Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la deuxième partie

VI. RAPPORT SÉNAT N° 111 TOME III (2010-2011)

Commentaire : le présent article tend à créer un dispositif de prêt à taux zéro « renforcé », ouvert à l'ensemble des primo-accédants sans condition de ressources, pour l'acquisition de leur résidence principale, en remplacement du dispositif actuel du prêt à taux zéro, du crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt issu de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, et du dispositif « Pass-Foncier ».

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article met en oeuvre la réforme des aides à l'accession à la propriété annoncée par le secrétaire d'Etat au logement.

Celle-ci vise à simplifier l'éventail des aides actuellement disponibles en créant un dispositif central de prêt à taux zéro renforcé : le « prêt à 0 % + » (PTZ+), qui pourra être délivré à l'ensemble des primo-accédants sans condition de ressources pour l'acquisition de leur résidence principale.

La mise en oeuvre de ce nouveau dispositif doit avoir pour effet d' améliorer l'efficacité de l'aide de l'Etat en s'ajustant à la réalité du marché immobilier mais aussi de réduire globalement son coût qui a très fortement progressé depuis quelques années, du fait notamment du nouveau dispositif du crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt issu de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.

Le I du présent article crée un nouveau chapitre dans le code de la construction et de l'habitation , dont les articles fixent les modalités d'octroi des prêts et les critères permettant de calculer leurs montants et modalités de remboursement.

Les différentes sections de ce chapitre sont relatives respectivement aux conditions du prêt, au maintien du prêt, à son montant, sa durée et aux conventions avec les établissements de crédit et à leur contrôle.

Le II du présent article modifie le code général des impôts. Il insère un nouvel article 244 quater V et un article 199 ter S, définissant les conditions afférentes au crédit d'impôt accordé aux établissements de crédit au titre des prêts institués et les règles de son imputation.

Le G du II du présent article insère un nouvel alinéa à l'article 200 quaterdecies du code général des impôts pour mettre un terme au crédit d'impôt sur le revenu de la loi « TEPA »

Le III et le IV mettent fin à l'actuel PTZ auquel se substitue le nouveau dispositif. Ils modifient, en ce sens, le IV de l'article 93 de la loi de finances rectificative pour 2004 ayant institué le PTZ et prévu ses modalités, pour limiter son application aux avances remboursables émises jusqu'au 31 décembre 2010 au lieu de 2012, date fixée par la loi de finances pour 2010 ayant prorogé le PTZ.

S'agissant, enfin, de la disparition du dispositif du « Pass-foncier » ^{18 ( * )} , créé par la convention entre l'Etat, l'UESL et la Caisse des dépôts et consignations du 20 décembre 2006, elle ne figure pas dans le texte proposé car elle ne nécessite pas de disposition de nature législative.

Le V prévoit l' entrée en vigueur du nouveau dispositif qui entrerait en vigueur dès le 1 ^er janvier 2011 et serait applicable jusqu'au 31 décembre 2014.

Les différences majeures du dispositif proposé ^{19 ( * )} par rapport au PTZ existant portent sur les points suivants :

- le nouveau PTZ n'est soumis à aucune condition de ressources . Son caractère universel est « hérité » du crédit d'impôt sur le revenu de la loi « TEPA » auquel il succède. Toutefois, les ressources des emprunteurs sont prises en compte dans la détermination des conditions de remboursement ;

- il est modulé en fonction du nombre de personnes destinées à occuper à titre principal le logement. La « familialisation » des barèmes de remboursement entraine un accroissement important de la solvabilité des familles ;

- ses caractéristiques permettent une augmentation significative de l'aide apportée dans les zones tendues. Le critère de la localisation du logement avait été introduit pour les logements neufs bénéficiant des majorations provisoires du PTZ liées au plan de relance. Cette différenciation entre la zone A et les autres zones est pérennisée afin de calibrer, en fonction des prix constatés dans les différentes zones, les montants de prêts susceptibles d'être octroyés ;

