Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la deuxième partie

ARTICLE 85 : ÉLÉVATION DU SEUIL D'ÉLIGIBILITÉ À LA GARANTIE ATTRIBUÉE AU TITRE DU COEFFICIENT D'INTÉGRATION FISCALE

I. TEXTE DU PROJET DE LOI

Le 1° du II de l'article L. 5211-33 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « A compter de 2011, cette garantie s'applique lorsque leur coefficient d'intégration fiscale est supérieur à 0,6. » ;

2° Le second alinéa est ainsi modifié :

a) Dans la première phrase, les mots : « en 2005 » sont supprimés ;

b) La seconde phrase est supprimée.

II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N° 2857 TOME III (2010-2011) ANNEXE 37

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de limiter les garanties applicables à la dotation d'intercommunalité des EPCI dans un contexte de gel en valeur de la DGF ; à cet effet, il relève le seuil d'éligibilité à la garantie attribuée au titre du coefficient d'intégration fiscale.

I.- LA DOTATION D'INTERCOMMUNALITÉ EST ASSORTIE NOMBREUSES GARANTIES QUI RIGIDIFIENT SA RÉPARTITION

A.- LA DOTATION D'INTERCOMMUNALITÉ DES EPCI À FISCALITÉ PROPRE

1.- Les EPCI bénéficiaires et les modalités de calcul de la dotation

La dotation d'intercommunalité constitue l'une des deux composantes de la DGF attribuées aux EPCI, l'autre part étant la dotation de compensation correspondant à la compensation de la part salaire perçue antérieurement en dehors de la DGF.

L'article L. 5211-28 du CGCT, dans sa rédaction issue de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, prévoit que les EPCI à fiscalité propre reçoivent, à compter de l'année où ils perçoivent pour la première fois le produit de leur fiscalité, une attribution au titre de la dotation d'intercommunalité.

Conformément à l'article L. 5211-29 du même code, le montant total de la dotation d'intercommunalité est fixé chaque année par le comité des finances locales ; à cet effet celui-ci fixe la dotation moyenne par habitant pour chacune des catégories d'EPCI.

Cette dotation moyenne inclut une provision permettant de couvrir les garanties présentées ci-dessous.

Cinq catégories d'EPCI peuvent percevoir la dotation d'intercommunalité :

- les communautés de communes à fiscalité additionnelle ;

- les communautés de commune à taxe professionnelle unique ;

- les communautés urbaines ;

- les communautés d'agglomération ;

- les syndicats ou communautés d'agglomération nouvelle.

Le tableau ci-dessous récapitule pour ces différentes catégories d'EPCI les montants des dotations moyennes par habitants fixées par le comité des finances locales pour l'année 2010.

DOTATIONS MOYENNES PAR HABITANT DES EPCI EN 2010

(en euros)

Source : DGCL

Une fois déterminées les enveloppes moyennes allouées à chaque catégorie d'EPCI, ces montants sont séparés en une dotation de base et une dotation de péréquation représentant respectivement 30% et 70% des enveloppes attribuées à chaque catégorie hors des dispositifs de garantie qui seront exposés ci-dessous.

La dotation de base et la dotation de péréquation sont ensuite réparties entre les EPCI éligibles en fonction de leur population, de leur coefficient d'intégration fiscale (CIF) et de leur potentiel fiscal ^{1 ( * )} . L'enveloppe globale étant fermée, l'attribution individuelle de chaque groupement dépend du poids relatif de sa population de son intégration fiscale et de sa richesse par rapport à la moyenne de sa catégorie.

Enfin, la dotation effectivement distribuée à chaque EPCI correspond à la dotation spontanée - calculée à partir de l'addition de la dotation de base et de la dotation de péréquation - corrigée, le cas échéant, par le biais des mécanismes de garantie décrits ci-dessous.

