IV. DÉBATS SÉNAT PREMIÈRE LECTURE DU 1ER DÉCEMBRE 2010
Séance du mercredi 1 er décembre 2010
Article 77 bis (nouveau)
Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° II-207 rectifié, présenté par Mme Payet, au nom de la commission des affaires sociales, est ainsi libellé :
I. - Alinéas 7, 15 et 21, première phrase
Remplacer les mots :
programmes de construction comportant essentiellement des logements, dont 30 % au moins sont réalisés en logements locatifs sociaux tels qu'ils sont définis par la réglementation locale en vigueur
par les mots :
programmes de construction de logements, dont 50 % au moins de logements sociaux tels que définis au II de l'article 87 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale
II. - Alinéas 26 et 29, première phrase
Remplacer les mots :
programmes de construction comportant essentiellement des logements, dont 30 % au moins sont réalisés en logements locatifs sociaux tels qu'ils sont définis par la réglementation locale en vigueur
par les mots :
programmes de construction de logements, dont 50 % au moins sont réalisés en logements à vocation sociale tels qu'ils sont définis par la réglementation locale en vigueur
La parole est à Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis.
Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis. L'article 77 bis , introduit à l'Assemblée nationale sur l'initiative du Gouvernement, prévoit la mise en oeuvre d'un engagement du Président de la République annoncé voilà un an lors du conseil interministériel de l'outre-mer : la cession gratuite de terrains du domaine privé de l'État pour construire des logements sociaux et des équipements collectifs.
Cette mesure est positive et représente un effort financier important de l'État.
L'article pose cependant des problèmes de rédaction.
Tout d'abord, aux termes de ce dernier, les programmes de construction concernés devraient comprendre « essentiellement » des logements, mais aucune précision n'est donnée sur la part que cela représenterait.
Ensuite, parmi ces logements, la barre minimale de logements sociaux est fixée à seulement 30 %.
L'amendement vise à ce que soit respecté l'engagement initial du Président de la République en prévoyant que les programmes de construction qui bénéficieraient d'une cession de terrain à titre gratuit devraient être des programmes de logements comportant au minimum 50 % de logements sociaux.
Je signale qu'un autre alinéa de l'article - et j'y insiste, madame la ministre - prévoit déjà que ces aliénations de terrains peuvent également être destinées à l'aménagement d'équipements collectifs.
Dans ces conditions, je ne vois pas à quoi fait référence le mot « essentiellement ». Madame la ministre, si vous aviez pu nous donner des éléments sur les terrains que le Gouvernement entend céder aux termes de cet article, peut-être aurions-nous mieux compris la formulation choisie.
En tout état de cause, il me semble que le législateur se doit d'encadrer suffisamment un dispositif qui constitue un effort important de l'État. C'est pourquoi il faut prévoir que cette disposition favorise précisément la construction de logements et d'équipements collectifs, et non autre chose.
Tel est l'objet de cet amendement.
Mme la présidente. Le sous-amendement n° II-378, présenté par MM. Lise, Antoinette, Gillot, S. Larcher, Patient, Tuheiava et les membres du groupe socialiste et rattachés, est ainsi libellé :
Alinéa 5 de l'amendement n° II-207 rectifié.
Compléter cet alinéa par les mots :
, dont les deux tiers sont réalisés en logements locatifs sociaux visés au 5 ° du I de l'article 199 undecies C du code général des impôts
La parole est à M. Claude Lise.
M. Claude Lise. Le présent sous-amendement vise à préciser que, dans la part de 50 % réservée aux logements à vocation sociale, au moins deux tiers doivent être véritablement sociaux. Il s'agit donc d'exclure du programme les habitations financées par des PLS, les prêts locatifs sociaux, ou des PLSA, les prêts sociaux location-accession, de manière à le réserver à des logements locatifs sociaux ou très sociaux.
Mme la présidente. L'amendement n° II-259, présenté par MM. Lise, Antoinette, Gillot, S. Larcher, Patient, Tuheiava et les membres du groupe Socialiste et rattachés, est ainsi libellé :
Alinéas 7, 15, 21, 26 et 29
Remplacer (cinq fois) les mots :
dont 30 % au moins sont réalisés en logements locatifs sociaux tels qu'ils sont définis par la réglementation locale en vigueur
par les mots :
dont 30 % au moins sont réalisés en logements locatifs sociaux visés au 5°du I de l'article 199 undecies C du code général des impôts
La parole est à M. Claude Lise.
