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Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la première partie

II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N° 2857 TOME II (2010-2011)

Observations et décision de la Commission :

Le revenu de solidarité active (RSA) entend à la fois garantir un revenu minimum aux personnes privées d'emploi et apporter un complément de revenus aux personnes en situation d'emploi précaire ou disposant de revenus trop faibles pour assumer leurs charges de famille. Il remplace le revenu minimum d'insertion (RMI) et l'allocation de parent isolé (API), mais vise également à soutenir les travailleurs pauvres. En contrepartie de ces droits nouveaux, le bénéficiaire du revenu de solidarité active voit ses devoirs renforcés dans le champ de l'emploi. Cette protection que constitue le RSA pour un nombre en augmentation de bénéficiaires (+ 12 % entre 2008 et 2009) a ainsi pour objectifs de simplifier les dispositifs existants, d'inciter à la reprise d'activité et de lutter contre la pauvreté au travail.

La loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le RSA et réformant les politiques d'insertion prévoit que le RSA sera financé :

- par l'État pour la partie complément de revenu d'activité, via le Fonds national des solidarités actives (FNSA - coût du « RSA chapeau ») ;

- par les départements à hauteur pour chaque foyer de la différence entre ses ressources et le revenu minimum garanti qui lui est applicable en fonction de sa composition (« RSA socle »). Ce montant peut également être majoré, en application de l'article 7 de cette loi, au titre l'extension de compétences liée à la mise en oeuvre du RSA correspondant au versement de l'allocation parent isolé (API), précédemment à la charge de l'État1(*).

L'article 51 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 a donc prévu de compenser les départements de métropole par l'attribution d'une part du produit de la TIPP, destinée à financer l'extension de compétence des départements du fait de la généralisation du RSA au 1er juin 2009.

Enfin, l'article 29 de la loi du 1er décembre 2008 prévoit une entrée en vigueur différée du RSA, au 1er janvier 2011, dans les départements d'outre-mer et les collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Dans ce contexte, le présent article a pour objet :

- d'ajuster de manière pérenne la compensation des charges résultant de la mise en oeuvre du RSA au 1er juillet 2009 compte tenu des dépenses réelles exécutées en 2009 et conformément au principe de compensation posé par l'article 72-2 de la Constitution ;

- d'ajuster de manière ponctuelle la compensation versée à ce titre en 2009 et 2010 ;

- d'établir la compensation à verser aux départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi qu'à Saint-Martin et Saint-Barthélemy.

I.- L'AJUSTEMENT DU DROIT À COMPENSATION DES DÉPARTEMENTS : FONDEMENTS CONSTITUTIONNELS ET CLAUSES DE REVOYURES

A.- LE RESPECT DES PRINCIPES CONSTITUTIONNELS DE COMPENSATION DES CHARGES TRANSFÉRÉES AUX DÉPARTEMENTS

Il est ici nécessaire de rappeler les règles régissant la compensation des transferts des compétences de l'État au profit des collectivités locales.

L'évaluation et la compensation des charges transférées doivent s'effectuer conformément aux dispositions prévues, d'une part, aux articles 118 à 121 de la loi n° 2004-809 relative aux libertés et aux responsabilités locales et, d'autre part, aux articles L. 1614-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT). Par ailleurs, cette compensation s'inscrit dans un cadre constitutionnel et organique renouvelé par l'adoption de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, d'une part, et de la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales, d'autre part.

Ainsi la compensation financière doit-t-elle se conformer à quatre principes : elle est intégrale, concomitante à l'entrée en vigueur des transferts de compétences, contrôlée et respecte le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales.

Le principe de compensation financière intégrale des transferts de compétences, consacré au quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, s'énonce de la façon suivante : « Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».

Mis en oeuvre depuis 1983, ce principe, prévu à l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, a été érigé en principe à valeur constitutionnelle par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République. Les ressources transférées doivent donc être équivalentes aux dépenses précédemment effectuées par l'État au titre des compétences transférées. Toutes les dépenses, directes et indirectes, liées à l'exercice des compétences transférées sont prises en compte.

Il est également instauré un mécanisme de garantie dans l'hypothèse où les recettes provenant des impositions attribuées à titre de compensation financière des transferts de compétences diminueraient pour des raisons étrangères au pouvoir de modulation reconnu aux collectivités bénéficiaires. Dans une telle hypothèse, l'État doit prévoir en loi de finances des mesures propres à garantir aux collectivités bénéficiaires un niveau de ressources équivalent à celui qu'il consacrait à l'exercice de la compétence avant son transfert.