- le caractère « renforcé » du PTZ + résulte de la concentration des aides de l'Etat sur un seul dispositif. Il se concrétise en termes de plafond d'opération et de quotité de prêt :

Caractéristiques techniques du PTZ et du PTZ +

Source : commission des finances

- il met en oeuvre un mécanisme de « revenu plancher » qui supprime les effets d'aubaine lorsque le revenu actuel est en décalage avec le revenu de référence pris en compte pour le calibrage du prêt ;

- un bonus spécifique, sous la forme d'une augmentation de cinq points de la quotité du prêt ^{20 ( * )} , est mis en place pour encourager l'acquisition de logements sociaux (« vente HLM »). L'appartenance initiale du logement au patrimoine d'un organisme d'HLM devient ainsi un des critères discriminants des modalités du prêt ;

- la valeur écologique du logement est reconnue sous la forme d'un malus pour les logements qui ne sont pas énergétiquement performants. Ainsi, la quotité du prêt est réduite de 10 % pour les logements neufs, s'ils ne présentent pas une performance énergétique globale élevée, conforme au label BBC. Elle le sera également pour les logements anciens, appartenant aux catégories énergétiques les plus mal classées (E, F ou G). La performance énergétique de ces logements s'appuiera sur les diagnostics de performance énergétiques désormais obligatoires à l'occasion d'une vente ;

- la dépense fiscale fait l'objet d'un plafonnement global . Ce point constitue une innovation majeure du nouveau dispositif. Le texte proposé, par le second alinéa de l'article 244 quater V impose, en effet, le respect d'une enveloppe de dépense calculée par rapport au coût pour l'Etat d'une « génération » de prêt (et non par année de dépense fiscale) de 2,6 milliards d'euros.

En conséquence, les conditions d'attribution et les modalités des prêts seront revus tous les ans par décret et une étude d'impact fera apparaître les mesures prises pour que le montant de crédits d'impôt accordés au titre des PTZ + versés sur une même période de douze mois ne dépasse pas le montant plafond de 2,6 milliards d'euros.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté à cet article plusieurs amendements rédactionnels ou de précision, à l'initiative du rapporteur général du budget.

Elle a également apporté des modifications de fond touchant plusieurs aspects du dispositif proposé :

A. LA SOLVABILISATION DES MÉNAGES POUR L'ACQUISITION DE LOGEMENT NEUF EN ZONE TENDUE

Avec l' avis favorable du Gouvernement qui a levé le gage, l'Assemblée nationale a adopté, à l' initiative de son rapporteur général de la commission des finances, de nos collègues députés François Scellier et Olivier Carré, un amendement tendant à faire varier la durée du prêt en fonction, non seulement de la localisation du logement, mais aussi en raison du caractère neuf ou ancien du logement.

Comme l'expliquent les auteurs de l'amendement « concrètement, le barème dédié à l'acquisition ou la construction de logements neufs bénéficiera d'un décalage d'une tranche dans les zones A, B1 et B2 (le plafond de la tranche 2 devient celui de la tranche 1, le plafond de la tranche 3 devient celui de la tranche 2 etc.). Le fait de disposer d'un barème dédié au neuf permet aussi de relever le plafond de la tranche 8 pour le neuf en zone C pour les mêmes raisons ».

B. LE RENFORCEMENT DU SYSTÈME DE BONUS ENCOURAGEANT LA VENTE DE LOGEMENTS SOCIAUX HLM

Avec l' avis favorable du Gouvernement qui a levé le gage, l'Assemblée nationale a adopté, à l' initiative du rapporteur général , de nos collègues députés François Scellier et Olivier Carré, un amendement précisant les conditions d'application de la majoration de 5 points de la quotité du prêt en cas d'acquisition d'un logement HLM. D'une part, il étend expressément l'application de ce bonus aux sociétés d'économie mixtes (SEM) de construction.

D'autre part, cet ajout précise que le bonus s'applique uniquement aux logements anciens détenus par les organismes HLM, et pas aux logements neufs que les organismes peuvent construire et vendre dans le cadre de leur activité de promotion.

