension du droit à l'erreur à l'ensemble des collectivités territoriales. Un amendement de la rapporteure de ce texte visait à distinguer deux catégories de collectivités. Nous étions, nous, pour une extension maximale, considérant qu'un principe de droit commun devait s'appliquer à tous. Notre position est inchangée.

À l'époque, le Gouvernement avait argué d'un risque de dilution du principe, qui devait être réservé aux particuliers. Nous continuons de réfuter cette conception. De même, nous estimons que l'idée de la première fois n'aurait pas de sens appliquée aux collectivités territoriales et nous ne considérons pas que le rescrit rendrait le droit à l'erreur inutile.

Nous sommes donc très favorables à l'extension de ce droit à l'ensemble des catégories de collectivités. Les explications du rapporteur sur la clause de la collectivité la plus favorisée sont également de bon sens, de même que l'autonomisation du principe dans le code général des collectivités territoriales.

Nous avons débattu, entre nous, de l'expression « droit à l'erreur », qui vise en fait un droit à la rectification d'erreur. Pour le particulier, il s'agit d'une corde de rappel, d'une forme de bienveillance de l'administration. S'agissant de collectivités territoriales, veillons à ce que ce principe ne soit pas compris comme un privilège, comme un droit à la distraction, à la négligence ou à l'incompétence, voire un blanc-seing à la phobie administrative. Nous reviendrons en séance sur cette question sémantique, qui n'est pas anodine.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Monsieur le président, vous avez parfaitement résumé l'esprit de ce texte : que les collectivités territoriales soient traitées avec égards.

Madame Lherbier, la question que vous soulevez a déjà été débattue dans le cadre de l'examen de la loi ESSoC. Le Sénat s'était prononcé contre l'instauration d'un seuil. Notre collègue Pierre-Yves Collombat, défenseur reconnu des communes rurales, avait insisté à juste raison sur l'universalité du principe. D'ailleurs, s'agissant des entreprises, aucun seuil d'effectif ou de chiffre d'affaires n'a été prévu pour qu'elles bénéficient du droit à l'erreur.

Monsieur Durain, je vous remercie pour votre soutien à la proposition de loi. S'agissant de son interprétation par l'opinion publique, j'ai commencé mon propos liminaire en insistant sur ce principe : pas plus de droits pour les collectivités territoriales que pour M. ou Mme Tout-le-Monde, mais pas moins. Pas d'impunité, donc, mais la garantie pour les collectivités de ne pas être traitées plus défavorablement que les autres usagers en cas d'erreur.

Au reste, les dispositions reprises du code des relations entre le public et l'administration garantissent l'absence d'impunité : la régularisation ne sera pas possible en cas de fraude ou de méconnaissance délibérée de la règle, et les règles préservant directement la santé publique ou la sécurité des personnes, des biens ou de l'environnement seront exclues du champ du dispositif.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

M. Philippe Bas, président. - L'amendement COM-1, tendant à rédiger l'article unique de la proposition de loi, est présenté par M. le rapporteur.

L'amendement COM-1 est adopté.

En conséquence, la proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Proposition de loi relative à la déclaration de naissance auprès de l'officier d'état civil du lieu de résidence des parents - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Philippe Bas, président. - Mes chers collègues, nous en venons à l'examen du rapport d'Agnès Canayer sur la proposition de loi, présentée par Hervé Marseille, Bruno Retailleau et plusieurs de nos collègues, relative à la déclaration de naissance auprès de l'officier d'état civil du lieu de résidence des parents. Ce texte est l'expression d'une réflexion qui, au-delà du groupe de l'Union Centriste, intéresse des membres d'autres groupes, dont le groupe Les Républicains.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Présentée par Hervé Marseille et cosignée par plus de quatre-vingts de nos collègues issus de différents groupes, cette proposition de loi permettrait aux parents qui le souhaitent de déclarer la naissance d'un enfant dans la commune de domiciliation de l'un d'eux. Pour cela, elle vise à modifier le premier alinéa de l'article 55 du code civil qui prévoit actuellement : « Les déclarations de naissance sont faites dans les cinq jours de l'accouchement, à l'officier de l'état civil du lieu. » Les parents pourraient déclarer la naissance au lieu de l'accouchement ou, à condition de produire une attestation écrite de leur accord, sur le lieu de domicile de l'un d'eux. Une mention du lieu de l'accouchement serait inscrite à l'acte. Par ailleurs, la proposition de loi porte à huit jours le délai de déclaration.

