II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N° 2857 TOME II (2010-2011)
Observations et décision de la Commission :
Le présent article propose la création d'une taxe, dite taxe de risque systémique, à la charge de grands établissements de crédit et opérateurs financiers.
L'instauration d'une telle taxe traduit un engagement pris par la France, conjointement avec l'Allemagne et le Royaume-Uni, États dans lesquels la mise en place de taxes similaires est également prévue. Il convient de noter que cet engagement a été pris dans la perspective de l'instauration d'une telle taxe dans un cadre international que la réunion de Toronto du G20 rend désormais peu probable.
L'objet même de la taxe est la prévention du risque systémique, que l'on peut définir, à la suite de M. Jean-François Lepetit, président du Conseil national de la comptabilité et auteur, en avril 2010, d'un rapport au ministre de l'économie sur le sujet, comme le « risque de dégradation brutale de la stabilité financière, provoqué par une rupture dans le fonctionnement des services financiers et répercuté sur l'économie réelle ».
Cet objectif explique les choix retenus quant au champ des redevables (les seuls établissements qui, par leur taille, sont susceptibles d'affecter l'économie réelle) et à l'assiette (les actifs pondérés par les risques afin de renchérir le coût de la prise de risque).
Élaborée à la suite de réflexions internationales marquées par les préoccupations d'États supportant, à la différence de la France, des coûts considérables en raison d'interventions publiques dans le secteur financier, la taxe a également pour objet, comme l'indique l'exposé des motifs, « de compenser le coût, pour les contribuables, de la résolution des crises bancaires », ce coût éventuel se trouvant, en quelque sorte, pré-financé.
Il n'est toutefois pas prévu d'affectation spécifique du produit, lequel sera versé au budget général. Justifiable d'un point de vue prudentiel pour préserver l'incertitude quant à l'éventualité d'une intervention publique pour ne pas développer l'aléa moral, ce choix est évidemment parfaitement pertinent d'un point de vue budgétaire.
I.- INITIALEMENT ENVISAGÉE AU NIVEAU INTERNATIONAL, LA TAXATION DES BANQUES EN VUE DE LA RÉDUCTION SYSTÉMIQUE S'INSCRIT DÉSORMAIS DANS UNE DÉMARCHE EUROPÉENNE
Après avoir été envisagée de manière internationale, la taxation du secteur financier semble aujourd'hui davantage susceptible d'être coordonnée dans un cadre européen.
A.- LA TAXATION À L'ÉCHELLE INTERNATIONALE SEMBLE DÉSORMAIS IMPROBABLE
À l'occasion du sommet de Pittsburgh en septembre 2009, les chefs d'État des pays G20 ont évoqué conjointement le principe d'une taxation du secteur financier destinée à couvrir les coûts de l'intervention publique en faveur de ce secteur en demandant au Fonds monétaire international un rapport sur les modalités que pourrait prendre cette taxation.
Un rapport intérimaire 1 ( * ) a été présenté à l'occasion d'une réunion des ministres des finances et des gouverneurs de banque centrale des pays du G20 en avril 2010. Il distingue deux instruments possibles, une taxe sur les institutions financières (appelée contribution à la stabilité financière) et une taxe sur les activités financières, pouvant être combinées.
Sans exclure l'affectation du produit au budget général, le rapport estime que la taxe sur les institutions financières pourrait avoir vocation à alimenter un fonds destiné au règlement des crises ultérieures. C'est le coût des crises constatées qui détermine la cible de rendement cumulé proposé par le Fonds, soit 2 à 4 % du PIB. Le FMI recommande un champ des redevables très large (toutes les institutions financières). Enfin, il estime que l'assiette la plus pertinente est constituée, d'une part, par le passif des bilans, à l'exception notamment des fonds propres et des engagements réglementés (pour éviter une double imposition s'ajoutant à celle finançant les mécanismes d'assurance), et, d'autre part, par des engagements hors-bilan présentant des risques (engagements en matière de produits dérivés, par exemple).
La taxe sur les activités financières est proposée par le FMI comme une alternative à la taxation des transactions elles-mêmes (sur le modèle du projet dit de taxe Tobin sur les transactions relatives aux devises). Le Fonds relève, en effet, que la taxation des transactions présenterait divers inconvénients dont le principal serait son effet distortif lié à la taxation en cascade des transactions successives. Il propose donc, en substitution, une taxation de la rémunération et des profits du secteur financier, fonctionnant d'une manière similaire à la taxe sur la valeur ajoutée.
Ces propositions n'ont toutefois pas eu de traduction concrète au niveau international et l'absence de consensus sur le sujet est apparue clairement à l'occasion du sommet du G20 de Toronto, fin juin 2010. Après avoir souligné l'accord général de principe sur la nécessité d'une « contribution juste et substantielle » du secteur financier au coût des interventions publiques éventuelles, la déclaration finale du sommet se borne, en effet, à constater qu'il existe « une panoplie d'instruments à cette fin » et à noter que « certains pays prévoient une taxation financière » et que « d'autres pays ont choisi des approches différentes ».
B.- LES DÉMARCHES ENGAGÉES EN EUROPE
Juste avant la réunion du G20 de Toronto, un conseil de l'Union européenne s'est réuni le 17 juin 2010. La position arrêtée par l'Union, telle qu'elle ressort des conclusions de ce Conseil, est la suivante : « L'UE devrait jouer un rôle de premier plan dans les efforts consentis pour définir une stratégie à l'échelle de la planète visant à l'instauration de systèmes de prélèvements et de taxes sur les établissements financiers, en vue de maintenir des conditions égales pour tous au niveau mondial, et elle défendra vigoureusement cette position vis-à-vis de ses partenaires du G20. Il conviendrait de réfléchir à l'introduction d'une taxe mondiale sur les transactions financières et de faire avancer les travaux dans ce domaine. »
Parallèlement, le Conseil a convenu que « les États membres devraient instaurer des systèmes de prélèvements et de taxes sur les établissements financiers afin d'assurer une répartition équitable des charges et d'inciter les parties concernées à contenir les risques systémiques », la République tchèque se réservant toutefois de ne pas instaurer de telles mesures. Les conclusions du Conseil précisent qu'il est « urgent de poursuivre les travaux sur leurs principales caractéristiques et d'examiner avec attention la question des moyens propres à assurer que les règles du jeu seront les mêmes pour tous ainsi que celle de l'effet cumulatif des différentes mesures de réglementation » et le Conseil européen « invite le Conseil et la Commission à faire progresser ces travaux et à en rendre compte en octobre 2010 . »
À la suite de cette réunion et toujours dans la perspective de la réunion du G20, les gouvernements français, britannique et allemand ont rendu publique, le 22 juin, une déclaration commune attestant de leur volonté de mettre en place une taxation assise sur les bilans des banques. Cette déclaration précise que les dispositifs retenus pourront diverger en fonction des spécificités nationales mais que le niveau de taxation en résultant garantira des conditions concurrentielles égales (« a level playing field »).
1.- Le projet britannique
Le ministre britannique des finances a annoncé, en juin dernier, l'introduction d'une taxe sur les banques (« bank levy ») à compter du 1 er janvier 2011, destinée à encourager celles-ci à adopter des comportements moins risqués afin de réduire le risque systémique. En régime de croisière, la cible de rendement s'établirait à environ 2,5 milliards de livres (soit environ 2,9 milliards d'euros).