2.- Des mécanismes de garantie complexes qui rigidifient sa répartition

Le versement de la dotation d'intercommunalité est assorti de plusieurs dispositifs de garantie destinés à limiter ses variations :

1. la première garantie, prévue par le I de l'article L. 5211-33 du CGCT, prévoit que les communautés de communes et les communautés d'agglomération ne peuvent recevoir, à compter de la troisième année d'attribution de la dotation dans la même catégorie, une attribution par habitant inférieure à 80 % de la dotation par habitant perçue l'année précédente. Si la dotation par habitant baisse de plus de 20 %, un complément est versé sous forme de garantie ;

2. une garantie spécifique entoure les transformations d'EPCI afin que des considérations financières ne les découragent pas d'évoluer vers des formes d'intercommunalité plus intégrées.

À cet effet, le II de l'article L. 5211-33 du CGCT prévoit qu'un EPCI qui change de catégorie, qui est issu d'une fusion ou qui fait suite à un ou plusieurs autres EPCI perçoit, les deux premières années d'attribution de la dotation dans la nouvelle catégorie ou après la fusion, une attribution par habitant au moins égale à celle perçue l'année précédente, augmentée comme la dotation forfaitaire des communes. Pour les trois années suivantes, elle est au moins égale à 95 %, puis 90 % puis 85 % de la DGF perçue l'année précédente. Si la dotation ne suffit pas, le complément est attribué sous la forme d'une garantie ;

3. Il est par ailleurs prévu deux garanties d'évolution de la dotation spontanée : pour les EPCI d'au moins trois ans dans leur catégorie, si la dotation spontanée est en hausse, la dotation d'intercommunalité totale ne peut pas baisser. Si la dotation spontanée baisse, le taux de baisse de la dotation totale ne peut pas être supérieur au taux de baisse de la DGF spontanée ;

4. Il existe une garantie propre aux communautés d'agglomération créées ex nihilo : la dotation par habitant est, pour la deuxième année d'attribution de la dotation, au moins égale à celle perçue l'année précédente indexée sur la dotation forfaitaire des communes. En outre, elle ne peut, au titre des 3 ^ème , 4 ^ème et 5 ^ème années d'attribution dans la même catégorie percevoir une attribution par habitant inférieure respectivement à 95 %, 90 % et 85 % de la dotation par habitant perçue l'année précédente ;

5. Les communautés d'agglomération, les communautés de communes ne faisant pas application des dispositions de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, ainsi que les communautés de communes faisant application des dispositions du même article, dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d'au moins 50 % au potentiel fiscal par habitant de la catégorie à laquelle elles appartiennent ne peuvent percevoir, à compter de la deuxième année d'attribution de la dotation dans la même catégorie, une attribution par habitant inférieure à celle perçue l'année précédente ;

6. Enfin, il existe une garantie liée au coefficient d'intégration fiscale destiné à accompagner la progression des EPCI vers des formes plus intégrées de coopération intercommunale.

À cet effet, le 1° du II de l'article L. 5211-33 du CGCT prévoit deux dispositifs :

- à compter de 2005, les communautés de communes à fiscalité additionnelle dont le coefficient d'intégration fiscale est supérieur à 0,5 perçoivent une dotation par habitant progressant au moins comme la dotation forfaitaire des communes ;

- par ailleurs, les communautés d'agglomération et les communautés de communes à TPU dont le coefficient d'intégration fiscale est supérieur à 0,5 en 2005 perçoivent une dotation par habitant progressant au moins comme la dotation forfaitaire des communes. Cet alinéa a été ensuite complété afin d'indiquer qu'à compter de 2006, cette garantie s'applique lorsque leur coefficient d'intégration fiscale est supérieur à 0,4.

D'après les informations fournies par le Gouvernement, l'ensemble de ces garanties ont représenté 275 millions d'euros en 2010 réparties entre 914 EPCI (soit 10 % du montant total de la dotation d'intercommunalité).

MONTANT DES GARANTIES DE LA DOTATION D'INTERCOMMUNALITÉ EN 2010

(en millions d'euros)

Source : DGCL.

EPCI BÉNÉFICIAIRES DES GARANTIES DE LA DOTATION D'INTERCOMMUNALITÉ EN 2010

(en millions d'euros)

Source : DGCL.

Les tableaux qui précèdent démontrent donc que la garantie CIF occupe une place importante dans l'ensemble des garanties qui s'appliquent au versement de la dotation d'intercommunalité.