Cet allongement du délai de déclaration, déjà porté, sur la proposition du Défenseur des droits, de trois à cinq jours par la loi de modernisation de la justice du XXI^e siècle, ne semble pas poser de réelle difficulté.

Surtout, en permettant aux parents d'enregistrer la naissance de leur enfant dans la commune d'attache de la famille, il s'agit de servir un objectif fort défendu par le Sénat : la revitalisation des communes. Cela relèverait également du bon sens. En reliant l'enfant à sa commune d'origine, cette déclaration exprimerait un ancrage symbolique, à l'heure où nombre de communes voient leur registre des naissances se dépeupler, les maternités étant concentrées dans un nombre restreint de communes et les naissances à domicile étant de moins en moins nombreuses.

La délivrance de copies intégrales et extraits d'acte de naissance relève de l'officier d'état civil qui a dressé l'acte initial. S'agissant d'un lien essentiel dans la vie civique, la proximité de ce service public est donc essentielle.

N'oublions pas la dimension touristique, s'agissant des communes qui ont vu naître une personnalité et peuvent en faire un facteur d'attractivité. En Seine-Maritime, une célébrité a même pris le nom de son village : Bourvil, originaire de Bourville !

M. Philippe Bas, président. - En Indre-et-Loire, la commune de La Haye, qui a vu naître le philosophe, s'appelle désormais Descartes !

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - La mesure proposée a déjà été plusieurs fois envisagée : elle a fait l'objet d'une proposition de loi de Pierre Laffite et Guy-Pierre Cabanel en 1999 ; d'une autre, en 2003, soutenue par Robert Badinter ; puis d'une autre présentée en 2013 par notre collègue Philippe Dominati.

Deux propositions de loi ayant le même objet ont été déposées à l'Assemblée nationale, présentées, l'une, par Emmanuelle Ménard, députée non inscrite et l'autre, par Christophe Bouillon, député du groupe socialiste et président de l'Association des petites villes de France.

Revitaliser les communes est un enjeu essentiel - personne ici ne dira le contraire. Or, depuis le début des années 1970, du fait de la concentration des naissances, de moins en moins de communes sont concernées par les déclarations de naissance. Ainsi, en 2016, seules 2 800 communes ont vu naître au moins un enfant, dont 2 200 en ont vu naître moins de deux. Seuls 7,8 % des communes voient ainsi leur officier d'état civil dresser un acte de naissance chaque année. De fait, les accouchements à domicile représentent aujourd'hui moins de 0,5 % du total des naissances, et plus du tiers des maternités ont été fermées entre 1996 et 2012. En 2016, quatre enfants sur cinq sont nés dans 200 communes seulement et 500 communes représentent à elles seules la quasi-totalité des naissances en France...

Ce texte, dont les objectifs sont louables, pose néanmoins quelques difficultés pratiques.

S'agissant de la fiabilité des registres d'état civil, le texte ne neutralise pas le risque de double enregistrement des actes. Le système électronique COMEDEC
- Communication électronique des données de l'état civil -, qui permet de sécuriser la vérification des données d'état civil, devrait également être généralisé pour assurer la fiabilité du dispositif, ce qui ne semble pas envisageable en l'état.

Deuxièmement, le coût pour les communes du dispositif ne doit pas être négligé, même si le nombre de naissances déclarées par village devrait rester faible. La remarque a d'ailleurs été soulevée par l'Association des maires de France, bien que celle-ci soit favorable à la proposition de loi dans son principe.

Le Gouvernement est ouvert à cette initiative, traduction d'une demande forte des élus des territoires, et réfléchit à un dispositif qui remplisse toutes les conditions de sécurité juridique. Il compte proposer l'expérimentation de registres d'actes « miroirs », qui s'inspireront de ce qui existe pour les déclarations de décès. En d'autres termes, l'officier d'état civil du lieu de naissance établirait l'acte original, dont une copie serait transmise sans délai à celui du lieu de domicile des parents ou de l'un des parents, les actes pouvant être exploités (délivrance de copies et extraits) dans les deux registres.

