V. RAPPORT SÉNAT N° 111 TOME III (2010-2011) ANNEXE 24
Commentaire : le présent article propose de créer une nouvelle dotation à destination des communes rurales par la fusion de la DGE et de la DDR.
I. LE DROIT EXISTANT
Les concours financiers de l'Etat aux communes et à leurs groupements répondant à l'objectif de soutien à l'investissement local sont, pour le monde rural, la dotation globale d'équipement et la dotation de développement rural, dont les crédits figurent à l'action 1 « soutien aux projets des communes et groupements de communes » du programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
A. LA DOTATION GLOBALE D'ÉQUIPEMENT (DGE) DES COMMUNES ET DE LEURS GROUPEMENTS
Prévue par la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et aux libertés des communes, des départements et des régions, la DGE des communes a été mise en place par la loi du 7 janvier 1983. Cette dotation vise à financer certaines dépenses d'investissement des collectivités.
En bénéficient :
- les communes de 2 000 habitants au plus dans les départements de métropole ou 7 500 habitants dans les DOM ;
- les communes de 2 001 à 20 000 habitants dans les départements de métropole ou de 7 501 à 35 000 habitants dans les DOM et dont le potentiel financier par habitant est inférieur à 1,3 fois le potentiel financier moyen des communes de métropole de 2 001 à 20 000 habitants ;
- les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de 20 000 habitants au plus dans les départements de métropole et 35 000 habitants dans les DOM ;
- les EPCI de plus de 20 000 habitants dans les départements de métropole et de plus de 35 000 habitants dans les DOM, dont les communes membres sont toutes éligibles à la DGE des communes ;
- les EPCI de plus de 20 000 habitants dans les départements de métropole et de plus de 35 000 habitants dans les DOM, dont le potentiel fiscal moyen par habitant est inférieur à 1,3 fois celui de l'ensemble des EPCI de même nature et dont toutes les communes membres ont une population inférieure à 3 500 habitants.
La DGE est attribuée sous la forme de subventions sur projets.
Son montant, ouvert en loi de finances initiale, s'élève en autorisations d'engagement à 484,385 millions d'euros pour 2010 .
B. LA DOTATION DE DÉVELOPPEMENT RURAL (DDR) DES COMMUNES ET DE LEURS GROUPEMENTS
Créée par la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, la dotation de développement rural (DDR) est également attribuée sous la forme de subventions sur projets.
La DDR comprend deux parts :
- la première part permet de financer des projets de développement économique et social ou des actions en faveur des espaces naturels. Elle bénéficie aux EPCI à fiscalité propre, exerçant une compétence économique et répondant à certaines conditions démographiques ;
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Conditions démographiques requises pour bénéficier de la première part de la DDR * avoir une population regroupée inférieure à 60 000 habitants ; * ne pas remplir les conditions nécessaires pour une transformation en communauté d'agglomération, sauf présence d'une enclave qui ne permet pas de se transformer en communauté d'agglomération ; * compter au moins deux tiers de communes membres ayant moins de 5 000 habitants chacune. |
- la seconde part permet de financer des projets destinés à maintenir et développer les services publics en milieu rural. Elle bénéficie aux EPCI éligibles à la première part, aux syndicats mixtes composés uniquement d'EPCI éligibles à la première part et aux communes éligibles à la seconde fraction de la dotation de solidarité rurale.
Son montant, ouvert en loi de finances initiale, s'élève en autorisations d'engagement à 131,3 millions d'euros pour 2010 .