En outre, on constate que ce poids tend à s'accroître depuis quelques années.

MONTANTS ET BÉNÉFICIAIRES DE LA GARANTIE CIF

(en millions d'euros)

CC FA : Communautés de communes à fiscalité additionnelle

CC TPU : Communautés de communes à taxe professionnelle unique

CA : Communautés d'agglomération

Source : DGCL.

B.- LES MODALITÉS DE CALCUL DU COEFFICIENT D'INTÉGRATION FISCALE (CIF)

Le CIF est donc le pivot de la répartition de la dotation d'intercommunalité ; il permet de mesurer le niveau d'intégration d'un EPCI à travers le rapport entre la fiscalité qu'il perçoit lui-même et la totalité de la fiscalité perçue sur son territoire par les communes et leur groupement. À ce titre, il constitue donc un indicateur le plus fiable possible de la part des compétences exercées au niveau du groupement.

Aujourd'hui, le CIF concerne l'ensemble des EPCI à l'exception des communautés urbaines dont la dotation est forfaitisée . Alors qu'il était utilisé pour les seuls EPCI à fiscalité additionnelle, la loi du 12 juillet 1999 précitée a également introduit le CIF dans le calcul de la dotation versée aux EPCI à TPU (à l'exception des syndicats d'agglomération nouvelle). Afin de lisser l'impact de cette mesure, cette prise en compte a été lissée dans le temps pour les communautés de communes à TPU à raison de 10 % supplémentaires par an entre 2000 et 2009. En revanche, la prise en compte du CIF a été immédiate par les communautés d'agglomération qui ont été créées par cette loi.

Le CIF est calculé , pour l'ensemble des EPCI, à partir du produit fiscal des quatre impositions directes locales , auxquelles il faut ajouter, le cas échéant, le produit de la fiscalité additionnelle pratiquée par l'EPCI de même que la taxe professionnelle de zone . Sont également prises en compte la taxe ou la redevance pour enlèvement des ordures ménagères ainsi que la redevance d'assainissement. Cette dernière redevance a toutefois été retirée du calcul du CIF pour les communautés de communes à TPU et à fiscalité additionnelle à compter de 2001.

La loi du 12 juillet 1999 a par ailleurs apporté une seconde innovation en instaurant un mécanisme de correction des dépenses de transfert .

Il était en effet apparu que, pour majorer leur dotation, certains EPCI levaient en apparence une fiscalité importante mais en reversaient en réalité la majeure partie aux communes membres sous la forme de subvention diverses. Pour éviter cet effet d'aubaine, la loi du 12 juillet 1999 a donc prévu que les transferts fiscaux des EPCI vers les communes membres, leurs établissements publics, les établissements publics locaux non rattachés et les associations syndicales autorisées seraient progressivement retirés du calcul du CIF.

Afin de ne pas déstabiliser les budgets des EPCI, cette modification a été prise en compte progressivement à raison de 10 % par an entre 2000 et 2009.

La loi de finances pour 2005 n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 a en outre prévu une simplification du dispositif de minoration du CIF par les dépenses de transfert .

La déduction de ces dépenses est supprimée pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle, dans la mesure où le dispositif précédent ne corrigeait que marginalement leur coefficient d'intégration fiscale et conduisait à une certaine instabilité du montant de la dotation versée d'une année sur l'autre.

Pour les communautés de communes à TPU et les communautés d'agglomération, la définition des dépenses de transfert est recentrée sur l'attribution de compensation (AC) et la dotation de solidarité communautaire (DSC) qui représentaient, en 2004, plus de 95 % des dépenses de transfert prises en compte dans ce dispositif.

Cette loi a par ailleurs accéléré la prise en compte des dépenses de transfert dans le calcul du CIF, afin d'atteindre une prise en compte totale en 2006. Elle a par ailleurs prévu la prise en compte dans le calcul du CIF certaines dotations de compensation, à savoir la dotation de compensation de la suppression de la part salaire et les dotations de compensation liées à certaines exonérations fiscales (zone de redynamisation urbaine, zone franche urbaine, statut fiscal de la Corse). Au total, le tableau ci-dessous retrace les éléments pris en compte pour le calcul du CIF pour chaque type d'EPCI à fiscalité propre.