Le Gouvernement britannique a rendu public, le 13 juillet 2010, un document d'orientation générale soumis à la consultation de la place jusqu'au 5 octobre 2010. Il est prévu qu'un avant-projet ( draft legislation ) soit rendu public dans le courant de l'automne, également à fins de consultation, et que la mesure figure dans le projet de loi de finances pour 2011.
Il est envisagé :
- de ne taxer que les grands établissements (ceux dont le total de bilan excède 20 milliards de livres),
- d'asseoir la taxe sur le passif des banques, à l'exclusion :
o des fonds propres de base (dits capital tier 1) afin de ne pas décourager leur développement,
o des dépôts assurés compte tenu, d'une part, de leur stabilité et, d'autre part, du fait que les banques financent la garantie des dépôts,
o des financements garantis par une dette souveraine, compte tenu du faible niveau de risque associé,
o des engagements réglementés d'assurance dont la protection est garantie,
- de prendre en compte dans l'assiette le passif net résultant des positions sur des produits dérivés,
- de fixer, en régime de croisière, un taux de 0,07 % (sur la base duquel le produit cible a été calculé) en prévoyant toutefois, d'une part, un taux réduit en 2011 (0,04 %) et, d'autre part, un taux minoré (égal à la moitié du taux normal) au titre des postes de passif correspondant à des financements longs (plus d'un an),
- de rendre cette taxe non déductible de l'IS.
Le gouvernement britannique envisage une taxation dont les modalités sont très proches de celles suggérées par le Fonds monétaire international et dont le niveau, s'il reste inchangé, sera élevé. Le rendement attendu sera, en effet, environ 5 fois supérieur à celui prévu par le présent projet de loi de finances pour la taxe française 2 ( * ) .
2.- Le projet allemand
Le Gouvernement allemand a délibéré un projet de loi de restructuration bancaire le 25 août dernier. Outre de nombreuses mesures de prévention des risques, ce projet comprend l'instauration d'un fonds de secours qui sera financé par une contribution des banques.
Cette contribution sera due par les seules banques, c'est-à-dire par les entreprises autorisées à exercer des activités bancaires réglementées, à l'exclusion des autres entreprises d'investissement et des assureurs.
L'assiette comprendra deux éléments.
Le premier sera le total du bilan minoré, d'une part, des capitaux propres (retenus dans un périmètre plus étendu que les Britanniques, incluant les capitaux dits tier 1 et une part du tier 2 ) et, d'autre part, des engagements auprès des clients (soit, en gros, les dépôts, au motif qu'ils sont déjà taxés au bénéfice d'un fonds de protection des dépôts). Cette première partie de l'assiette sera taxée à un taux progressif (0,02 % jusqu'à 10 milliards d'euros, 0,03 % pour la fraction comprise entre 10 et 100 milliards d'euros et 0,04 % pour la fraction excédant 100 milliards d'euros). Il convient de noter qu'il est envisagé de prélever la contribution sur une base sociale (sans consolidation des groupes).
Le second élément de l'assiette sera la valeur nominale des engagements hors bilan en matière de dérivés en fin d'exercice, taxée au taux de 0,00015 %.
Le montant de la contribution sera plafonné à 15 % du résultat annuel.
Le produit des contributions sera affecté au fonds de secours, qui pourra prélever, en cas de besoin, des contributions exceptionnelles. Ces contributions exceptionnelles seront déductibles, ce qui ne sera pas le cas des contributions annuelles ordinaires.
Le produit attendu est estimé entre 1 et 1,2 milliard d'euros par an. Il n'est pas prévu de montée en charge du dispositif de sorte que la cible de produit devrait être atteinte dès la première année, qui sera, en principe, 2011. Au titre de cette année, le rendement attendu sera donc de trois à quatre fois supérieur à celui prévu pour la taxe systémique française.
3.- La taxe suédoise
À la différence de la France, de l'Allemagne ou du Royaume-Uni, la Suède applique déjà une taxe bancaire visant un objectif de prévention du risque systémique.
Cette taxe, dite taxe de stabilité, est prélevée au taux de 0,036 % sur une assiette liée au passif des établissements bancaires corrigé selon des modalités similaires à celles envisagées par les Britanniques (notamment par l'exclusion des fonds propres). Elle a été prélevée pour la première fois en 2009, à taux réduit de moitié. Le taux plein sera applicable à compter de 2011.
Son produit est affecté à un fonds de stabilité financière, qui bénéficie d'une garantie illimitée de l'État et qui a vocation à fusionner, probablement en 2011, avec le fonds de garantie des dépôts. La taxe a vocation à financer un abondement du fonds à hauteur de 2,5 % du PIB en 15 ans. Par comparaison, on peut noter qu'en France, il serait nécessaire de dégager un produit annuel de l'ordre de 3 milliards d'euros pour parvenir à un tel objectif.
II.- LA TAXE DE RISQUE SYSTÉMIQUE PROPOSÉE
Le présent article propose la création, au sein du code général des impôts, d'un nouvel article 235 ter ZD instituant une taxe de risque systémique.
Cette taxe est très proche de la contribution pour frais de contrôle de l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP), instaurée par l'article 6 de la loi de finances pour 2010 issu d'un amendement du Gouvernement déposé à l'Assemblée nationale. Outre le taux, la principale différence entre la taxe proposée et la contribution pour frais de contrôle existante concerne le champ des redevables : alors que la contribution est due par toutes les entreprises soumises au contrôle de l'ACP, y compris les entreprises d'assurance et quelle que soit leur taille, la taxe proposée ne sera, en pratique, due que par les grands établissements de crédit.
Cette différence quant au périmètre des redevables découle évidemment du fait que les deux prélèvements ont des objets tout à fait distincts. Si la contribution pour frais de contrôle vise, comme son nom l'indique, à financer la prestation de l'ACP, la taxe de risque systémique a, comme le précise l'exposé des motifs de l'article, un objet double :
- « accroître le coût de la prise de risque » pour prévenir le risque systémique et
- « compenser le coût, pour les contribuables, de la résolution des crises bancaires ».
A.- LES REDEVABLES
Le 1 du I de l'article codifié (alinéas 2 à 6) dispose que les redevables de la taxe seront les entreprises relevant de la compétence de l'Autorité de contrôle prudentiel dans le secteur de la banque, des services de paiement et des services d'investissement, soumises à des exigences minimales en fonds propres supérieures à 500 millions d'euros.
1.- Des entreprises présentant un risque systémique compte tenu de leur activité
L' alinéa 2 pose en effet le principe de la soumission à la taxe de toutes les personnes soumises au contrôle de l'Autorité de contrôle prudentiel dans le secteur de la banque, des services de paiement et des services d'investissement pour le respect des ratios de couverture ou de leur niveau de fonds propres.
Il existe donc trois catégories juridiques de redevables :
- les établissements de crédit qui sont tenus de respecter des ratios de couverture de leurs risques en application de l'article L. 511-41 du code monétaire et financier ;
- les établissements de paiement qui sont tenus de respecter un niveau de fonds propre adéquat en application de l'article L. 522-14 du même code ;
- les prestataires de service d'investissement qui sont tenus de respecter des ratios de couverture de leurs risques en application de l'article L. 533-2 du même code.