C. DES PROCÉDURES COMPLEXES ET REDONDANTES
Si les modalités de calcul des enveloppes départementales de la DGE et de la DDR sont reconnues comme étant particulièrement complexes, les procédures d'attribution font également intervenir des commissions d'élus distinctes que le préfet doit saisir pour avis. Le tableau ci-dessous détaille la composition et le rôle de chacune des deux commissions :
Tableau comparatif des commissions d'élus DGE et DDR
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Commission d'élus de la DGE |
Commission d'élus de la DDR |
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Article L. 2334-35 du CGCT ( Composition ) « Dans chaque département, il est institué auprès du représentant de l'Etat une commission composée : « 1° Des représentants des maires des communes dont la population n'excède pas 20 000 habitants ; « 2° Des représentants des présidents des établissements publics de coopération intercommunale dont la population n'excède pas 20 000 habitants. « Pour chacune de ces catégories, les membres de la commission sont désignés par l'association des maires du département. « Si, dans le département, il n'existe pas d'association de maires ou s'il en existe plusieurs, les membres de la commission sont élus à la représentation proportionnelle au plus fort reste par deux collèges regroupant respectivement les maires ou les présidents d'établissements publics de coopération intercommunale appartenant à chacune des deux catégories mentionnées aux 1° et 2° ci-dessus. « Les représentants des maires élus ou désignés en application du 1° ci-dessus doivent détenir la majorité des sièges au sein de la commission. « A chacune de ses réunions, la commission désigne un bureau de séance. Le secrétariat de la commission est assuré par les services du représentant de l'Etat dans le département. Le secrétaire général de la préfecture assiste aux travaux de la commission. « Le mandat des membres de la commission expire à chaque renouvellement général des conseils municipaux. » |
Article L. 2334-40 du CGCT ( Composition ) « Dans chaque département, il est institué auprès du représentant de l'Etat une commission composée des représentants des présidents des établissements publics de coopération intercommunale dont la population n'excède pas 60 000 habitants. A compter du renouvellement général des conseils des établissements publics de coopération intercommunale mentionné au II de l'article 54 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), les représentants des maires de communes éligibles à la seconde part sont également membres de la commission et se prononcent sur les projets présentés au titre de cette part. « Les membres de la commission sont désignés par l'association des maires du département. « Si, dans le département, il n'existe pas d'association de maires ou s'il en existe plusieurs, les membres de la commission sont élus à la représentation proportionnelle au plus fort reste par un collège regroupant les présidents d'établissements publics de coopération intercommunale ou les maires. « A chacune de ses réunions, la commission désigne un bureau de séance. Le secrétariat de la commission est assuré par les services du représentant de l'Etat dans le département. Le préfet ou son représentant assiste aux travaux de la commission. « Le mandat des membres de la commission expire à chaque renouvellement général des conseils des établissements publics de coopération intercommunale. » |
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Commission d'élus de la DGE |
Commission d'élus de la DDR |
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Article L. 2334-35 du CGCT ( Rôle ) « La commission fixe chaque année les catégories d'opérations prioritaires et, dans des limites fixées par décret en Conseil d'Etat, les taux minima et maxima de subvention applicables à chacune d'elles. Elle est également consultée par le représentant de l'Etat sur les montants respectifs de la fraction de la dotation globale d'équipement répartie entre les communes et établissements publics de coopération intercommunale éligibles dont la population n'excède pas 2 000 habitants et de la fraction répartie entre les communes et établissements publics de coopération intercommunale éligibles dont la population est supérieure à 2 000 habitants. « Le représentant de l'Etat dans le département arrête chaque année, suivant les catégories et dans les limites fixées par la commission, la liste des opérations à subventionner ainsi que le montant de l'aide de l'Etat qui leur est attribuée. Il en informe la commission ainsi que la conférence départementale d'harmonisation des investissements instituée par l'article L. 3142-1. » |
Article L. 2334-40 du CGCT ( Rôle ) « Les attributions sont arrêtées par le représentant de l'Etat dans le département, sous forme de subventions, après avis de la commission d'élus prévue au présent article. Ces subventions sont attribuées, au titre de la première part, en vue de la réalisation de projets de développement économique et social ou d'actions en faveur des espaces naturels et, au titre de la seconde part, en vue de la réalisation de projets destinés à maintenir et développer les services publics en milieu rural. « La commission évalue les attributions au titre de la première part en fonction de critères comprenant notamment l'augmentation attendue des bases de fiscalité directe locale ou les créations d'emplois prévues sur le territoire des établissements publics de coopération intercommunale considérés. « Le préfet arrête chaque année, après avis de la commission, les opérations à subventionner ainsi que le montant de l'aide de l'Etat qui leur est attribuée. Il en informe la commission ainsi que la conférence départementale d'harmonisation des investissements instituée par l'article L. 3142-1. » |
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose de fusionner la DGE des communes et la DDR en une dotation unique, intitulée dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), suivant les préconisations des conclusions du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 11 mai 2010, dans le but d'optimiser l'effet des masses budgétaires dédiées aux communes rurales et de simplifier l'accès à celles-ci.
Il prévoit, en conséquence, de remplacer les sections 4 et 5 du code général des collectivités locales, respectivement consacrées à la dotation globale d'équipement et à la dotation de développement rural, par une nouvelle section intitulée « Dotation d'équipement des territoires ruraux » comprenant huit articles.
L'article L. 2334-32 fixe le montant de la nouvelle dotation pour 2011 et son régime d'indexation à compter de 2012. Le montant 2011 , soit 615 689 257 euros, correspond exactement à la somme des montants 2010 de DGE et de DDR .
Les articles L. 2334-33 et L. 2334-34 définissent les critères d'éligibilité des bénéficiaires.
La DETR vise à subventionner les dépenses d'équipement des communes et groupements de communes à fiscalité propre, situés essentiellement en milieu rural. Les critères retenus sont fondés sur la population et la richesse fiscale des communes et EPCI à fiscalité propre, déjà en vigueur dans l'un ou l'autre des deux dispositifs fusionnés.