ÉLÉMENTS PRIS EN COMPTE POUR LE CALCUL DU CIF

CC FA : Communautés de communes à fiscalité additionnelle

CC TPU : Communautés de communes à taxe professionnelle unique

CA : Communautés d'agglomération

CU : Communautés urbaines

Source : DGCL

Ces modalités de calcul aboutissent aux CIF moyens retracés dans le tableau ci-dessous.

COEFFICIENT D'INTÉGRATION FISCALE MOYEN PAR CATÉGORIE D'EPCI

CC FA : Communautés de communes à fiscalité additionnelle

CC TPU : Communautés de communes à taxe professionnelle unique

CA : Communautés d'agglomération

Source : DGCL

II.- DANS UN CONTEXTE DE GEL EN VALEUR DE LA DGF, DES MARGES DE MANoeUVRE DOIVENT ÊTRE TROUVÉES POUR FINANCER LE DÉVELOPPEMENT DE L'INTERCOMMUNALITÉ

Si, entre 2003 et 2008, l'État a considérablement renforcé son soutien financier en faveur des collectivités locales en augmentant ses concours - la DGF a en effet augmenté de plus de 4 milliards d'euros sur cette période - il apparaît aujourd'hui que les collectivités locales doivent participer à l'effort national de redressement des finances publiques.

A.- LE GEL EN VALEUR DE LA DGF IMPOSE DES AJUSTEMENTS DE LA DOTATION D'INTERCOMMUNALITÉ

1.- Une norme d'évolution de plus en plus stricte de la DGF dont il faut tirer les conséquences

Cet effort des collectivités locales a été inscrit dans une perspective pluriannuelle par le biais de l'article 7 de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques 2009-2012 (n° 2009-135 du 9 février 2009) imposant une norme d'évolution « zéro volume » de l'ensemble des concours de l'État aux collectivités territoriales.

Pourtant, cette norme de dépenses a été entendue de manière relativement souple, dans la mesure où le FCTVA a progressé librement afin de soutenir l'investissement local dans un contexte de crise économique.

Compte tenu de l'importance des concours de l'État aux collectivités, il est de plus important que la norme de l'évolution des concours de l'État aux collectivités soit ajustée avec l'évolution des dépenses de l'État.

En effet, les concours de l'État aux collectivités représentent en 2010 74 340 millions d'euros. Hors dégrèvements et fiscalité transférée, ces concours représentent 60 242 millions d'euros, soit 22 % du périmètre du budget général auquel l'État applique sa norme de dépense.

La contrainte pesant sur les concours de l'État devrait être accrue dans la mesure où le projet de loi de programmation des finances publiques 2011-2014, actuellement en discussion au Parlement, prévoit que la norme applicable dans ce domaine soit la même que celle de l'État, c'est-à-dire un gel en valeur. Ce projet de loi de programmation prévoit par ailleurs une extension du périmètre normé, qui comprend désormais l'intégralité des prélèvements sur recette en leur faveur et l'ensemble des crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales .

2.- Les conséquences liées au développement de l'intercommunalité

Malgré ce gel en valeur des concours de l'État, donc de la DGF, la part de la dotation d'intercommunalité au sein de cette DGF devrait continuer d'augmenter.

Cette augmentation provient en premier lieu du recensement rénové en vigueur depuis 2009, lequel réactualise tous les ans la population à prendre en compte pour les dotations de l'État notamment la dotation d'intercommunalité.

En outre, le développement de la carte de l'intercommunalité induit la création de nouveaux groupements et la transformation de groupements existants en établissements plus intégrés. Le montant de la dotation moyenne par habitant variant en fonction de ce degré d'intégration, ces évolutions se traduisent par une augmentation de la dotation d'intercommunalité.

Compte tenu des estimations relatives à la croissance de la population, de la tendance des dernières années en matière de regroupement intercommunal et de l'impact présumé du projet de loi portant réforme des collectivités locales, le Gouvernement anticipe un surcoût de 89 millions d'euros.