Nous ne pouvons pas nous-mêmes proposer cette expérimentation, car une telle disposition serait déclarée irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution. Nous échangeons actuellement avec le Gouvernement pour mieux définir les contours du dispositif juridique qu'il pourrait suggérer.

Cela étant, je vous propose d'adopter ce texte en y apportant quelques modifications marginales pour le rendre davantage opérationnel.

D'abord, nous voulons sécuriser le choix du domicile des parents comme lieu de déclaration. La proposition de loi, dans sa rédaction initiale, prend mal en compte la situation du domicile conjoint et celle de parents en désaccord sur le lieu de déclaration. Je propose un amendement qui tend à ce que, en l'absence de domicile commun, les parents produisent une attestation conjointe de leur accord sur une déclaration au lieu de domicile de l'un d'eux. À défaut, la déclaration de naissance s'effectuera au lieu effectif de la naissance.

Ensuite, je propose la suppression de la disposition qui prévoit que la mention du lieu de l'accouchement figure à l'acte, car celle-ci est déjà satisfaite par l'article 57 du code civil. Je propose également la suppression de plusieurs mesures de coordination figurant à l'article 2 pour maintenir dans certains articles du code civil la notion de lieu de naissance, qui fonde l'identité juridique de la personne, plutôt que le lieu de déclaration de naissance, qui s'insère mal dans l'architecture juridique du code civil.

Enfin, en vue du dépôt éventuel d'amendements au texte de la commission, je précise que le champ de cette proposition de loi se limite aux modalités et aux conditions dans lesquelles sont effectuées les déclarations de naissance aux services de l'état civil.

M. Philippe Bas, président. - À vous entendre rappeler le nombre de propositions de loi déposées au fil des ans et la qualité de leurs auteurs, on s'étonnerait presque que ce problème lancinant n'ait pas encore trouvé de solution. Moyennant les améliorations que vous proposez, il me paraîtrait heureux que le Sénat adopte cette proposition de loi, si possible unanimement. Il s'agirait là d'un acte politique fort.

M. Jean-Yves Leconte. - Au risque de paraître conservateur, pour moi, les faits sont les faits : le lieu de naissance a un sens et ne peut être remplacé sous prétexte que les naissances devraient être mieux réparties sur le territoire.

Je rappelle que l'état civil permet d'établir l'identité des personnes bien au-delà de celles qui sont nées en France. L'article 47 du code civil prévoit que tout acte d'état civil fait en pays étranger fait foi, en principe, à l'égard des autorités françaises. Il faut donc faire en sorte, par parallélisme, que notre état civil soit le plus fiable possible. On ne doit pas mettre en balance la nécessité de revitaliser certaines communes avec celle d'avoir un état civil crédible.

Évoquons aussi les procédures de dématérialisation, de transmission et d'accès direct aux actes de l'état civil. Aujourd'hui, un certain nombre de municipalités, parce qu'elles enregistrent beaucoup de naissances, sont expertes en la matière. Mais, il existe de fortes disparités entre les villes, car ce sont en fait les 35 000 communes de France qui tiennent un registre d'état civil. Il faut faire attention aux évolutions que l'on envisage. Demain, ces 35 000 communes seront-elles en mesure de tenir un registre d'état civil électronique ?

Je suis assez réservé vis-à-vis d'une démarche qui tend à remplacer la réalité des faits par une réalité virtuelle, car elle risque de mettre en cause la crédibilité et l'efficacité de notre état civil. À mon sens, Mme le rapporteur n'a pas levé tous les doutes sur cette proposition de loi.

M. Yves Détraigne. - Ce texte semble comporter de bonnes idées. J'ai cependant quelques questions. Que se passe-t-il quand les deux parents ne résident pas dans la même commune ? Quel lieu de résidence est alors choisi ? Il nous faut bien réfléchir avant de faire évoluer le droit : on risque de compliquer la vie des généalogistes et, surtout, de brouiller l'identité d'un certain nombre de personnes dans les décennies à venir.

M. Alain Richard. - Je ne suis pas sûr que l'on mesure tous les effets induits par ce texte. Le lieu de naissance est un élément fondamental de l'identité des individus : il figure dans le code civil et constitue un fait juridiquement établi auquel on a recours tout au long de la vie, opposable aux tiers. Cette identité doit être protégée bien au-delà de la déclaration de naissance initiale.