En second lieu, tout accroissement de charges résultant de ces transferts doit être accompagné du transfert concomitant des ressources nécessaires à l'exercice des compétences transférées. Concrètement, l'année précédant le transfert, les ministères décentralisateurs doivent procéder à l'évaluation provisoire des dépenses qu'ils consacraient jusqu'alors à l'exercice des compétences transférées. Cette évaluation permet de prendre, en loi de finances, les dispositions nécessaires à la compensation provisoire des charges nouvelles. Aussi, dès que les données définitives sont connues, il est procédé aux régularisations qui s'imposent.

La compensation doit également être contrôlée. L'évaluation des charges correspondant à l'exercice des compétences transférées est constatée pour chaque collectivité par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC), réformée par l'article 118 de la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales.

La compensation doit enfin être conforme au principe d'autonomie financière des collectivités locales inscrit à l'article 72-2 de la Constitution.

L'article 51 de la loi de finances pour 2009 prévoit donc dans son paragraphe I le principe de la compensation au titre de l'extension de compétence précitée par « une part du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers ». Il précise que cette part est obtenue, pour 2008, pour l'ensemble des départements, par application d'une fraction du tarif de la TIPP aux quantités de carburants vendues sur le territoire national et que cette fraction de tarif « est calculée de sorte qu'appliquée aux quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire en 2008, elle conduise à un produit égal au montant » du coût des compétences transférées.

B.- LES MODALITÉS ET LE CALENDRIER D'AJUSTEMENT DE LA COMPENSATION DES DÉPARTEMENTS

Le II de l'article 7 de la loi du 1er décembre 2008 généralisant le RSA et réformant les politiques d'insertion et l'article 51 de la loi de finances initiale pour 2009 précisent les modalités de calcul de la compensation à verser aux départements métropolitains et le calendrier pour réaliser les ajustements nécessaires.

La généralisation du RSA en métropole au 1er juin 2009 commande qu'une compensation provisionnelle soit versée aux départements dès cette date. Cette compensation provisionnelle a vocation à être reconduite et ajustée chaque année jusqu'à ce que le droit à compensation définitif soit arrêté au regard des dépenses exposées par les départements en faveur des bénéficiaires du RSA socle majoré (ex API) figurant dans les comptes administratifs pour 2010.

En loi de finances initiale pour 2009, les départements ont reçu une part du produit de la TIPP, correspondant à une compensation, évaluée de façon prévisionnelle, à 322 millions d'euros, pour une demi année, fondée sur la moitié des dépenses prévisionnelles exposées par l'État dans les départements métropolitains en 2008 au titre de l'API, diminuées de la moitié des dépenses prévisionnelles en 2008 dans les départements métropolitains au titre de l'intéressement proportionnel et forfaitaire applicable à l'API et au RMI (charges qui relèvent désormais du Fonds national des solidarités actives au titre du « RSA chapeau »).

La minoration du montant de la compensation versée des frais d'intéressement proportionnel ou forfaitaire

Avant la mise en oeuvre du RSA, les allocataires du RMI et de l'API qui trouvaient un emploi recevaient un intéressement proportionnel ou forfaitaire dont la charge était supportée par l'État au titre de l'API et par les départements au titre du RMI. Dans le cadre du RSA, cette charge a été reportée dans sa totalité sur le fonds national des solidarités actives (FNSA), dont l'équilibre financier est garanti par l'État. Par conséquent, la compensation de l'extension de la compétence des départements au titre de l'API est calculée après déduction des sommes correspondant aux intéressements liés à l'API et au RMI, puisque les départements n'en supportent plus la charge.

Selon cette même loi, la compensation ainsi calculée devaient être corrigée au vu des montants définitifs de dépenses exécutées en 2008 au titre de l'API, de l'intéressement proportionnel et forfaitaire applicable à l'API et de l'intéressement proportionnel et forfaitaire applicable au RMI.

L'article 51 de la loi de finances pour 2010 a donc procédé à cet ajustement de compensation en actualisant, pour l'année 2010, les taux des fractions de TIPP inscrits à l'article 51 de la loi de finances pour 2009. Compte tenu des dépenses définitives constatées au titre de 2008, la compensation aux départements s'établissait, à compter de 2010, à 599 millions d'euros, soit 45 millions d'euros de moins que l'évaluation initiale réalisée pour 2009 (322 millions d'euros correspondant à une demi-année, la compensation annuelle calculée sur cette base aurait été de 644 millions d'euros).