Cette évolution impose de trouver des marges de manoeuvre au sein de la DGF versée aux EPCI, sachant par ailleurs que la dotation de compensation des EPCI doit déjà baisser, en 2011, à concurrence du montant de la taxe sur les surfaces commerciales qui leur a été affecté dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle.

B.- LE PRÉSENT DISPOSITIF VISE A CIBLER LA DOTATION D'INTERCOMMUNALITE SUR LES EPCI LES PLUS INTÉGRÉS

À cet effet, le présent article 85 vise à cibler davantage la dotation d'intercommunalité sur les EPCI les plus intégrés, en relevant le seuil d'éligibilité à la garantie liée aux coefficients d'intégration fiscale.

À cet effet, les deux premiers alinéas de cet article modifient le dispositif de la garantie applicable aux communautés de communes ne faisant pas application des dispositions de l'article 1609 nonies C du code général des impôts - c'est-à-dire aux communautés de communes n'ayant pas mis en place la taxe professionnelle unique.

Alors que l'article L. 5211-33 du CGCT prévoit actuellement que ces EPCI dont le coefficient d'intégration fiscale est supérieur à 0,5 perçoivent une dotation par habitant progressant au moins comme la dotation forfaitaire des communes, le présent article prévoit de compléter cet alinéa afin d'indiquer qu'à compter de 2011, cette garantie s'applique lorsque leur coefficient d'intégration fiscale est supérieur à 0,6.

Les alinéas 3 à 5 modifient par ailleurs l'alinéa similaire applicable aux communautés d'agglomération et aux communautés de communes à taxe professionnelle unique.

Le dispositif en vigueur prévoit d'une part que ces EPCI perçoivent une dotation par habitant progressant au moins comme la dotation forfaitaire des communes lorsque leur coefficient d'intégration fiscale est supérieur à 0,5 en 2005 et d'autre part que ces garanties s'appliquent, à compter de 2006, lorsque leur coefficient d'intégration fiscale est supérieur à 0,4.

Le présent article supprime cette dernière phrase ainsi que la référence à l'année 2005, ce qui conduit à relever, à compter de la promulgation de la loi, de 0,4 à 0,5 le seuil d'éligibilité à la garantie pour les communautés d'agglomération et aux communautés de communes à taxe professionnelle unique.

L'impact de ces dispositions doit être évalué, pour l'année 2011, en liaison avec l'article 80, dont le 1° fixe dans la loi les modalités de calcul des composantes de la part forfaitaires de la DGF des communes .

En fixant, dans l'article L. 2334-7 du CGCT, le montant par habitant permettant de calculer la dotation de base ainsi que la dotation proportionnelle à son montant de 2010, l'article 80 fixe la dotation forfaitaire des communes à son niveau de 2010.

De ce fait, le présent article aura donc pour effet, pour l'année 2011, d'éviter que ne recule la dotation par habitant à partir de laquelle la dotation d'intercommunalité des EPCI mentionnés ci-dessus est calculée.

D'après les simulations réalisées par la DGCL, l'application de ce relèvement à la situation en vigueur en 2010 aurait conduit à faire passer le montant de la garantie CIF de 47,5 millions d'euros à 20,5 millions d'euros, avec la répartition par catégorie d'EPCI retracée dans le tableau ci-dessous.

SIMULATION DE LA GARANTIE CIF AVEC RELÈVEMENT DU SEUIL (2010)

(en millions d'euros)

CC FA : Communautés de communes à fiscalité additionnelle

CC TPU : Communautés de communes à taxe professionnelle unique

CA : Communautés d'agglomération

Source : DGCL.

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Suivant l'avis favorable du Rapporteur spécial, la Commission adopte l'article 85 sans modification .

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* ¹ Sauf pour les communautés urbaines qui perçoivent une dotation forfaitisée à hauteur de 60 euros par habitant (population DGF).

* ² En l'absence de modification législative tirant les conséquences de la réforme de la TP, c'est toujours cette imposition qui est prise en compte dans le calcul du CIF, jusqu'à son remplacement par la contribution économique territoriale et l'imposition forfaitaire des entreprises de réseau (IFER).