Votre rapporteur général souhaite que ce bonus de cinq points de quotité du nouveau PTZ renforcé soit réservé aux occupants de logements HLM qui achètent leur logement . L' amendement qu'il vous propose en ce sens exclut a contrario du bonus, les acquéreurs de logements HLM qui ne sont pas locataires de tels logements.

C. LA POSSIBILITÉ D'ACCORDER UN « DEMI PTZ + »

Avec l' avis favorable du Gouvernement qui a levé le gage, l'Assemblée nationale a adopté, à l' initiative des mêmes auteurs , un amendement autorisant, sur demande de l'emprunteur, la réduction du montant du PTZ+ , en considérant que les durées de remboursement de cinq et huit ans des tranches supérieures peuvent se révéler trop brèves et qu'elles pourraient faire renoncer certains ménages. Elle a toutefois limité cette faculté à une diminution de moitié afin de ne pas en faire la règle.

D. L'AMÉLIORATION DU SYSTÈME DU « REVENU PLANCHER » ^{21 ( * )}

Toujours avec l' avis favorable du Gouvernement qui a levé le gage, l'Assemblée nationale a adopté un amendement des mêmes auteurs qui modifie le plancher retenu, pour la détermination des modalités de remboursement, afin de corriger le revenu fiscal de référence n-2 pour éviter les effets d'aubaine . Ce plancher avait été initialement fixé au montant total des prêts divisé par 6. Cependant, les simulations montrent que ce ratio concerne des ménages qui ne sont pas en situation d'aubaine et nuit au produit. L'amendement adopté conserve le principe du « revenu plancher », mais l'ajuster afin de ne viser que les effets d'aubaine patents. En l'espèce, le ratio retenu est celui du montant total de l'opération divisé par 10.

E. LE PLAFONNEMENT DE LA TAILLE DES MÉNAGES

Avec l' avis favorable du Gouvernement qui a levé le gage, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de son rapporteur général et de nos collègues députés François Scellier et Olivier Carré, un amendement plafonnant à huit le nombre de personnes à prendre en compte pour la détermination des revenus, le barème des durées ne devenant pas plus avantageux au-delà de cette limite.

F. LA PRISE EN COMPTE DES LOGEMENTS ANCIENS À MAUVAISE PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE

Avec l' avis favorable du Gouvernement qui a levé le gage, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative des mêmes auteurs, un amendement plafonnant à 30 % mais permettant de diminuer jusqu'à 5 % la quotité applicable à l'acquisition de logements anciens dont la performance énergétique est mauvaise. Cette disposition constitue le « gage » (pour 35 millions d'euros) des assouplissements adoptés par ailleurs.

G. L'INFORMATION DES BÉNÉFICIAIRES DU PTZ RENFORCÉ

Avec l' avis favorable du Gouvernement , l'Assemblée nationale a adopté un amendement des mêmes auteurs précisant l'obligation nouvelle, instituée par le présent article, d' informer les bénéficiaires d'un PTZ renforcé du montant de la subvention d'Etat dont ils bénéficient . Le principe d'une information au mois de janvier suivant l'offre de prêt, prévue par le texte initial, est remplacée par l'obligation de faire apparaître clairement ce montant de subvention dans l'offre et le contrat de prêt, en complément des informations importantes du prêt (TEG, montant total des intérêts...), selon des modalités précisées dans les conventions avec les établissements de crédit. Ce dispositif permet d'informer le ménage sur l'effort consenti par l'Etat en sa faveur, sans pour autant imposer la création d'un système d'envoi de courriers ad hoc , coûteux pour les établissements.

H. LE DISPOSITIF DE REPRISE DU CRÉDIT D'IMPÔT

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement tendant à rendre le dispositif de reprise du crédit d'impôt , effectuée en cas d'erreur commise par l'établissement bancaire, proportionnel à la différence entre le crédit d'impôt réellement octroyé et le crédit d'impôt qui aurait dû être octroyé.