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Conditions démographiques et financières requises pour bénéficier de la DETR (communes ) - avoir une population qui n'excède pas 2 000 habitants dans les départements de métropole et 3 500 habitants dans les départements d'outre-mer ; - ou avoir une population qui n'excède pas 20 000 habitants dans les départements de métropole et 35 000 habitants dans les départements d'outre-mer et un potentiel financier moyen par habitant inférieur à 1,3 fois le potentiel financier moyen par habitant de l'ensemble des communes dont la population est supérieure à 2 000 habitants et n'excède pas 20 000 habitants. |
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Conditions démographiques et financières requises pour bénéficier de la DETR (EPCI) - avoir une population qui n'excède pas 20 000 habitants dans les départements de métropole et 35 000 habitants dans les départements d'outre-mer ; - ou avoir une population qui n'excède pas 60 000 habitants, et soit ne compter que des communes répondant aux critères d'éligibilité soit avoir un potentiel fiscal moyen par habitant inférieur à 1,3 fois le potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de même catégorie soit ne compter que des communes ayant une population inférieure à 15 000 habitants. |
L'article L. 2334-35 précise les modalités de calcul des enveloppes départementales .
Les critères retenus sont, d'une part, pour 70 % du montant total de la dotation, la population, le potentiel fiscal moyen par habitant des EPCI éligibles, et d'autre part, pour 30 % du montant total, la densité de population du département et le potentiel financier moyen des communes éligibles.
Ces modalités de calcul tendent à favoriser l'intercommunalité en réservant la plus grande part de l'enveloppe aux calculs basés sur les critères relatifs aux EPCI.
Un système de garantie est prévu afin que le montant de l'enveloppe départementale ainsi calculée soit au moins égal à 90 % et au plus égal à 110 % du montant de l'enveloppe versée au département l'année précédente au titre de la DGE et de la DDR.
L'article L. 2334-36 définit le champ d'éligibilité des projets qui pourront être subventionnés. Les investissements et projets concernés doivent se situer dans « le domaine économique, social, environnemental et touristique » ou favoriser « le développement ou le maintien des services publics en milieu rural ».
Il est également prévu que la DETR finance des projets d'investissement, ainsi qu'une partie limitée des dépenses de fonctionnement nécessaires notamment au démarrage des projets subventionnés.
L'article L. 2334-37 institue une commission d'élus , sur le modèle de la commission d'élus de la DGE des communes.
L'article L. 2334-38 exclut du bénéfice de la DETR les investissements faisant l'objet de subventionnement spécifique de l'Etat, tels que certains investissements des agglomérations nouvelles.
L'article L. 2334-39, enfin, renvoie à un décret en Conseil d'Etat les conditions d'application du nouveau dispositif.
L'Assemblée nationale a adopté sur cet article onze amendements de la commission des finances, de nature rédactionnelle ou de coordination, avec l'avis favorable du Gouvernement .
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre rapporteur spécial approuve, dans son principe, cette mesure de simplification qui est de nature à renforcer l'efficacité des subventions versées par l'Etat et à réduire les délais d'instruction et de décision.
En 2011, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » prévoit au titre de la DETR 616 millions d'euros en autorisations d'engagement et 576 millions d'euros en crédits de paiement, dont :
- 484,4 millions d'euros en AE et 445,1 millions d'euros en CP au titre de l'ancienne DGE ;
- 131,3 millions d'euros en AE=CP pour l'ancienne DDR.
Le contrôle de l'exécution du budget 2011 permettra de vérifier la pertinence des choix effectués s'agissant de l'effet de levier des subventions par rapport aux investissements réalisés par les collectivités bénéficiaires.
Votre rapporteur spécial constate cependant que la nouvelle commission dont la création est proposée, ne disposera pas de compétences aussi étendues que la commission d'élus actuellement en charge de la DDR . Celle-ci est en effet consultée sur chacune des opérations subventionnables.
Or, le texte proposé pour définir les attributions de la nouvelle commission d'élus DETR s'inspire du modèle de la commission DGE qui n'est saisie pour avis que de la définition des catégories d'opérations prioritaires et, dans des limites fixées par décret en Conseil d'Etat, des taux minima et maxima de subvention applicables à chacune d'elles.
Ce choix aboutit à priver les élus de compétences qu'ils exercent actuellement .
Votre rapporteur spécial vous propose un premier amendement visant à les rétablir en prévoyant que la liste des opérations à subventionner et les montants des subventions sont soumis pour avis à la commission d'élus.
En outre, afin de ne pas retarder les procédures de répartition des subventions en 2011, du fait des élections des nouvelles commissions, il vous propose un deuxième amendement disposant qu'exceptionnellement en 2011 la commission d'élus de la DETR sera composée des deux commissions d'élus DGE et DDR fusionnées.
Enfin, il vous propose un troisième amendement rédactionnel .
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.