La catégorie des établissements de crédit rassemblait, au 30 juin 2010, 625 entreprises agréées en France dont :
- 327 établissements de crédit « généralistes » (habilités à traiter toutes les opérations de banque) qui sont des banques, des banques mutualistes ou coopératives et des caisses de crédit municipal ;
- 293 sociétés financières qui sont notamment des sociétés de crédit-bail, d'affacturage, de caution mutuelle ou de crédit (y compris crédit immobilier et crédits à la consommation), souvent filiales de banques ;
- 5 institutions spécialisées (Agence française de développement, OSEO garantie, Caisse de garantie du logement locatif social, Caisse de développement de la Corse et Euronext).
L'une de ces institutions spécialisées (l'Agence française de développement) est toutefois exclue du champ des redevables en application de l' alinéa 6 . Les autres institutions spécialisées seront donc redevables de la taxe (sous réserve de l'exclusion au regard du critère de taille).
Les prestataires de service d'investissement sont les entreprises, autres que les établissements de crédit, fournissant des services d'investissement (réception, transmission et exécution d'ordres sur des instruments financiers ; négociation pour compte propre ou gestion de portefeuille pour compte de tiers ; conseil en investissement ; placement d'instruments financiers ; gestion d'un système multilatéral de négociation).
La rédaction retenue, qui renvoie au champ de compétence de l'Autorité de contrôle prudentiel, exclut du champ des redevables les sociétés de gestion de portefeuille (SGP) , c'est-à-dire les entreprises d'investissement qui exercent à titre principal l'activité de gestion pour compte de tiers ou qui gèrent un ou plusieurs organismes de placement collectifs, ces sociétés étant agréées par l'Autorité des marchés financiers. En revanche, les prestataires de services d'investissement exerçant à titre accessoire l'activité de gestion pour compte de tiers, qui sont agréés par l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP), font partie des redevables.
Les prestataires de service d'investissement redevables de la taxe correspondent donc, s'agissant des entreprises agréées en France, à 96 sociétés de droit français qui sont notamment des sociétés de bourse, des entreprises de négoce pour compte propre (y compris les teneurs de marché) ainsi que des entreprises gérant des marchés (par exemple, Powernext).
L'exclusion des sociétés de gestion de portefeuille traduit une analyse du Gouvernement selon laquelle ces entreprises ne présentent pas de risque systémique. Elle est confortée par le fait qu'il s'agit, en principe, d'activités dont le risque est compris par les investisseurs et cantonnés à eux. Tout en admettant qu' « une partie importante des fonds d'investissement, fonctionnant sans recours à l'effet levier, apparaît faiblement porteuse de risque systémique », le rapport de M. Jean-François Lepetit sur le risque systémique note toutefois qu'il est « difficile de contester que les hedge funds, dans leur ensemble, peuvent avoir un impact significatif sur la dynamique des marchés » et souligne que « les fonds monétaires, qui sont pourtant théoriquement des véhicules très sécurisés, peuvent également avoir des comportements susceptibles de générer du risque systémique » en raison de « la mauvaise perception qu'avaient les investisseurs de ces produits, considérés comme des supports à capital garanti » malgré « une partie conséquente d'actifs risqués . »
Une extension du champ des redevables pourrait donc avoir une vraie cohérence du point de vue de la maîtrise du risque systémique. Elle supposerait toutefois une large refonte du dispositif proposé dont l'assiette, conçue pour les établissements de crédit, est mal adaptée à la taxation de sociétés de gestion de portefeuille.
Il convient, en outre, de noter que, si le rapport Lepetit estime que « compte tenu de l'expérience récente, la taxation des fonds monétaires semble justifiée car leurs investissements dans des titres risqués et peu liquides a contribué à l'accumulation du risque systémique », il note également que « compte tenu des possibilités importantes de délocalisation de ces activités, l'assujettissement des fonds monétaires ne devrait en outre intervenir que dans le cadre d'un accord international prévenant tout risque d'arbitrage fiscal ».
La catégorie des établissements de paiement , nouvelle en droit français et issue de la directive du 13 novembre 2007 concernant les services de paiement dans le marché intérieur, correspond à des entreprises autres que des établissements de crédit fournissant des services de paiement à titre de profession habituelle.
Ces services comprennent la gestion de comptes de paiement (retrait et versement d'espèces), l'exécution d'ordres de paiement et la transmission de fonds, c'est-à-dire les opérations classiques réalisées à partir des comptes courants mais à l'exclusion de toutes les opérations de prêt. En pratique, il s'agit de prestataires intervenant pour des transferts de fonds internationaux et pour des paiements de biens et de services dans le cadre de transactions sur Internet. Au 31 août 2010, seuls deux établissements de ce type étaient agréés en France, 35 établissements étrangers intervenant, en revanche, en libre prestation de service.
Comme on le constate, les entreprises d'assurance ne font donc pas partie des redevables de la taxe. Le rapport de M. Jean-François Lepetit sur le risque systémique conforte ce choix, en estimant que « les caractéristiques des activités d'assurance ne permettent pas de les qualifier de systémiques » notamment compte tenu du faible risque de contagion systémique. M. Jean-François Lepetit relevait ainsi que « contrairement aux banques, la défaillance d'une entreprise d'assurance est moins susceptible de provoquer la défaillance d'une autre entreprise d'assurance. Le risque de contagion ne peut donc se faire que par des liens indirects, par exemple, si la faillite d'un assureur entache la réputation de l'ensemble du secteur ou si un réassureur fait défaut. Le risque d'un rachat massif des contrats (« run ») est en outre limité : contrairement au secteur bancaire où les particuliers peuvent clôturer leurs comptes à tout moment, les assurés ne peuvent pas mettre fin à leur contrat avant terme que dans des cas très particuliers ».
Il convient, en outre, de noter que l'application de la directive Solvabilité 2, qui permettra d'établir un régime prudentiel complet visant à appréhender tous les risques propres aux activités d'assurance, entraînera déjà des contraintes très lourdes en termes de fonds propres pour le secteur.
S'agissant des entreprises de droit étranger qui exercent leur activité en France, soit par l'intermédiaire de succursales (dépourvues de personnalité juridique) soit en libre prestation de service, l'alinéa 4 prévoit leur exclusion du champ des redevables si leur siège social est situé dans un autre État partie à l'accord sur l'espace économique européen.
A contrario , les succursales d'entreprises ayant leur siège dans un pays tiers sont dans le champ des redevables. Au 31 août 2010, six établissements de crédit suisses, japonais et américains étaient concernés.
2.- Des entreprises présentant un risque systémique compte tenu de leur taille
L' alinéa 5 exclut du champ des redevables les entreprises dont les exigences minimales en fonds propres définies au cours de l'exercice clos l'année civile précédente sont inférieures à 500 millions d'euros. Les exigences minimales en fonds propres constituant également l'assiette de la taxe, elles seront présentées infra .