Conserve-t-on la mention de la ville de naissance effective sur l'acte de l'état civil ? Existe-t-il une seconde déclaration de naissance comportant le lieu de résidence des parents ? À lire le dispositif de cette proposition de loi, la réponse semble clairement négative, si bien que je n'en comprends pas bien l'intérêt.

Le Gouvernement semble vouloir maintenir la mention du lieu effectif de naissance via sa transcription dans le registre de l'état civil à côté du lieu de résidence des parents. Cette solution me semble beaucoup mieux convenir.

Selon moi, on ne peut pas statuer sur ce texte sans statuer sur ses répercussions sur les documents d'identité. La France ne peut pas décider seule que le passeport d'une personne, par exemple, ne doit plus comporter la mention du lieu effectif de sa naissance. Si nous légiférons sur la déclaration de naissance, il nous faut également légiférer sur l'inscription du lieu de naissance dans les documents d'identité.

J'ai cru comprendre que, au fond, cette proposition de loi serait une sorte d'amorce de débat sur la double inscription du lieu de naissance et du lieu de résidence des parents. Pourquoi ne pas en débattre tout de suite dans ce cas ?

M. Jérôme Durain. - J'inscris mon propos dans le droit-fil des deux précédentes interventions. J'aimerais exprimer mon embarras au nom de mon groupe.

Si nous souscrivons évidemment aux objectifs visés par les auteurs du texte, en raison notamment de notre attachement aux communes et à l'idée d'un ancrage dans une lignée familiale, si nous comprenons l'intérêt de ce texte pour les familles, si nous apprécions la pertinence de la réflexion sur la revitalisation des communes et la perte de la dynamique démographique, cette proposition de loi soulève cependant un certain nombre d'incertitudes sur le plan juridique. Son dispositif, qui semble un peu bancal, pourrait avoir des effets incertains. À titre personnel, j'ajoute que ce texte me semble artificiel : on ne court pas après une démographie perdue en allant chercher les enfants nés ailleurs.

Dans un contexte de forte mobilité sociale, avec des familles souvent fracturées et divisées, le fait de proposer un arbitrage au moment de la naissance d'un enfant n'est-il pas une source de difficultés supplémentaires pour les familles ? Autre point : les établissements de santé où ont lieu les naissances devront s'accommoder de ces nouvelles procédures. Enfin, quelles conséquences ce texte aura-t-il sur l'article 56 du code civil ?

Même si nous trouvons intéressante l'idée qui sous-tend ce texte, nous avons des doutes sur ses implications concrètes.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je suis plutôt favorable à cette proposition de loi. Pour moi, la déclaration de naissance n'est que la notification d'un événement. En outre, j'ai compris l'inverse de mon collègue Richard : le lieu de naissance devrait bien figurer sur l'acte. Si mon interprétation est la bonne, je considère que le texte va dans le bon sens, eu égard aux motivations que vient d'énumérer Mme le rapporteur.

J'ajoute que cette proposition de loi serait vraiment utile en outre-mer où, pour des raisons matérielles, beaucoup de maternités ont été regroupées. À Mayotte, par exemple, la majorité des 10 000 naissances enregistrées chaque année ont lieu à Mamoudzou, alors que les familles sont disséminées sur l'ensemble de l'île. La réalité démographique des communes de Mayotte s'en trouve déformée.

Avoir le choix, puisque tel sera le cas, entre le lieu de naissance et le lieu de domicile des parents est positif et permettra de trouver de nombreuses solutions pratiques.

M. Éric Kerrouche. - Une grande partie des Français ont un fort attachement à la commune. Pour autant, cette appartenance à la commune est un peu mythifiée et cette proposition de loi véhicule une vision datée de la famille, « fixée » dans le temps long sur une seule commune, qui ne correspond plus aux réalités familiales.