Dans ce contexte de prévision de dépenses supérieures aux dépenses réelles constatées en 2008 en métropole (299 millions d'euros), le Gouvernement aurait pu prévoir une mesure d'ajustement à la baisse dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2009 à hauteur de 23 millions d'euros.

Toutefois, eu égard au caractère provisoire et estimatif du montant de la compensation fixé sur les données d'exécution de l'année 2008, la décision a été prise de ne pas minorer le montant de la compensation de 45 millions d'euros en 2010 et de verser ce surplus de compensation sous la forme d'une avance de trésorerie exceptionnelle d'un même montant venant s'ajouter aux 599 millions d'euros transférés en base au profit des départements de métropole.

Le versement exceptionnel de 45 millions d'euros en 2010 était composé de deux parts :

- une première part, à hauteur de 7,75 millions d'euros, versée au titre de 2009 aux départements métropolitains dont le montant du droit à compensation évalué en loi de finances pour 2009 s'avérait finalement inférieur à celui correspondant aux dépenses définitivement constatées en 2008 ;

- une seconde part, à hauteur de 37,4 millions d'euros, versée au titre de 2010, au-delà du montant du droit à compensation, à l'ensemble des départements métropolitains, au prorata des charges pesant sur chaque département métropolitain sur la base des données d'exécution 2008.

Ce versement supplémentaire, qui excédait donc les obligations légales imposées à l'État en matière de compensation des transferts de charges, permettait également de ne pas sous-compenser temporairement les départements au titre de la mise en oeuvre du RSA.

Par ailleurs, l'article 7 de la loi du 1er décembre 2008 précité prévoyait deux autres étapes de réajustements complémentaires (clauses de revoyure) en 2010 et 2011, toujours sous le contrôle de la CCEC.

La première étape est contenue par le présent article au travers de l'ajustement définitif des compensations versées au titre de l'année 2010 et des six derniers mois de l'année 2009 au vu des dépenses constatées dans les comptes administratifs des départements pour 2009, ainsi que de la fixation de la compensation provisoire au titre de l'année 2011. La seconde aura lieu dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2012 qui procédera aux ajustements des fractions de TIPP inscrites en base de manière définitive au vu des dépenses constatées dans les comptes administratifs pour 2010.

II.- LES MONTANTS DE COMPENSATION AU TITRE DES CHARGES SUPPORTÉES PAR LES DÉPARTEMENTS EN 2009, 2010 ET 2011

Le montant de la compensation définitive aux départements métropolitains ne sera présenté qu'en loi de finances rectificative pour 2011 sur la base des dépenses en faveur des bénéficiaires du montant forfaitaire majoré du RSA (correspondant à l'ancienne API) constatées dans les comptes administratifs des départements pour 2010. Pour les départements d'outre-mer, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthélemy, cette compensation sera arrêtée au regard des comptes administratifs pour 2012.

Dans l'attente de ces montants définitifs, le présent article ajuste le droit à compensation des départements pour les années 2009 et 2010, et fixe sur cette base le droit à compensation prévisionnel pour l'année 2011.

A.- L'AJUSTEMENT DE LA COMPENSATION VERSÉE AU TITRE DES ANNÉES 2009 ET 2010

Les départements métropolitains bénéficient au titre des charges prévues pour 2011 de la deuxième clause de revoyure prévue par l'article 7 de la loi du 1er décembre 2008 présenté ci-dessus. Celle-ci permet également de revoir à la hausse la compensation accordée au titre des années 2009 et 2010.

Cet article prévoit la correction du montant des compensations versées aux départements métropolitains, calculé précédemment sur la base des dépenses supportées par l'État en 2008 au titre de l'API minorées des dépenses d'intéressement proportionnel et forfaitaire à la charge de l'État au titre de la l'API et des départements au titre du RMI.

Ceux-ci sont ajustés pour les années 2009 et 2010 en prenant en compte les montants de dépenses constatées de juillet à décembre 2009 dans les comptes administratifs des départements métropolitains.

La fraction de tarif de TIPP qui leur est attribuée est donc calculée de sorte à obtenir un produit égal à la somme du montant correspondant au double des dépenses constatées en 2009 reportées dans les comptes administratifs.

Seuls vingt-quatre départements ne bénéficient pas de cet ajustement, au motif que leurs comptes administratifs ne portent pas mention de telles dépenses.