En l'état de la rédaction du présent article, ce seuil semble être apprécié sur une base sociale. En revanche, l'assiette est, le cas échéant, consolidée ( cf . infra ). Il en résulte qu'un groupe comprenant deux entités dont les exigences minimales en fonds propres seraient de 450 millions d'euros chacune ne serait pas redevable de la taxe. En revanche, si l'une des deux entités du groupe avait des exigences minimales de fonds propres de 500 millions d'euros et l'autre, de 400 millions d'euros, la première entité serait redevable de la taxe sur une assiette consolidée de 900 millions d'euros.
L'évaluation préalable du présent article précise que le « seuil d'exemption proposé devrait conduire à l'assujettissement des 19 plus gros établissements de crédits situés en France, qui représentent 96 % des exigences en fonds propres du secteur ».
B.- L'ASSIETTE
Le II de l'article codifié ( alinéa 7 ) définit l'assiette de la taxe.
Cette assiette correspond aux exigences minimales en fonds propres exigées par la réglementation prudentielle et définies au cours de l'exercice clos l'année civile précédente.
Ces exigences minimales en fonds propres font l'objet d'une normalisation internationale dans le cadre du comité de Bâle sur la supervision bancaire, appliquée dans le cadre communautaire par les directives sur les exigences de fonds propres pour les établissements de crédit et les entreprises d'investissement, lesquelles sont transposées en droit français, principalement sur le fondement législatif de l'article L. 511-41 du code monétaire et financier, par l'arrêté du 20 février 2007 relatif aux exigences de fonds propres applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement
En application de cet arrêté, les établissements assujettis sont tenus de respecter en permanence un ratio de solvabilité au moins égal à 8 % entre leurs fonds propres globaux (déterminés conformément au règlement n° 90-02 du Comité de la réglementation bancaire et financière du 23 février 1990 relatif aux fonds propres) et la somme :
- du montant des expositions pondérées au titre du risque de crédit et de dilution ;
- des exigences de fonds propres au titre, d'une part, de la surveillance prudentielle des risques de marché et, d'autre part, du risque opérationnel, multipliées par 12,5 (ce qui revient à neutraliser le taux du ratio puisque, pour ces deux catégories de risque, il est procédé directement au calcul du montant des fonds propres globaux nécessaires).
Nonobstant le détour par le ratio de solvabilité qui minore homothétiquement l'assiette et dont le seul effet est donc d'impacter le taux facial de la taxe pour un produit donné ( cf. infra ), l'assiette réelle de la taxe est donc le montant des risques que doivent couvrir les fonds propres globaux, donc le dénominateur du ratio de solvabilité .
Ce montant est calculé selon des règles différentes pour chacune des trois catégories de risques. Ces règles, qui peuvent atteindre une extrême complexité, sont établies par l'arrêté du 20 février 2007 précité, qui comprend plus de 400 articles et compte 270 pages. Elles ne sont donc présentées que de manière très schématique ci-après.
1.- Le risque de crédit et de dilution
Le premier facteur de risque des établissements de crédit et le plus ancien est le risque de défaut de leurs débiteurs, dévalorisant ainsi les créances totalement ou partiellement (le risque de dilution étant le risque que le montant d'une créance se trouve réduit par l'octroi de toute forme de remise ou d'annulation concédée au débiteur).
Ce risque correspond à la somme des créances détenues pondérées en fonction du risque présenté par la contrepartie. Il est calculé en utilisant soit une approche dite standard soit des approches reposant sur les notations internes.
Dans l'approche dite standard, le risque est évalué en affectant les montants exposés par type de contrepartie et en prenant en compte la qualité de la contrepartie soit directement par nature de la contrepartie (par exemple pour l'exposition aux grands organismes multilatéraux ou à la banque centrale européenne, qui est pondérée à 0 %), soit en fonction de la notation de son crédit par les agences spécialisées (d'où découle une pondération comprise entre 20 % et 150 %).
L'utilisation d'approches reposant sur les notations internes est subordonnée à l'autorisation de l'ACP. Dans ces approches, le risque est évalué de manière plus fine sur la base des estimations des probabilités de défaut et des valeurs des pertes en cas de défaut. Ce sont, en pratique, ces notations internes qui sont utilisées pour le calcul des risques des grandes banques. Ce sont donc elles qui serviront, pour l'essentiel, à la détermination de l'assiette de la taxe.
Les montants de certaines expositions sur les positions de titrisation des établissements assujettis, qui sont calculées selon des règles spécifiques, sont également inclus dans le montant total des expositions pondérées pour le calcul des exigences de fonds propres au titre du risque de crédit et de dilution.
Les expositions prises en compte au titre du risque de crédit et de dilution sont celles relevant du portefeuille bancaire, qui comprend, en principe, les positions de moyen et de long terme ayant vocation à être détenues jusqu'à l'échéance. En revanche, les positions de court terme détenues en vue d'être cédées (et celles détenues dans le but de couvrir d'autres éléments du portefeuille de négociation) relèvent du portefeuille dit de négociation et sont soumises à des exigences prudentielles au titre du risque de marché.
2.- Le risque de marché
Le risque de marché correspond au risque de pertes sur des instruments financiers du portefeuille de négociation, sur des matières premières ou sur des devises.
Dans la méthode standard, ce risque repose sur l'évaluation des positions de l'établissement sur chaque catégorie d'instrument, auxquelles est ensuite appliqué un coefficient de pondération qui est, par exemple, de 1,6 % pour les positions sur l'euro, de 8 % pour les positions sur l'or et de 15 % (ce qui est le maximum) pour les positions sur les matières premières.
Dans la méthode avancée, ce risque est principalement appréhendé sur la base d'une estimation de la perte potentielle maximale consécutive (dite VAR, « value at risk ») à une évolution défavorable des prix de marché.
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Le rapport précité de M. Jean-François Lepetit présente les règles correspondantes de manière très claire : « La VAR, « value at risk », se définit comme la perte potentielle maximale consécutive à une évolution défavorable des prix de marché, dans un laps de temps spécifié (10 jours pour la VAR réglementaire) et à un niveau donné de probabilité (aussi appelé intervalle de confiance). La VAR est donc une mesure globale et probabilisée des risques de marché. Par exemple, si la VAR à 10 jours s'établit à 5 millions d'euros dans un intervalle de confiance de 99 %, cela signifie que l'établissement a 99 chances sur 100 de ne pas perdre plus de 5 millions d'euros sur 10 jours consécutifs. La VAR peut être calculée de façon globale pour un établissement ou par catégorie de risque pour chaque établissement (VAR taux, VAR actions, VAR change, etc.). Ces différentes VAR sont autant de mesures des prises de risques globaux et sectoriels des acteurs financiers sur les activités de marché. Les superviseurs bancaires calculent les exigences de fonds propres au titre des risques de marché pour les banques sur la base d'une VAR à 10 jours calculée selon leur modèle interne, sous réserve d'une autorisation préalable du superviseur et de contrôles réguliers sur la pertinence du modèle. Au sens de la réglementation prudentielle, les exigences prudentielles de marché sont égales à la VAR multipliée par un coefficient multiplicateur fixé par le superviseur (de 1 à 6) selon la robustesse du modèle interne. Ces exigences prudentielles de marché sont ensuite multipliées par un coefficient forfaitaire de 12,5 afin d'obtenir un équivalent risques pondérés de marché. La banque doit alors couvrir à hauteur de 4 % ces risques pondérés par des fonds propres tier one . » |
De manière générale, les exigences de fonds propres imposées par la réglementation prudentielle au titre du risque de marché sur le portefeuille de négociation (dont la définition est tardive et a longtemps constitué une pomme de discorde au niveau international) sont moins importantes que celles applicables au titre du risque de crédit sur le portefeuille bancaire. Cette différence s'explique principalement par le fait que les positions du portefeuille de négociation sont supposées liquides (alors que l'expérience a montré qu'elles pouvaient, dans des circonstances exceptionnelles, devenir totalement illiquides) et qu'elles peuvent être couvertes (par des positions de sens contraire).