La disposition adoptée propose également de majorer de 40 % le montant remis en cause lorsque l'erreur n'a pas spontanément été déclarée par l'établissement dans un délai qui sera fixé par décret. Cette majoration serait appliquée aux fractions de crédit d'impôt restant à imputer si l'établissement de crédit ne déclare pas à la société de gestion un remboursement anticipé du prêt ou un défaut de maintien de la condition de résidence principale pour l'emprunteur.

I. L'UNIFICATION DES AVANTAGES DES ZONES B1, B2 ET C.

A l'initiative de notre collègue député Marc le Fur, l'Assemblée nationale a adopté en première délibération, contre l'avis du Gouvernement , un amendement tendant à fixer une quotité unique du prêt pour les zones B1, B2 et C. L'auteur de l'amendement, notant que « le monde rural concentre aujourd'hui une partie grandissante des salariés des classes moyennes, modestes et ouvrières, qui n'ont plus la possibilité de devenir propriétaires dans les villes eu égard au niveau du marché de l'immobilier, et qui, de surcroît, supportent des frais importants de transports liés à la vie en milieu rural », considérait que le dispositif proposé par le projet de loi de finances « ne prend pas en compte cette spécificité et se révèle pour les habitants des zones rurales nettement moins avantageux que les anciens systèmes d'aide ^{22 ( * )} , notamment au regard des écarts de montants de prêts entre les zones urbaines et les zones rurales . »

Il estimait également que la prise en compte de la zone pour le plafond d'opération et pour le barème satisfaisait déjà le besoin de différencier les zones et qu'il convenait donc de ramener à des niveaux raisonnables les écarts de montants de prêts à 0 %.

A la demande du Gouvernement, cette disposition a été supprimée en deuxième délibération. Le ministre chargé du budget a jugé que la disposition adoptée « ne tient pas compte de la très grande diversité des situations et des prix de l'immobilier sur le territoire entre zones tendues marquées par des prix élevés et une réelle nécessité de soutenir les ménages et les zones où le marché du logement est détendu. Compte tenu du plafonnement global de la dépense pour ce nouveau dispositif, qui ne pourra pas dépasser 2,6 milliards d'euros, cette disposition conduirait nécessairement à avantager des territoires pour en défavoriser d'autres. Dans les territoires qui bénéficieraient d'une augmentation du niveau d'aide, les accédants seraient sursolvabilisés, avec un risque d'inflation spéculative des prix, alors que, dans d'autres, une partie significative de la population serait désolvabilisée et ne pourrait accéder à la propriété : cet amendement déséquilibre la réforme voulue par le Gouvernement . »

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général tient à saluer, en préalable, la transparence et le souci de l'information et de la concertation qui ont présidé à l' élaboration de la réforme de l'accession sociale à la propriété. Dès le printemps 2010, des réunions ont été organisées par le secrétaire d'Etat chargé du logement pour expliquer les objectifs de la réforme et ajuster les éléments de calibrage du nouveau prêt à taux zéro. Ces réunions ont associé à la réforme des élus, des professionnels de la construction et du logement et le secteur bancaire. Elles ont permis progressivement de parvenir à un dispositif équilibré et performant.

Il constate que le nouveau dispositif aboutit effectivement, par rapport au PTZ actuel, à une meilleure répartition géographique en affectant prioritairement la dépense fiscale supplémentaire vers les zones tendues .

Sachant que 19 % de la population réside en zone A, 37 % en zone B et 44 % en zone C, le PTZ + serait réparti sur le territoire suivant les mêmes proportions, alors que le PTZ actuel est accordé pour 17 % en zone A, 33 % en zone B et 50 % en zone C.

La répartition de la dépense fiscale en fonction des revenus des bénéficiaires est également améliorée, puisque le coût unitaire du PTZ+ est dégressif. Cette caractéristique est renforcée par le fait que les conditions de remboursement du prêt sont établies sur un barème à dix tranches contre cinq pour le PTZ actuel ce qui permet une plus grande progressivité de l'avantage.