L'évolution proposée laisse-t-elle entrevoir un droit de rectification, pour faire référence à l'autre proposition de loi examinée par notre commission ce jour, pour tous ces Français qui voudraient pouvoir changer leur lieu de naissance sans avoir pu le faire auparavant ? Le texte pose des problèmes, notamment pour les membres de familles monoparentales qui résident dans des villes différentes. Quel lieu de résidence choisir et selon quelles modalités ? De plus, dans un contexte de forte mobilité, ce qui avait du sens pour les parents n'en aura plus forcément dans l'avenir. C'est pourquoi la double mention du lieu effectif de naissance et de celui de sa déclaration est nécessaire. L'intention des auteurs est donc bonne, mais le texte risque de créer de nombreuses difficultés, dont on ne mesure pas encore l'ampleur.

Mme Catherine Di Folco. - Je partage beaucoup de ce qui a été dit, notamment les arguments de notre collègue Alain Richard. Le lieu de naissance est fixe, le lieu d'habitation des parents peut changer et le rattachement à une commune peut être très éphémère. Quid des arrondissements à Lyon ou à Paris ? Pourra-t-on choisir un arrondissement différent de celui où l'on est né ?

M. Philippe Bas, président. - Notre débat est très riche et intéressant. Le lieu de la naissance est important, car il permet d'attester l'accouchement, à un lieu et une heure donnés. Il convient de ne pas faire disparaître ces éléments d'état civil qui attestent une réalité, une identité, et qui permettent d'établir la réalité de la filiation.

Je note qu'avant 1977, on accouchait souvent à domicile, mais la décision de la ministre Simone Veil de supprimer l'accouchement de la cotation des actes des médecins généralistes a changé la donne.

M. Éric Kerrouche. - Il s'agissait aussi de réduire les risques.

M. Philippe Bas, président. - Oui, cela a été décidé dans un souci de sécurité sanitaire. Jusqu'alors, le lieu de naissance coïncidait avec le domicile et il a cessé massivement d'y coïncider à partir de 1977. Il s'en est suivi une concentration des naissances dans des communes moins nombreuses.

M. Alain Marc. - Je suis globalement favorable à cette proposition de loi, mais je ne retiens pas l'argument de revitalisation des campagnes. Aujourd'hui, à travers son bulletin municipal, le maire peut parfaitement faire valoir les résultats de sa politique d'attractivité. Dans le sud de l'Aveyron, la densité de certains cantons est inférieure à celle du Sahel, et les maires savent faire valoir les naissances dans leur commune.

Mme Brigitte Lherbier. - Le lieu de naissance est indiscutable. La proposition de loi fait peser un risque de discrimination sociale : si les parents dont l'enfant est né à la maternité de Roubaix ont le choix, certains choisiront certainement de faire figurer Lambersart ou Marcq-en-Baroeul, ce qui passerait pour plus distingué !

Et quid des enfants nés sous X ? Leur lieu de naissance est très important. J'ai entendu parler d'un enfant né sous X, qui avait été adopté, et qui a pu bénéficier de l'héritage de sa mère biologique, qui avait du bien, grâce à l'indication de son lieu de naissance.

M. Philippe Bas, président. - La proposition de loi modifie, en quelque sorte, le guichet de déclaration, mais ne modifie pas le lieu de naissance, qui reste attesté par le certificat délivré par les maternités.

Mme Catherine Troendlé. - Je comprends la démarche des auteurs de la proposition de loi. En Suisse, à votre naissance, l'état civil mentionne effectivement la commune dans laquelle étaient domiciliés vos parents. Mais cela s'explique surtout par le fait que vous restez rattaché à cette commune toute votre vie, notamment en cas de situation d'indigence. Nous n'allons peut-être pas jusqu'au bout de nos réflexions.

Mme Sophie Joissains. - Je suis cosignataire de cette proposition de loi. Il me semble juste de restituer à la ruralité ce qui lui appartient et, si elles sont adoptées, ces dispositions fourniront des éléments d'analyse particulièrement intéressants. Cette proposition de loi va dans le bon sens pour le monde rural qui a besoin de rayonner à nouveau.

M. Hervé Marseille. - Je tiens à remercier notre rapporteur ainsi que les collègues qui ont cosigné la proposition de loi et qui ont participé à ce débat. Ramenons ce texte à sa juste mesure : il ne s'agit que d'offrir une faculté.