M. Claude Lise. L'objet de cet amendement est strictement identique à celui du sous-amendement n° II-378. Si la proportion retenue de logements construits est de 30 %, il s'agit de préciser expressément que les logements sociaux seront exclusivement des logements locatifs sociaux ou très sociaux, ce qui exclut par conséquent les logements intermédiaires.
Mme la présidente. Quel est l'avis de la commission sur le sous-amendement n° II-378 et sur les amendements n os II-207 rectifié et II-259 ?
M. Éric Doligé, rapporteur spécial. Sur le sous-amendement n° II-378 et l'amendement n° II-259 de M. Lise, la commission émet un avis défavorable, car elle considère que le dispositif qu'ils prévoient sera extrêmement difficile à mettre en oeuvre.
En effet, comment pourra-t-on, sur la durée, vérifier que toutes les dispositions proposées seront respectées ?
En revanche, l'amendement n° II-207 de la commission des affaires sociales me paraît intéressant.
Tout d'abord, la référence au mot « essentiellement » peut, il est vrai, poser problème et contrevenir à l'objectif de construction de logements sur les terrains cédés par l'État.
Ensuite, la commission des affaires sociales souhaite porter à 50 % la part de logements sociaux, fixée dans le texte, par le Gouvernement, à 30 %. Nous n'y voyons pas d'inconvénient et nous nous en remettons à l'avis du Gouvernement.
Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marie-Luce Penchard, ministre. Comme l'a rappelé le rapporteur spécial, l'adoption des amendements n os II-259 et II-207, ce dernier étant éventuellement modifié par le sous-amendement n° II-378, pourrait être source de difficultés compte tenu de la complexité des mesures qui y sont visées. Je me permets de vous mettre en garde, mesdames, messieurs les sénateurs, car celles-ci pourraient en effet être très délicates à appliquer.
En effet, lors du débat à l'Assemblée nationale, les députés ont souhaité préciser que, sur les terrains cédés par l'État, il fallait construire prioritairement des logements sociaux. Nous avons entendu leur demande et c'est pourquoi nous avons retenu le taux de 30 %, qui constitue déjà une référence pour la défiscalisation des investissements dans le logement social outre-mer.
Le Gouvernement s'en remet à la sagesse de la Haute Assemblée.
Mme la présidente. La parole est à M. Adrien Giraud, pour explication de vote.
M. Adrien Giraud. Je voudrais simplement signaler que l'ensemble des villages de Mayotte se trouvent dans la zone des cinquante pas géométriques, qui sont des terrains de l'État.
Dans ces conditions, madame la ministre, si le taux effectivement retenu pour les logements sociaux est de 30 %, que se passera-t-il ?
Mme la présidente. La parole est à M. Thierry Repentin, pour explication de vote.
M. Thierry Repentin. Je dirai simplement un mot sur l'amendement n° II-207 rectifié de la commission des affaires sociales.
Pour avoir eu l'occasion de me rendre, au cours des derniers mois, dans plusieurs départements et collectivités d'outre-mer, je peux témoigner que la représentation nationale doit vraiment tout mettre en oeuvre pour y favoriser la construction en plus grand nombre de logements locatifs sociaux.
On a tendance à laisser cette question aux parlementaires ultramarins, en considérant que celle-ci relève de leur seule responsabilité. Nous autres, parlementaires de la métropole, nous sommes malheureusement peu au fait de ces réalités, réalités que nous ne découvrons qu'une fois sur place.
Dans les collectivités ultramarines, les logements sociaux sont construits notamment grâce à la défiscalisation et à la LBU, la ligne budgétaire unique. De fait, leur coût est malheureusement trop élevé, beaucoup plus qu'il ne l'est en métropole.
Pour avoir rencontré des organismes opérant sur ces territoires très spécifiques, je peux vous affirmer que le déficit de foncier y est criant, sans commune mesure avec la situation que nous connaissons en métropole.
Par conséquent, je considère que nous aurions tout intérêt à voter l'amendement de la commission des affaires sociales, car même en fixant la proportion de logements sociaux à 50 % sur les terrains cédés par l'État - et j'espère vraiment que ces cessions seront nombreuses -, le déficit perdurera.
Je souhaiterais donc que nous ne descendions pas en-dessous d'un tel pourcentage.
Mme la présidente. La parole est à M. Serge Larcher, pour explication de vote.
M. Serge Larcher. Je soutiendrai cet amendement dès lors qu'il est bien clair qu'il s'agit du domaine privé de l'État,...
Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis. Tout à fait !