Or, la frontière entre les deux portefeuilles est devenue progressivement assez poreuse, en particulier en raison des opérations de titrisation de créances dont l'impact prudentiel a constitué une véritable plaie. Ces opérations ont, en effet, été utilisées pour « déplacer » des risques du portefeuille bancaire vers le portefeuille de négociation, voire pour les externaliser totalement dans des structures hors-bilan ou vers des tiers non soumis à la réglementation prudentielle (l'exemple caricatural étant le transfert des risques associés aux créances immobilières particulièrement risquées dites « subprime » vers des hedge funds et des assureurs, notamment AIG, après leur titrisation en CDOs).
3.- Le risque opérationnel
Le risque opérationnel est le risque de perte liée à des processus (risques juridiques par exemple), des personnes (fraude), des événements externes (catastrophe naturelle) ou des systèmes (défaillance informatique).
Le risque opérationnel représente évidemment aujourd'hui un enjeu majeur. Alors que certaines institutions financières choisissent de se localiser au plus près des plateformes de négociation pour gagner quelques millisecondes sur la transmission des ordres, des données détruites par mégarde ou malveillance ou un simple câble rongé par un rat peuvent avoir des conséquences bien plus lourdes que la défaillance de certaines contreparties.
La réglementation prévoit que le risque opérationnel peut être évalué en appliquant un ratio forfaitaire sur les revenus moyens de l'établissement (15 % de la moyenne sur trois ans d'un indicateur de référence proche du revenu d'exploitation) ou de chaque métier (ligne d'activité dans la terminologie prudentielle) de l'établissement (un indicateur de référence est alors établi pour chaque métier et il lui est appliqué un ratio variable selon le métier, par exemple 12 % pour la banque de détail et 18 % pour le financement des entreprises).
Alternativement, le risque peut, après autorisation de l'ACP, être mesuré selon une méthode dite avancée reposant sur une perte potentielle maximale, comparable à celle employée s'agissant du risque de marché, et devant tenir compte de l'éventualité d'événements extrêmes, de manière à obtenir une fiabilité comparable à un intervalle de confiance de 99,9 % sur une période d'un an.
5.- L'évolution des normes prudentielles devrait accroître l'assiette
Au niveau communautaire et, dans le cadre du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, au niveau international, un durcissement de la réglementation prudentielle est engagé. Ces évolutions aboutissent globalement à diminuer le périmètre du numérateur (fonds propres éligibles) et à augmenter le dénominateur (risques pondérés) du ratio de solvabilité.
En particulier, les risques de marché devraient être évalués de manière plus rigoureuse, en particulier s'agissant des opérations de titrisation, notamment par l'établissement d'une sorte de jupe de protection cantonnant partiellement les risques de titrisation dans les établissements qui en sont à l'origine.
Le Gouvernement n'a toutefois pas été mesure d'apporter au Rapporteur général des éléments chiffrés permettant d'étayer la forte augmentation attendue du produit de la taxe de risque systémique.
4.- La pertinence de l'assiette proposée
L'assiette proposée soulève une question économique et une question juridique.
D'un point de vue économique, il s'agit de savoir si l'assiette retenue est la plus pertinente du point de vue de la maîtrise du risque systémique ou, plus précisément, du renchérissement de la prise de risque.
Le rapport Lepetit le conteste expressément en formulant trois critiques à l'endroit de la taxation des actifs pondérés par les risques :
- son incapacité à taxer les institutions financières qui ne calculent pas d'encours d'actifs pondérés par les risques, règles conçues pour les établissements de crédit. De l'assiette découle un champ des redevables étroits, or, note le président du Conseil national de la comptabilité, « le risque systémique s'accumule dans des activités qui peuvent être conduites par toutes les institutions financières régulées (comme les banques, les assurances) ou non régulées (comme les hedge funds ou les véhicules de titrisation) » et « si on limite le champ de la taxe aux banques, on crée des possibilités d'arbitrage réglementaire qui renforcent la concentration des activités les plus risquées dans les institutions financières non soumises à la taxe et par conséquent on ne corrige pas efficacement les comportements à risque du secteur financier » ;
- son manque de complémentarité avec la réglementation prudentielle ; assise sur les mêmes mesures de risque, la taxe n'est pas en mesure de corriger les limites de la réglementation dont le rapport juge qu'elle appréhende mal certaines activités comme « la titrisation de crédits, les activités de marché au sens large dont les activités de dérivés OTC et certaines activités de gestion d'actifs (fonds monétaires ou hedge funds) » ;
- le fait que « cette assiette favorise les banques de marché par rapport aux banques universelles, compte tenu du fait que la pondération des activités de crédit est relativement plus élevée que celle des activités de marché ». Jugeant que « les activités de marché sont globalement sous-tarifées en fonds propres », le rapport rappelle ainsi que « les exigences en fonds propres des huit principaux groupes français au titre du risque de marché s'élevaient en 2008 à 5 % du total de (leurs) exigences en fonds propres ». Il note également que « les nouvelles mesures décidées par le comité de Bâle vont modifier cet équilibre mais ne pourront sans doute pas le renverser complètement ».
Le rapport écarte néanmoins également la taxation d'une part des passifs, envisagée au Royaume-Uni ou en Allemagne en notant, à juste titre, que, si une telle assiette, correspondant, en gros, à l'endettement des institutions financières, a sa cohérence dans la perspective « punitive » de récupération des moyens publics ayant soutenu le secteur financier (qui ont, hors le cas des nationalisations, pris souvent la forme de prêts ou de garanties des États ou des banques centrales), elle ne présente pas de mérite particulier du point de vue de la maîtrise des risques qui se traduisent par les positions à l'actif du bilan (ou par des engagements hors bilan). Or, « une même émission de dette peut financer à la fois un crédit immobilier bien noté peu risqué et des positions de marché risquées peu liquides ».
En fait, on peut estimer que si l'assiette britannique ou allemande n'est pas dénuée de pertinence du point de vue de la maîtrise des risques (et, incontestablement, une banque dont l'effet de levier, donc l'endettement, fait que ses positions sont, comme cela était le cas pour les banques d'investissement américaines en 2007, de 30 à 40 fois supérieures à ses fonds propres est davantage exposée, toutes choses égales par ailleurs, qu'une banque moins « leveragée » puisqu'une perte de 1 % sur sa position nette représentera 3 à 4 % de ses fonds propres), il s'agit néanmoins d'une assiette appréhendant le risque d'une manière assez frustre puisqu'elle ne tient pas compte de la nature des positions elles-mêmes.