La compensation revue à la baisse de vingt-quatre départements métropolitains

La loi ayant prévu que la compensation des départements serait ajustée sur la base des comptes administratifs de 2009 et de 2010, 24 départements sur les comptes desquels aucune dépense n'est retracée en 2009 au titre du montant forfaitaire majoré, se voient opérer un ajustement sur la base des dépenses supportées en 2008 par l'État au titre de l'API (nette des frais d'intéressement forfaitaire et proportionnel exposés en 2008). Ce défaut d'inscription serait lié à un report des dépenses du montant forfaitaire majoré sur le compte du RSA socle.

Cette mesure a pour conséquence d'opérer une reprise des augmentations de compensation prévues par la LFI 2010. Bien que cette reprise soit temporaire, puisque le montant de la compensation de ces départements pour les années 2009 et 2010 sera revu à la hausse au regard des comptes administratifs « lorsqu'ils seront établis » selon l'exposé des motifs du présent article, cette décision emporte des conséquences financières importantes pour les départements.

En effet, cet article prévoit de prélever 10,5 millions d'euros au titre de la compensation de 2009 et 6,3 millions d'euros sur la compensation de 2010 de ces départements. Cette mesure, si elle devait être adoptée en l'état, réveillerait la plaie mal cicatrisée de transferts précédents n'ayant pas été compensés à la hauteur des dépenses effectives des départements et l'on peut souhaiter que, durant le débat parlementaire, se dégage une solution à cette situation très contraignante pour les départements concernés.

Le détail de ces reprises par département est présenté dans le tableau du III de l'article aux colonnes C et F. On constate que seuls 14 départements font l'objet d'une reprise au titre de la compensation de 2009, les 10 autres ayant bénéficié d'une compensation supplémentaire prévue par la LFI 2010 (dont le montant total était de 7,7 millions) du fait de leur sous-dotation initiale au titre de l'année 2009.

MONTANT DE LA REPRISE OPÉRÉE SUR LA COMPENSATION DES 24 DÉPARTEMENTS DONT AUCUNE DÉPENSES NE FIGURE AU COMPTE ADMINISTRATIF

(en millions d'euros)

Montant prélevé au titre de la compensation de 2009

10,5

Montant prélevé au titre de la compensation de 2010

6,3

Total du montant prélevé en 2011

16,8

Les deux tableaux suivants retracent les différents éléments de compensation aboutissant au montant total compensé pour les années 2009 et 2010.

AJUSTEMENT DE LA COMPENSATION AU TITRE DE L'ANNÉE 2009

(en millions d'euros)

Montant de la compensation fixée en LFI 2010

329,7 2(*)

Montant versé en 2011 au titre de l'ajustement de l'année 2009 sur la base des CA 2009

+ 41,1

Montant prélevé en 2011 au titre de l'ajustement de la compensation 2009 sur la base des CA 2009

- 10,7

Montant prélevé en 2011 au titre de l'ajustement de la compensation 2009 sur la base des dépenses de l'État en 2008 aux 24 départements concernés

- 10,5

Compensation totale 2009

349,6

AJUSTEMENT DE LA COMPENSATION AU TITRE DE L'ANNÉE 2010

(en millions d'euros)

Montant de la compensation fixée en LFI 2010

636,43(*)

Montant versé en 2011 au titre de l'ajustement de l'année 2010
sur la base des CA 2009

+ 82,5

Montant prélevé en 2011 au titre de l'ajustement de la compensation 2010 sur la base des CA 2009

- 13,3

Montant prélevé en 2011 au titre de l'ajustement de la compensation 2010 sur la base des dépenses de l'État en 2008
aux 24 départements concernés

- 6,3

Compensation totale 2010

699,4

Les montants correspondant aux versements prévus pour l'année 2011 sont prélevés du produit national de la TIPP. Les montants prélevés sont quant à eux imputés sur le produit de la TIPP attribués aux départements.

B.- LA FIXATION DE LA COMPENSATION PRÉVISIONNELLE EN FAVEUR DES DÉPARTEMENTS MÉTROPOLITAINS POUR 2011

La compensation prévisionnelle pour les départements métropolitains au titre de l'année 2011 est calculée sur la base de la compensation de 2010 ajustée au regard des comptes administratifs de 2009. Par conséquent, son montant s'élève à 699,4 millions d'euros.

Les départements dont les comptes administratifs de 2009 ne comportent aucune dépense au titre du montant forfaitaire majoré du RSA, sont compensés sur la base des dépenses de l'État en 2008 (nettes des frais d'intéressement forfaitaire et proportionnel). Ils sont donc également perdants au titre de la compensation provisionnelle pour l'année 2011.