M. Serge Larcher. ... et non du domaine public de l'État.
Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis. C'est pour rassurer notre collègue de Mayotte !
Mme la présidente. Je mets aux voix le sous-amendement n° II-378.
(Après une épreuve à main levée déclarée douteuse par le bureau, le Sénat, par assis et levé, n'adopte pas le sous-amendement.)
Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° II-207 rectifié.
(L'amendement est adopté.)
Mme la présidente. En conséquence, l'amendement n° II-259 n'a plus d'objet.
L'amendement n° II-258, présenté par MM. S. Larcher, Patient, Lise, Gillot, Antoinette, Tuheiava et les membres du groupe socialiste et rattachés, est ainsi libellé :
Alinéa 10
Remplacer les mots :
le délai de cinq ans à compter de l'aliénation
par les mots :
le délai de cinq ans à compter du démarrage des travaux
La parole est à M. Serge Larcher.
M. Serge Larcher. Cet amendement vise à prévoir que la résiliation de la vente est effective dans un délai de cinq ans à compter du début des travaux, ce qui permet de mieux prendre en compte les délais de montage de ces opérations, qui peuvent être très complexes. En effet, s'il peut s'écouler entre douze mois et dix-huit mois entre les études, l'appel d'offres et le début des travaux, de nombreux dérapages peuvent se produire une fois le chantier en cours et les délais sont souvent dépassés.
Mme la présidente. Quel est l'avis de la commission ?
M. Marc Massion, rapporteur spécial. Aux termes de l'article 77 bis du projet de loi de finances pour 2011, en cas de non-réalisation, après un délai de cinq ans, des opérations pour lesquelles les terrains de l'État ont été cédés, la cession est annulée.
L'objet de cet amendement est de prévoir que ce délai de cinq ans court à partir non de la cession du terrain, mais du début des travaux de construction. Que se passera-t-il si les travaux ne sont pas engagés ? La vente ne sera alors jamais résolue.
En outre, on peut considérer qu'un projet d'aménagement qui n'est pas réalisé cinq ans après la cession du terrain n'était ni réaliste ni viable.
Par conséquent, la commission émet un avis défavorable sur cet amendement.
Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marie-Luce Penchard, ministre. Avis défavorable.
Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° II-258.
(L'amendement n'est pas adopté.)
Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° II-261, présenté par MM. Antoinette, Gillot, S. Larcher, Lise, Patient, Tuheiava et les membres du groupe socialiste et rattachés, est ainsi libellé :
Compléter cet article par deux paragraphes ainsi rédigés :
... - La deuxième phrase du 3° de l'article L. 5142-1 est supprimée.
... - La perte de recettes résultant pour l'État du présent article est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.
La parole est à M. Jean-Etienne Antoinette.
M. Jean-Etienne Antoinette. Si vous me le permettez, madame la présidente, je défendrai en même temps l'amendement n° II-262.
Mme la présidente. Bien volontiers, mon cher collègue.
Pour la clarté des débats, je l'appelle dès à présent en discussion.
L'amendement n° II-262, présenté par MM. Antoinette, Gillot, S. Larcher, Lise, Patient, Tuheiava et les membres du groupe socialiste et rattachés, est ainsi libellé :
Compléter cet article par deux paragraphes ainsi rédigés :
... - À la deuxième phrase du 3° de l'article L. 5142-1, les mots : « à la date de la première cession gratuite » sont remplacés par les mots : « pour chaque période de dix années à compter de la date de la première cession gratuite ».
... - Les conséquences financières pour l'État résultant du I sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.
Veuillez poursuivre, mon cher collègue.
M. Jean-Etienne Antoinette. Ces deux amendements visent à permettre à l'État d'apporter son soutien aux collectivités guyanaises, sans qu'il lui en coûte en termes de dotation ou de revenus fiscaux, tout en leur offrant la possibilité de projeter dans l'avenir leur politique foncière.
Le code général de la propriété des personnes publiques limite actuellement la cession du domaine privé de l'État destinée à la constitution de réserves foncières au profit des collectivités locales de Guyane et de leurs groupements à dix fois leur superficie au moment de la première cession.
Je rappelle cependant que cette première cession, gratuite, existe sous d'autres formes pour la Guyane, où l'État possède près de 90 % du territoire. Or la plupart de ces régimes ne sont assortis d'aucune limitation, qu'il s'agisse de la mise en valeur de terrains agricoles, de terrains affectés à l'aménagement d'équipements collectifs ou à la construction de logements sociaux. Les forêts du domaine privé de l'État peuvent être cédées gratuitement et sans limite si leur rôle social ou environnemental le justifie ou encore si des communautés d'habitants en tirent traditionnellement leurs moyens de subsistance.