Dans une perspective de complément à la réglementation prudentielle, le rapport Lepetit recommande donc une troisième assiette, taxant « les instruments de marché potentiellement illiquides », définis, sur la base des normes comptables (comptabilisation en catégories 2 et 3 des portefeuilles de négociation), comme les instruments qui ne sont pas cotés sur un marché actif, en notant que cette assiette :
- « couvrirait de fait principalement les produits structurés, notamment les parts de titrisations, ainsi que les produits dérivés. Les produits actions et de dettes classiques, le plus souvent enregistrés en catégorie 1, ne seraient en principe pas couverts »,
- et qu'elle permettrait, en principe, d'assujettir « toutes les institutions financières détenant des actifs de transaction enregistrés en catégories 2 et 3 (...) qu'elles soient régulées ou non » et de couvrir « les banques, les assurances (que le rapport propose toutefois d'exonérer de la taxe), les hedge funds, les fonds monétaires et les véhicules de titrisation non consolidés », sous la seule contrainte d'établir une « correspondance précise entre référentiels comptables » pour celles des institutions financières « n'appliquant pas nécessairement les normes comptables IFRS ou FASB (normes qui prévoient explicitement les catégories 2 et 3 des actifs de transaction) ».
Pour le dire autrement, la réglementation prudentielle actuelle représente un coût pour les banques : elle leur impose la détention de davantage de fonds propres et cette détention a un coût, coût qu'on peut appréhender très grossièrement à partir du retour sur fonds propres. La taxation des actifs pondérés par les risques vient accroître ce coût, dans une proportion d'ailleurs non négligeable 3 ( * ) . Sur le plan économique, la taxation des actifs pondérés par les risques est donc assimilable à un relèvement de l'exigence de fonds propres. Elle conduit, en quelque sorte, au durcissement de la réglementation actuelle, à l'augmentation de son intensité.
Or, l'expérience de 2007 montre que la crise n'est pas venue parce que la pondération d'une créance notée BBB est de 100 % et non pas de 120 %. La crise est venue par des créances sur lesquelles les risques de défaut étaient objectivement massifs (les subprimes , prêts immobiliers dont certains, malgré un taux d'intérêt initial « teaser » faible, ont enregistré des défauts au titre de la première mensualité) et qui, titrisées en CDO, ont néanmoins été notées AAA (permettant leur acquisition par des assureurs ou des fonds de pension) et qui ont été soit logées dans des véhicules non soumis à la réglementation bancaire, soit enregistrées dans les portefeuilles de négociation des banques avec un risque minime en l'absence de volatilité de leur prix (faute d'un marché secondaire réel complétant le marché opaque du placement par les banques originatrices).
Bref, ce n'est pas l'intensité de la réglementation qui a posé problème mais son extension ou son périmètre et, en fait, ses angles morts et la défaillance structurelle des principaux instruments de calcul du risque (les notations d'agence et la VAR) sur lesquels elle repose. Ce que dit, en réalité, le rapport Lepetit, c'est que lorsqu'un cambriolage a eu lieu par la fenêtre, la meilleure réponse n'est probablement pas d'ajouter une serrure de plus à la porte blindée.
D'une parfaite cohérence intellectuelle, cette position est évidemment séduisante. L'évaluation préalable du présent article admet d'ailleurs que l'assiette proposée dans le rapport de M. Jean-François Lepetit est « sans doute la plus pertinente en termes de prise en compte des risques » et « présente l'avantage de pouvoir aisément être étendue au-delà des seuls établissements de crédit ». Elle l'écarte toutefois en raison des « difficultés techniques » qu'elle pose dans la mesure où elle est « fondée sur des catégories comptables en IFRS qu'il faudrait retranscrire en droit français ». Cet argument, qu'il est assez piquant de voir opposé au président du Conseil national de la comptabilité, semble objectivement assez secondaire.
En revanche, l'assiette proposée par M. Lepetit a effectivement une limite importante, inhérente à sa logique même : alors que la taxation des actifs pondérés par les risques s'inscrit dans le prolongement de la réglementation prudentielle, dont elle vient, en pratique, accroître le coût au titre des prises de risque que celle-ci appréhende, la taxation des instruments de marché illiquides s'inscrit explicitement dans une logique de complément de cette réglementation.
Dès lors, elle est probablement difficilement envisageable dans un cadre strictement national dans lequel son instauration aurait probablement pour effet direct la délocalisation d'activités hors de France et le rapport Lepetit s'inscrit d'ailleurs dans la perspective d'une taxation internationale, dont la concrétisation, après les espoirs apparus au G20 de Pittsburgh, apparaît, depuis le G20 de Toronto, relever désormais largement de la bouteille à la mer.
Si l'on peut donc légitimement rêver de faire à terme éclore, par une taxation adaptée, une meilleure régulation du risque systémique, l'assiette proposée, malgré ses limites qui sont celles de la réglementation prudentielle elle-même, apparaît donc, en l'état, la moins mauvaise possible dans un cadre national. Il convient, au surplus, de noter que la réglementation prudentielle est précisément en train d'évoluer pour mieux appréhender les risques de marché.
Cette assiette a, en outre, de nombreux mérites techniques. Elle repose, en effet, sur des concepts bien établis, dont les redevables sont familiers, et qui sont constamment adaptés par le régulateur.
Le pendant de cet avantage, qui constitue une question juridique importante, est que cette assiette, totalement alignée sur la réglementation prudentielle, échappe au législateur. Alors que l'article 34 de la Constitution prévoit qu'il appartient à la loi de fixer « l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures », le législateur se bornerait, dans la rédaction proposée, à renvoyer à des exigences minimales de fonds propres, définies, en pratique, par arrêté et sans encadrement législatif. On notera toutefois que la réglementation prudentielle fait l'objet d'un encadrement international et communautaire étroit.
6.- Le calcul de l'assiette des groupes
L' alinéa 7 prévoit l'appréciation de l'assiette sur une base consolidée pour :
- les établissements de crédit qui ont pour filiale au moins un établissement de crédit, une entreprise d'investissement ou un établissement financier ou qui détiennent une participation dans un tel établissement ou entreprise,
- les entreprises d'investissement, autres que les sociétés de gestion de portefeuille, qui ont pour filiale au moins un établissement de crédit, une entreprise d'investissement ou un établissement financier ou qui détiennent une participation dans un tel établissement ou entreprise,
- les compagnies financières et les compagnies financières holding mixtes contrôlant des établissements de crédit ou des entreprises d'investissement.
Dans ces cas, la contribution sera versée sur la base consolidée par la société mère, les autres sociétés du groupe n'acquittant pas de contribution sur base sociale.
Il convient de noter que la définition d'une assiette consolidée aboutit à la taxation de risques correspondant à des activités exercées hors de France, y compris par des personnes morales (les filiales) autres que les redevables de droit français. Il s'agit donc d'une dérogation importante au principe traditionnel dans notre droit de la territorialité de l'impôt.
C.- LE TAUX
Le taux de la taxe de risque systémique sera de 0,25 %.
Il convient de noter que, si l'application du ratio de solvabilité, c'est-à-dire du taux de 8 %, détermine l'exigence prudentielle de fonds propres et, aux termes du présent article, l'assiette juridique de la taxe, le détour par ce ratio, appliqué homothétiquement, ne modifie évidemment pas l'assiette réelle de la taxe qui correspond au montant des risques à couvrir. En revanche, pour un produit donné, il aboutit à un taux relevé par rapport à celui qui serait appliqué directement sur l'assiette constituée par les risques qui sera, en pratique, taxée au taux de 0,02 %.