A cet égard, il convient de souligner que l'universalité du dispositif ne constitue pas un obstacle au ciblage social du nouveau dispositif qui est renforcé par rapport au mécanisme du crédit d'impôt sur le revenu. Comme l'observe justement le rapport de notre collègue député Gilles Carrez, au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale : « Le coût de la tranche 10 est évalué à 137 millions d'euros, pour un total de 75 465 accédants, dont 27 millions en zone A, 31 millions en zone B1, 30 millions en zone B2 et 50 millions en zone C. S'agissant de la tranche 9, plus profonde et qui trouverait à s'appliquer à 106 370 accédants, dont les deux tiers en zone C, le coût est évalué à 346 millions d'euros, dont 68 millions en zone A, 52 millions en zone B1, 51 millions en zone B2 et 107 millions en zone C. Ce coût est sans comparaison avec celui du crédit d'impôt sur le revenu. Sur les 1,9 milliard d'euros de coût de ce dernier en année pleine représentatif des crédits d'impôts bénéficiant à des primo-accédants, les ménages relevant de la tranche 9 captent 700 millions d'euros et ceux relevant de la tranche 10 500 millions d'euros. Plus de 60 % de la dépense actuelle bénéficiant à des primo-accédants est ainsi consacrée à la moitié de ménages la plus aisée. Cette proportion est de 20 % avec le PTZ+. »

Le dispositif proposé permet de mettre un terme à la dérive des dépenses fiscales de l'accession à la propriété . Même si les dispositifs antérieurs continueront de produire des effets pour les prochains exercices budgétaires, l'économie procurée par la réforme sera sensible dès l'année 2012.

Chronique budgétaire en l'absence de réforme

(en millions d'euros)

Source : ministère du logement

Chronique budgétaire après réforme

(en millions d'euros)

Source : ministère du logement

Economies réalisées

(en millions d'euros)

Source : ministère du logement

Il reste que les conditions concrètes de mise en oeuvre du plafond de dépenses devront être examinées au regard du principe de l'égalité devant l'impôt et expliquées aux bénéficiaires potentiels du PTZ+. Le plafonnement de la dépense fiscale à 2,6 milliards d'euros sur une période de douze mois devrait aboutir, en effet, à faire évoluer de manière permanente les droits des emprunteurs, non en fonction de considérations liées à leur situation personnelle, mais en vertu d'un objectif général qui entrainerait des traitements différenciés.

Enfin, votre commission des finances considère que le bonus de cinq points de quotité du nouveau PTZ renforcé ne devrait pas être accordé à l'ensemble des acquéreurs de logements HLM, mais devrait être réservé aux occupants de logements HLM qui achètent leur logement. Elle vous soumet un amendement en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

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* ¹⁸ Le « Pass-foncier » repose sur la dissociation « financière » entre le terrain et le bâti : un prêt bancaire ainsi qu'un prêt à 0 % couvrent le coût de la construction, et un prêt « Pass-foncier », octroyé par un collecteur, couvre le coût du terrain et fait l'objet d'un remboursement différé. Le Pass-foncier permet de bénéficier du taux réduit de TVA à 5,5 % jusqu'au 31 décembre 2010.

* ¹⁹ On renverra, pour les éléments les plus techniques, à la présentation et l'analyse très détaillées figurant dans le rapport de l'Assemblée nationale (N° 2857, tome III).

* ²⁰ La quotité du prêt ne pourra, de ce fait, être supérieure à 30 % ni inférieure à 10 % du coût total de l'opération, alors qu'elle s'établit dans une fourchette de 20 % à 40 % pour les logements énergétiquement performants.

* ²¹ Le « revenu plancher » vise à ne pas accorder un avantage excessif à des ménages dont les ressources ont fortement augmenté entre l'année de référence et la demande de prêt et qui bénéficient d'un effet d'aubaine. Le taux d'endettement d'un emprunteur est corrélé à ses revenus réels. Le raisonnement consiste donc à reconstituer un niveau de revenus réels par rapport aux montants empruntés.

* ²² Le « Pass-foncier » était particulièrement visé.