MONTANT TOTAL DE LA REPRISE SUR LE PASSÉ ET SUR L'AVENIR DE LA COMPENSATION DES 24 DÉPARTEMENTS DONT AUCUNE DÉPENSES NE FIGURE AU COMPTE ADMINISTRATIF

(en millions d'euros)

Montant prélevé au titre de la compensation de 2009

10,5

Montant prélevé au titre de la compensation de 2010

6,3

Total du montant prélevé en 2011

16,8

Montant non versé au titre de la compensation provisionnelle pour 2011

6,3

Perte totale de compensation

23,1

En l'absence de cette mesure, la compensation provisionnelle au titre de 2011 aurait été de 705,7 millions d'euros (soit la compensation de 2010 majorée du prélèvement effectué sur ces départements).

III.- LA COMPENSATION DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER, DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON, DE SAINT-MARTIN ET DE SAINT-BARTHÉLEMY

En application de l'ordonnance du 24 juin 2010, le RSA entrera en application le 1er janvier 2011 dans les départements d'outre mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy. Cet article prévoit en conséquence les montants de compensation à verser.

A.- LA COMPENSATION DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER ET DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON

Le montant de la compensation prévisionnelle prévue correspond à la somme des dépenses constatées en 2010 par l'État dans les départements d'outre-mer au titre de l'API, diminuées des sommes exposées au 31 décembre 2010 au titre de l'intéressement proportionnel et forfaitaire versé au titre de l'API et de celui versé au titre du RMI. Il s'élève à 132,8 millions d'euros.

Un montant de 30 000 euros est par ailleurs prévu pour compenser l'extension de compétence de Saint-Pierre-et-Miquelon en matière de mise en oeuvre du montant forfaitaire majoré. En effet, l'API ne s'applique pas à ce territoire et par conséquent, la charge prévisionnelle a été calculée par l'application à la population de Saint-Pierre-et-Miquelon d'un ratio nombre de bénéficiaires de l'API/population globale appréciée au niveau de la métropole.

B.- LA COMPENSATION DE SAINT-MARTIN ET SAINT-BARTHÉLEMY

Les collectivités de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy ne bénéficiant pas de fraction de TIPP, l'article 7 de l'ordonnance du 24 juin 2010 a prévu de compenser ce transfert de compétences par la majoration de leur dotation globale de compensation (DGC) prévue aux articles LO. 6271-5 et LO. 6371-5 du code général des collectivités territoriales.

La détermination du montant de leur compensation est identique à celle employée pour les départements d'outre-mer (dépenses de l'État constatées en 2010, minorées des frais d'intéressement forfaitaire et proportionnel). Saint-Barthélemy bénéficie ainsi de 12 332 euros et Saint-Martin de 2,4 millions d'euros.

Ces compensations ont pour corollaire l'abaissement des crédits du programme 106 « Action en faveur des familles vulnérables » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » pour un montant de 135,3 millions au titre de la suppression de l'API dans ces collectivités à compter du 1er janvier 2011.

IV.- INCIDENCE FINANCIÈRE DE CES MESURES

Ces mesures se traduisent par une moindre recette de l'État au titre de la TIPP à hauteur de 316,1 millions en 2011 et par un supplément de dépenses de 2,5 millions d'euros.

Bénéficiaires

Montant de la compensation en millions d'euros

Départements métropolitains :

- 2009 :

- 2010 :

- 2011 :

19,9

63

100,4

DOM 2011

132,8

Saint-Pierre-et-Miquelon 2011

0,03

Moindre recettes

316,3

Saint-Martin et Saint-Barthélemy 2011

12,5

Supplément de dépenses

12,5

La Commission adopte l'article 25 sans modification.


* 1 La loi du 1er décembre 2008 est conforme en cela à la jurisprudence du Conseil constitutionnel pour laquelle le RSA constitue une extension de la compétence des départements. Par conséquent, elle a procédé d'une part au maintien de la compétence du RMI et d'autre part à une extension de compétence au regard des charges liées à l'insertion sociale et professionnelle des personnes en difficulté.

* 2 Soit 322 millions d'euros de compensation prévus en LFI 2009 et 7,7 millions d'euros en LFR 2010 pour les départements sous-compensés.

* 3 Ce montant correspond aux 599 millions prévus par la LFI 2009 auxquels s'ajoutent les 37,4 millions de compensation exceptionnelle prévue par la LFI 2010.