D.- LES MODALITÉS DE LIQUIDATION, DE PAIEMENT ET DE RECOUVREMENT
S'agissant de ces modalités pratique de liquidation, de paiement et de recouvrement, la taxe de risque systémique sera largement adossée à la contribution pour frais de contrôle de l'ACP, créée par la loi de finances pour 2010, et dont l'assiette est, pour les redevables de la taxe de risque systémique (d'autres redevables étant également assujettis à la contribution pour frais de contrôle), identique.
1.- La liquidation et le paiement
En application de la réglementation prudentielle, les établissements de crédit déclarent leur ratio de solvabilité, sous la forme d'états dits états COREP, trimestriellement pour les établissements dont le total du bilan au niveau consolidé est supérieur à 80 milliards d'euros et qui ont choisi une approche notation interne et semestriellement pour les autres établissements.
Sur cette base, et en application de l'article L. 612-20 du code monétaire et financier, l'ACP liquide la contribution pour frais de contrôle et envoie aux redevables, au plus tard le 15 avril, un appel à contribution, les redevables acquittant le paiement de la contribution auprès de la Banque de France au plus tard le 30 juin de chaque année.
L' alinéa 10 du présent article dispose que les redevables de la taxe systémique auto-liquideront celle-ci au vu des exigences en fonds propres mentionnées dans l'appel à contribution de la contribution pour frais de contrôle. Il prévoit également que cet appel à contribution sera communiqué au comptable public par l'ACP avant le 30 avril, date d'exigibilité de la taxe en application de l' alinéa 9.
L' alinéa 11 dispose que la taxe sera acquittée auprès du comptable public compétent par les redevables au plus tard le 30 juin. Il est prévu que le paiement soit accompagné d'un état conforme au modèle fourni par l'administration faisant apparaître les renseignements nécessaires à l'identification de la personne assujettie (ce qui paraît effectivement bienvenu) et à la détermination du montant dû.
2.- Les régularisations de la taxe en cas de révision de l'assiette
Les alinéas 17 à 19 organisent un mécanisme de révision, à la baisse ou à la hausse, du montant de la taxe de risque systémique à raison de la modification des exigences en fonds propres.
Cette révision intervient à l'initiative de l'ACP à l'occasion de la révision du montant de la contribution pour frais de contrôle que le VII de l'article L. 612-20 du code monétaire et financier rend possible pendant les trois années suivant celle au titre de laquelle l'imposition est due.
Il est prévu :
- en cas de révision à la hausse (alinéa 18), le paiement du complément de taxe dans les deux mois de la réception d'un avis de contribution rectificatif,
- en cas de révision à la baisse (alinéa 19), la restitution du montant correspondant par le comptable public dans le délai d'un mois suivant la réception de la demande de restitution.
3.- Les contestations de l'assiette
L' alinéa 16 dispose que les contestations du montant des exigences en fonds propres sur lequel la taxe de risque systémique est assise suivent le régime applicable aux contestations prévues au 3° du V de l'article L. 612-20 du code monétaire et financier (c'est-à-dire le régime applicable aux contestations de la contribution pour frais de contrôle).
Le 3° du V de l'article L. 612-20 du code monétaire et financier prévoit que le contribuable qui entend contester l'imposition mise à sa charge doit adresser dans les soixante jours une réclamation motivée au président de l'Autorité de contrôle prudentiel et que les contentieux éventuels relèvent de l'ordre administratif.
En pratique, il appartiendra donc au président de l'Autorité de contrôle prudentiel, qui est, par détermination de la loi, le gouverneur de la Banque de France, de trancher, sous le contrôle du juge, les litiges relatifs à l'assiette de la taxe.
4.- Le régime des sanctions
L 'alinéa 20 prévoit, en cas de défaut de paiement de la taxe dans les trente jours suivant la date limite de paiement (règle qui revient, en pratique, à prolonger ce délai d'un mois), l'émission par le comptable public compétent d'un titre exécutoire et le recouvrement de la taxe selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que les taxes sur le chiffre d'affaires.
Le retard de paiement pourra donc donner lieu à une majoration de 5 % (sanction fiscale prévue par l'article 1731 du code général des impôts) et à l'application d'intérêts de retard.
Comme en matière de taxe sur le chiffre d'affaires, le délai de reprise s'exercera jusqu'à la fin de la troisième année suivant laquelle la taxe est devenue exigible (article L. 176 du livre des procédures fiscales). Toutefois, la dernière phrase de l'alinéa 20 prévoit qu'en cas de révision de l'assiette, le délai de reprise sera décompté à partir de la date d'exigibilité du montant révisé.
E.- UN CRÉDIT D'IMPÔT NEUTRALISANT LA DOUBLE IMPOSITION
Dans la mesure où l'assiette de la taxe de risque systémique pourra être appréciée sur une base consolidée pour les entreprises mères de groupes, elle frappera des risques afférents à des activités réalisées à l'étranger.
Ces activités pourront être également taxées à l'étranger sur une base sociale et il en résultera alors une double imposition. Celle-ci ne sera pas neutralisée par les conventions fiscales existantes qui, par construction, ne traitent pas du cas d'une taxe qui n'existe pas encore.
Les alinéas 12 à 15 visent donc à établir un crédit d'impôt, similaire aux crédits d'impôts prévus traditionnellement par les conventions fiscales, afin de neutraliser cette double imposition.
Ce crédit d'impôt sera accordé à raison du montant payé à l'étranger au titre d'une « taxe poursuivant un objectif de réduction des risques bancaires équivalent à celui de la taxe de risque systémique » et sous réserve de réciprocité. En pratique, et en l'absence d'une définition plus précise des éventuelles taxes étrangères concernées, c'est un arrêté conjoint des ministres de l'économie et du budget qui, en application de l'alinéa 15, déterminera la liste des États et taxes pour lesquels le crédit d'impôt sera applicable.
L'alinéa 13 dispose que le montant de ce crédit d'impôt sera « égal, dans la limite du montant de taxe de risque systémique dû par la personne assujettie, à la fraction de cette autre taxe que l'entreprise mère ou le siège acquitte au titre de la même année à raison de l'existence de cette personne assujettie . »
Le crédit d'impôt sera donc accordé aux filiales françaises de groupes dont le siège est à l'étranger et acquittant à l'étranger une taxe assimilable à la taxe de risque systémique sur une base consolidée.
Comme on l'a rappelé, le Royaume-Uni et l'Allemagne devraient établir des taxes assimilables à la taxe de risque systémique. Les modalités selon lesquelles une fraction du produit de ces taxes, qui seront assises sur certains éléments du passif des bilans, pourra être identifiée comme due « à raison de l'existence » d'une filiale française des redevables n'apparaissent pas spontanément.
Il convient de noter que le montant du crédit d'impôt ne pourra excéder le montant de taxe de risque systémique due par la filiale en France.
L' alinéa 14 dispose que le crédit d'impôt pourra être utilisé au paiement de la taxe (française) sur le risque systémique (dans l'hypothèse où l'impôt étranger aura été payé avant elle) ou qu'il pourra être remboursé (dans l'hypothèse où l'impôt étranger aura été payé après elle).