La moitié de nos communes de France a moins de 500 habitants et les maternités sont situées dans les zones les plus denses - il y en a quatre à Paris, trois en Corse. Certaines familles peuvent préférer choisir la petite ville ou le village familial comme lieu de déclaration de la naissance.

Si notre commission adopte cette proposition de loi, nous pourrons poursuivre l'enrichissement de ce texte, en séance publique puis à l'Assemblée nationale. Le Gouvernement ne semble pas rétif à notre initiative et recherche une solution juridique satisfaisante.

La France compte 800 000 naissances par an, soit quatre naissances par jour et par maternité. C'est donc un flux parfaitement gérable par les services de l'état civil des petites communes qui, je le rappelle, traitent déjà les décès.

Mme Josiane Costes. - Je remercie notre rapporteur. Le groupe du RDSE votera cette proposition de loi, qui devrait redonner le moral aux maires qui n'enregistrent que des décès dans leur commune. Dans le Cantal, nous comptons deux maternités pour 246 communes, soit 244 communes sans maternité. La double mention me semble importante.

M. Jacques Bigot. - C'est une bonne idée, mais l'écriture d'un texte équilibré est délicate. Nous aurions eu besoin d'une étude d'impact. Tous les points n'ont pas été examinés. Quel lieu de naissance devra être indiqué sur les documents administratifs ? L'article 56 du code civil prévoit que l'obligation de déclaration de la naissance de l'enfant repose sur les maternités : comment les maternités s'acquitteront-elles de cette obligation dans le cadre des nouvelles dispositions ? Je suggère qu'une mission d'information soit constituée sur ce sujet, car la proposition de loi modifie trop profondément nos règles d'état civil vieilles de plusieurs siècles. La proposition de loi ne concerne pas que le monde rural : à Strasbourg, le centre obstétrical est situé à Schiltigheim. Je note qu'on meurt aussi de moins en moins à domicile, et de plus en plus à l'hôpital.

M. Philippe Bas, président. - Je partage vos préoccupations. Par ses amendements, Mme le rapporteur prendra en compte les objections que vous soulevez.

Mme Françoise Gatel. - Je partage les observations de notre collègue Thani Mohamed Soilihi. Les services d'état civil, présents dans toutes les communes de France, sont bien gérés et ne devraient pas être bouleversés par ces nouvelles dispositions. Cette proposition de loi est une initiative intéressante et positive, notamment au regard des personnes qui veulent témoigner de leur ancrage dans un territoire, les « somewhere », pour reprendre l'expression du journaliste britannique David Godhart, par opposition aux « anywhere »...

M. Jean-Pierre Sueur. - J'aime beaucoup Roubaix, mais je comprends que l'on puisse trouver plus chatoyant d'être né ailleurs. On aura alors deux lieux : le lieu de naissance et le lieu de déclaration de la naissance. On entre dans une logique de déconnexion du réel, à l'oeuvre aussi dans le mariage et dans la mort. C'est chatoyant et séduisant sur le principe, mais réfléchissons bien à toutes les conséquences pratiques.

M. Vincent Segouin. - Je suis favorable à la proposition de loi. La déclaration sera un bon moyen d'améliorer la connaissance par les maires de leur population et de les sortir de leur pessimisme. Les habitants pourront aussi demander leur acte de naissance là où ils habitent, et non plus à la grande ville avec laquelle ils n'ont pas véritablement de lien. Quant à la question des frères et soeurs, en cas de déménagement de la famille, il y a déjà des lieux de naissance différents.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Il faut rappeler la portée de cette proposition de loi : la faculté qu'elle couvre ne concernera que quelques naissances et sera optionnelle. En cas de domiciles distincts des parents, il faudra un accord entre eux - c'est l'objet de l'un de mes amendements. Le lieu de naissance restera le lieu effectif de la naissance, l'endroit où la mère a accouché de l'enfant. Le lieu de déclaration simplifiera les démarches et favorisera l'attachement entre la famille et son territoire.

Le dispositif optimal serait celui des actes « miroirs », auquel réfléchit le Gouvernement, mais, comme je l'ai dit, nous ne pouvons pas le proposer en raison de l'article 40 de la Constitution. À défaut, cette proposition de loi ouvre néanmoins des perspectives attendues de pied ferme par les communes. Mes amendements ont pour objet de sécuriser le dispositif afin de le rendre plus opérationnel.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement COM-3 prévoit que, à défaut de domicile commun des parents, si les parents produisent un document écrit attestant leur accord à l'officier de l'état civil du lieu de domicile de l'un d'eux, l'enfant peut y voir sa naissance déclarée ; à défaut, la naissance sera déclarée au lieu de naissance.