Dans ces conditions, pourquoi imposer une limitation pour la seule constitution de réserves foncières ?
Si les collectivités peuvent réaliser des équipements collectifs ou des logements sociaux, elles ne pourraient ni prévoir des projets urbains, une politique d'extension ou d'accueil d'activités économiques ni favoriser le développement des loisirs ou du tourisme.
Cette limitation, qui est une exception au sein du régime de cession gratuite du domaine privé de l'État en Guyane, est particulièrement pénalisante. Fixer pour seuil la superficie de la collectivité bénéficiaire lors du premier transfert a un effet dissuasif : les collectivités hésitent alors à s'engager dans cette voie de peur de compromettre leur avenir.
En supprimant cette limite qui s'apparente à une entrave déguisée de la liberté d'administration des collectivités locales guyanaises, l'État ne prend aucun risque : il peut toujours refuser de céder gratuitement son domaine privé.
Il s'agit simplement de donner plus de flexibilité et de pouvoir aux services déconcentrés de l'État, pour reprendre les propos tenus par Jean-Paul Virapoullé ce matin. De plus, si l'État cède un terrain et que la collectivité ne respecte pas la finalité en justifiant la cession, le mécanisme de l'article L. 5145-1 prévoit le retour automatique et gratuit du bien dans le giron de l'État.
Mes chers collègues, en adoptant cet amendement, vous témoignerez aux collectivités de Guyane votre confiance dans leur capacité à décider de leur avenir.
Mme la présidente. Quel est l'avis de la commission sur les amendements n os II-261 et II-262 ?
M. Marc Massion, rapporteur spécial. Nous ne disposons pas d'éléments sur l'efficacité du dispositif actuel de cession des terrains en Guyane. Par conséquent, nous ne savons pas s'il existe des cas où la limite de superficie prévue par la loi actuelle a été atteinte. Si tel est le cas, la suppression de cette limitation pourrait être envisagée puisque, quoi qu'il arrive, la cession est toujours tributaire d'une décision de l'État.
C'est la raison pour laquelle commission sollicite l'avis du Gouvernement sur ces deux amendements.
Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marie-Luce Penchard, ministre. L'amendement n° II-261 vise à constituer des réserves foncières. C'est pourquoi prévoir la possibilité de céder des terrains plafonnés à dix fois la superficie des parties agglomérées de la commune et supprimer le plafond des cessions gratuites pour constituer des réserves foncières iraient à l'encontre de l'ambition du Gouvernement et des besoins de la population guyanaise.
Le foncier ne peut être immobilisé pour des réserves foncières. La priorité du Gouvernement est de favoriser la construction de logements sociaux.
C'est la raison pour laquelle le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.
En revanche, les dispositions prévues à l'amendement n° II-262 évitent le risque d'immobilisation du foncier de l'État tout en assouplissant les conditions de transfert.
Le Gouvernement s'en remet à la sagesse de la Haute Assemblée sur cet amendement et lève le gage.
Mme la présidente. Il s'agit donc de l'amendement n° II-262 rectifié.
La parole est à M. Jean-Etienne Antoinette, pour explication de vote sur l'amendement n° II-261.
M. Jean-Etienne Antoinette. Le développement de la Guyane ne se fera pas exclusivement par la construction de logements sociaux. Les collectivités locales ont également besoin de diversifier leurs domaines, notamment par des projets économiques ou touristiques.
Par ailleurs, le préfet a toujours la possibilité d'accepter ou de refuser cette cession. Il s'agit là d'un pouvoir discrétionnaire. L'adoption de l'amendement n° II-261 donnerait aux pouvoirs déconcentrés plus de marge s'ils souhaitent céder aux collectivités locales un terrain d'une plus grande superficie. Avec un accroissement de la population de plus de 3,5 % par an, vous imaginez bien que les besoins d'aménagement de la Guyane sont importants.
Cela étant, je remercie le Gouvernement d'émettre un avis de sagesse sur l'amendement n° II-262 rectifié.
Mme la présidente. Quel est finalement l'avis de la commission ?
M. Marc Massion, rapporteur. Pour ces deux amendements, la commission s'en remet à la sagesse du Sénat.
Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° II-261.
(L'amendement n'est pas adopté.)
Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° II-262 rectifié.
(L'amendement est adopté.)
Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 77 bis , modifié.
(L'article 77 bis est adopté.)