III.- LE PRODUIT DE LA TAXE
Selon l'évaluation préalable de l'article, le produit de la taxe, qui sera affecté au budget général, devrait s'élever à 504 millions d'euros en 2011, à 555 millions d'euros en 2012 et à 809 millions d'euros en 2013. Ce montant est naturellement un produit brut, l'instauration de la taxe de risque systémique, qui sera déductible, minorant mécaniquement le produit de l'impôt sur les sociétés.
Le Gouvernement n'a pas été en mesure d'apporter le moindre élément d'information complémentaire au Rapporteur général.
Le II du présent article ( alinéa 22 ), qui n'est pas codifié, prévoit qu'un rapport sur le produit de la taxe de risque systémique « depuis son établissement » est transmis chaque année au Parlement avant le 1 er octobre.
La taxe de risque systémique constituant une recette de l'État, son produit a vocation à être évalué chaque année dans le tome I du fascicule Voies et moyens annexé au projet de loi de finances (en prévision et en exécution de l'année N-2), et présenté dans chaque projet de loi de règlement. En conséquence, si la volonté du Gouvernement de multiplier l'information apportée a posteriori au Parlement sur le produit de la taxe est sans doute louable, l'intérêt du rapport proposé mériterait d'être étayé.
La Commission examine l'amendement I-CF 126 de M. Charles de Courson
M. Nicolas Perruchot. Dans le cadre de la future convergence franco-allemande, nous souhaiterions anticiper les débats en soulignant une anomalie. La taxe de risque systémique, qui s'appliquera au secteur bancaire, devrait donner un produit d'environ 504 millions d'euros, alors que le rendement de cette taxe en Allemagne est de 1,5 milliard. Pour en accroître le rendement, nous vous proposons de la rendre non déductible au titre de l'impôt sur les sociétés.
Cela me paraît juste, alors que l'État est intervenu de façon massive en faveur des banques et que le secteur semble aujourd'hui bien portant.
M. Jérôme Chartier. S'agissant de convergence, je rappelle que le taux de l'impôt sur les sociétés (IS) est d'environ 33 % en France, alors qu'il est de 15 % en Allemagne. Cela explique sans doute que la taxe ne soit pas déductible chez nos voisins.
M. Dominique Baert. Nous présenterons bientôt l'amendement I-CF 221, dont l'objet est similaire. Sa déductibilité au titre de l'IS reviendrait à ce que l'État paie une partie de cette taxe, contrairement à ce qui se passe au Royaume-Uni et en Allemagne.
M. le rapporteur général. Avis défavorable : la comparaison avec le Royaume-Uni et l'Allemagne a ses limites. D'abord, comme Jérôme Chartier l'a rappelé, le taux de l'IS est inférieur Outre-rhin et sera abaissé à 24 % en Angleterre d'ici à quatre ans. Par ailleurs, le soutien aux banques dans ces deux pays, de plusieurs dizaines de milliards, s'est traduit par un appel aux contribuables. Cela n'a pas été le cas en France, en dehors du sauvetage de Dexia, puisque l'aide de l'État a pris la forme d'une rémunération des titres de la Société de financement de l'économie française (SFEF), d'une part, et de la Société de prises de participation de l'État (SPPE), d'autre part. De plus, nous restons fidèles au principe de déduction des taxes au titre de l'IS. Enfin, nos banques n'ont pas bénéficié de la réforme de la taxe professionnelle (TP) et paient la taxe sur les salaires.
Il n'y a aucune raison de mettre en place un système fiscal punitif !
M. Louis Giscard d'Estaing. Le produit de cette taxe n'est pas affecté à un fonds dédié, mais versé au budget général.
M. Charles de Courson. C'est précisément l'affectation de cette taxe qui pose problème. Nous souhaiterions qu'elle soit destinée à un fonds dédié, comme c'est le cas en Allemagne.
La Commission rejette l'amendement.
Suivant l'avis défavorable du rapporteur général, elle rejette également l'amendement de suppression I-CF 128 de M. Charles de Courson.
Puis elle est saisie de l'amendement I-CF 129 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Pour une meilleure convergence franco-allemande, cet amendement propose que l'assiette de la taxe de risque systémique soit constituée de l'actif pondéré, diminué des fonds propres de la banque. Ce que font les Allemands est en effet plus intelligent et permet de diminuer les risques : plus les fonds propres sont élevés, plus le montant de la taxe est réduit.
Par ailleurs, nous proposons de fixer le taux de cette taxe à 0,5 %.
M. le rapporteur général. Prenons l'exemple de BNP Paribas, qui a 1 540 milliards de passif net des fonds propres et des dépôts. La taxe systémique représenterait, avec l'amendement I-CF 129, une charge de 8 milliards d'euros ! Michel Pébereau va avoir un infarctus !
M. Charles de Courson. Nous proposons que l'assiette soit constituée de l'actif - et non du « passif », comme on peut le lire à tort dans l'amendement - pondéré par plusieurs éléments. Dans le cas de BNP Paribas, elle ne serait évidemment pas de 1 540 milliards.
M. le président Jérôme Cahuzac. Votre amendement pourrait recueillir un avis favorable si sa rédaction n'était erronée. Je vous propose de le présenter à nouveau dans le cadre de l'article 88 du Règlement.
M. Charles de Courson . Je retire l'amendement.
L'amendement I-CF 129 est retiré.
Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l'amendement I-CF 221 de M. Pierre-Alain Muet.
La Commission examine l'amendement I-CF 127 de M. Charles de Courson.
« Compléter cet article par l'alinéa suivant :
« III.- Le Gouvernement remet au Parlement, dans un délai d'un an à compter de la création de la présente taxe, un rapport détaillant la possibilité d'en affecter le produit à un fonds pour la prévention des risques systémiques. ».
M. Charles de Courson. Cet amendement a déjà été présenté. Il vise à demander au Gouvernement d'étudier la possibilité d'affecter le produit de la taxe à des fonds pour la prévention des risques systémiques.
M. le rapporteur général. Je m'en remets à la sagesse de la Commission.
La Commission adopte l'amendement ( amendement n° I-50 ).
Puis elle adopte l'article 16 ainsi modifié .
* 1 FMI, A fair and substantial contribution by the financial sector , interim report for the G20, avril 2010.
* 2 Produit britannique cible de 2,9 milliards d'euros à comparer à un produit cible pour la France en 2013 de 809 millions d'euros dont il faut déduire l'effet sur l'IS soit 200 à 270 millions d'euros (selon que l'on retienne un taux moyen de 25 %, ce qui est traditionnellement le cas pour les chiffrages en « net d'IS », ou de 33 1/3 %).
* 3 Selon le rapport Lepetit, le retour sur fonds propres des banques s'établissait, en 2006 et en moyenne dans le monde, entre 14 et 18 %. Sur la base de ce taux, l'exigence de 8 % de fonds propres « coûte » sur une position marginale de l'ordre de 1,2 %. La taxation proposée représente donc environ 20 % de ce coût. Il s'agit naturellement d'un calcul très frustre, l'exigence de fonds propres ne produisant, en réalité, pas un coût direct calculable à partir du retour sur fonds propres mais une diminution du retour sur fonds propres par renchérissement de l'effet de levier.