L'amendement COM-3 est adopté.

Article 2

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement COM-4 vise à supprimer plusieurs coordinations, afin de distinguer très clairement le lieu de naissance du lieu de déclaration.

L'amendement COM-4 est adopté.

Articles additionnels après l'article 2

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement COM-1 rectifié ter prévoit qu'il est possible d'utiliser le « ñ » dans les prénoms inscrits à l'état civil. Il vise à prévenir les décisions d'officiers d'état civil et de justice qui refusent l'utilisation du signe diacritique tilde dans les prénoms. Le texte de la proposition de loi ne comporte pas de dispositions relatives aux prénoms ; ses dispositions concernent non pas le contenu des déclarations de naissance, mais leurs modalités. Dans ces conditions, je propose qu'il soit déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Mme Françoise Gatel. - Nous sommes face à un vrai sujet. On nous oppose souvent qu'il s'agirait d'une disposition réglementaire. Or je constate que M. Laurent Nuñez, secrétaire d'État auprès du ministère de l'intérieur, en bénéficie. Les décisions de justice sont contradictoires et saugrenues : certaines ont accepté le prénom Fañch, d'autres non.

Ce tilde n'a rien de breton : l'ordonnance de Villers-Cotterêts de 1539 prévoit le ñ. Ce sujet me semble donc relever du législateur et j'en appelle à notre président de commission.

M. Philippe Bas, président. - Vous nous avez convaincus.

M. Jean-Luc Fichet. - J'apporte mon soutien à l'inscription du tilde dans la liste des signes diacritiques de la langue française. Il ne s'agit pas de modifier une circulaire, mais l'article 57 du code civil. Il est étonnant que l'on doive dépenser autant d'énergie sur un sujet à la fois aussi bénin et important, car ce tilde donne de la majesté à un prénom comme Fañch.

M. Loïc Hervé. - Ayant moi-même un signe diacritique sur mon prénom, le umlaut, je soutiens cette démarche.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je partage l'avis de mes collègues. Si l'ordonnance de Villers-Cotterêts le prévoit, il appartient au patrimoine linguistique français. Au demeurant, l'article 45 me semble inopérant, car il s'agit ici de la rédaction des actes de naissance, qui ont bien un lien direct avec le texte. Je demande donc un vote de la commission sur la recevabilité de cet amendement.

M. Philippe Bas, président. - L'argumentaire du rapporteur en faveur de l'irrecevabilité de cet amendement me semble juridiquement imparable. Mais en matière de recevabilité, il appartient en effet à la commission d'apprécier. Je soumets donc la recevabilité de cet amendement au vote.

L'amendement COM-1 rectifié ter est déclaré recevable et est adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Je note que par cette décision de recevabilité, le champ de la proposition de loi s'en trouve modifié d'autant.

L'amendement COM-2 rectifié ter est relatif à la déclaration de la naissance par la mère. Il peut en effet sembler étonnant que le code civil ne permette pas aux mères de déclarer la naissance de leur propre enfant. L'intention de l'amendement semble cependant entièrement satisfaite par la pratique, puisqu'une circulaire prévoit que « la déclaration de naissance peut émaner d'autres personnes que celles qu'énumère l'article 56 du code civil et notamment de la mère elle-même ». En outre, l'inscription dans le code civil des mères comme responsables de la déclaration de naissance pourrait s'avérer contre-productive et les fragiliser, car la non-déclaration est punie de lourdes sanctions pénales : six mois d'emprisonnement et 3 750 euros d'amende. Cela irait donc à l'encontre de l'objectif de protection, en particulier des mères isolées, que nous partageons. Avis défavorable.

L'amendement COM-2 rectifié ter n'est pas adopté.

M. Jérôme Durain. - Le groupe socialiste et républicain s'abstiendra sur le vote de la proposition de loi.

La proposition de loi est adoptée, à l'unanimité, dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

La réunion est close à 12 h 05.