Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la deuxième partie

III. DÉBATS ASSEMBLÉE NATIONALE DU 10 NOVEMBRE 2010

M. le président. L'article 85 ne fait l'objet d'aucun amendement.

(L'article 85 est adopté.)

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IV. TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE

Article 85

Le 1° du II de l'article L. 5211-33 du même code est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :

« À compter de 2011, cette garantie s'applique lorsque leur coefficient d'intégration fiscale est supérieur à 0,6. » ;

2° Le second alinéa est ainsi modifié :

a) Dans la première phrase, les mots : « en 2005 » sont supprimés ;

b) La seconde phrase est supprimée.

V. RAPPORT SÉNAT N° 111 TOME III (2010-2011) ANNEXE 24

Commentaire : le présent article vise à relever les seuils d'éligibilité à la garantie de dotation d'intercommunalité des établissements publics de coopération intercommunale, attribuée au titre du coefficient d'intégration fiscale (CIF).

I. LE DROIT EXISTANT

La DGF des groupements de communes est distribuée par l'Etat selon plusieurs critères : la population, le potentiel fiscal et le coefficient d'intégration fiscale (CIF) qui est la mesure économique de l'intégration fiscale, c'est-à-dire du poids de la fiscalité intercommunale par rapport à la fiscalité totale communale et intercommunale. Plus un EPCI est fiscalement intégré (et donc plus il exerce de compétences), plus son CIF est important. Plus le CIF est important, plus la DGF de l'EPCI est importante.

Ainsi le montant de DGF obtenu est d'autant plus important que la structure intercommunale fait partie d'une catégorie exerçant de nombreuses compétences et qu'elle présente une forte intégration fiscale, c'est-à-dire que la part des recettes fiscales est plus élevée dans le total des impôts levés « communes + groupement » ^{3 ( * )} .

Le mode de calcul du CIF est précisé par l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales :

« Le coefficient d'intégration fiscale, qui est défini pour les communautés urbaines, les communautés de communes et les communautés d'agglomération, est égal, pour chacun de ces établissements publics, au rapport entre :

a) Les recettes provenant des quatre taxes directes locales, de la taxe ou de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères et de la redevance d'assainissement perçues par l'établissement public minorées des dépenses de transfert ^{4 ( * )} ;

b) Les recettes provenant des quatre taxes directes locales, de la taxe ou de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères et de la redevance d'assainissement perçues par les communes regroupées et l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale sur le territoire de celles-ci. »

Le régime des garanties d'évolution de DGF, liées au CIF, est prévu par l'article L. 5211-33 du code général des collectivités territoriale qui distingue deux catégories d'EPCI.

Les communautés de communes ne faisant pas application des dispositions de l'article 1609 nonies C du code général des impôts (CC à fiscalité additionnelle) perçoivent une dotation par habitant progressant au moins comme la dotation forfaitaire si leur coefficient d'intégration fiscale est supérieur à 0,5.

Les communautés d'agglomération et les communautés de communes faisant application des dispositions de l'article 1609 nonies C du code général des impôts (CA et CC à fiscalité économique unifiée) perçoivent une dotation par habitant progressant au moins comme la dotation forfaitaire lorsque leur coefficient d'intégration fiscale est supérieur à 0,4.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose d' élever le seuil d'éligibilité à la garantie attribuée au titre du coefficient d'intégration fiscale :

- de 0,5 à 0,6 pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle ;

- de 0,4 à 0,5 pour les communautés d'agglomération et les communautés de communes à fiscalité unifiée.

Le Gouvernement souhaite par cette mesure limiter le poids des garanties s'appliquant aux dotations d'intercommunalité des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), attribuées au titre de leur coefficient d'intégration fiscale (CIF).

En effet, la dotation d'intercommunalité fait l'objet de nombreuses garanties qui rigidifient sa répartition. Ainsi, en 2010, 914 EPCI ont bénéficié de garanties pour un coût total de 275 millions d'euros (soit plus de 10 % du montant total réparti).

Le nombre de bénéficiaires de la garantie CIF ayant augmenté sensiblement en raison de la progression de l'intégration fiscale des intercommunalités, il est proposé de procéder au relèvement des seuils actuellement applicables.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur spécial observe que la dotation d'intercommunalité est répartie à enveloppe fermée et dispose de très nombreux systèmes de garantie dont les attributions viennent minorer le montant global réparti.

Ces mécanismes de garantie sont les suivants ^{5 ( * )} :

- la garantie de droit commun à 80 % : pour les EPCI d'au moins trois ans dans la catégorie, la dotation d'intercommunalité par habitant ne peut pas baisser de plus de 20 % d'une année sur l'autre. Si la dotation spontanée ne suffit pas, le complément est attribué sous forme de garantie ;

- la garantie de transformation : une garantie spécifique, plus favorable que la garantie de droit commun, a été prévue pour les cas où un EPCI change de catégorie (par exemple, lorsqu'une CC à fiscalité additionnelle se transforme en CC à TPU). Il s'agit en effet d'éviter que le groupement ne connaisse une forte variation de sa dotation par habitant du seul fait qu'il se trouve désormais comparé à un ensemble d'EPCI différent par rapport à sa situation antérieure, et alors même que ses caractéristiques propres (CIF et potentiel fiscal notamment) auraient peu changé. Il est ainsi prévu qu'en cas de transformation, sa dotation par habitant ne peut pas être inférieure, pendant les deux premières années, à celle de l'année précédente indexée comme la dotation forfaitaire des communes (progression nulle en 2010), puis, les trois années suivantes, à 95 %, puis 90 % puis 85 % de la DGF par habitant perçue l'année précédente. Si la dotation spontanée ne suffit pas, le complément est attribué sous forme de garantie ;

- les deux garanties d'évolution de la dotation spontanée :

Pour les EPCI d'au moins trois ans dans la catégorie, si, d'une année sur l'autre, la dotation spontanée (base + péréquation) est en hausse, la dotation d'intercommunalité totale (c'est-à-dire garantie incluse) ne peut pas baisser.

Si la dotation spontanée baisse, le taux de baisse de la dotation d'intercommunalité totale ne peut pas être supérieur au taux de baisse de la DGF spontanée ;

- la garantie en fonction du CIF : jusqu'en 2004, lorsque le CIF d'un EPCI était supérieur au double du CIF moyen de sa catégorie, il était assuré de percevoir une dotation par habitant au moins égale à celle perçue l'année précédente augmentée comme la dotation forfaitaire. Cette référence au double du CIF moyen rendait difficile la prévisibilité de la garantie dans la mesure où, d'une année à l'autre, ce niveau moyen évoluait. La LFI 2005 a renforcé la prévisibilité de la dotation d'intercommunalité par la référence à un niveau absolu de CIF. En 2005, bénéficiaient de cette garantie tous les EPCI ayant un CIF supérieur à 0,5. Depuis 2007, ce seuil est de 0,4 pour les communautés de communes à TPU et les communautés d'agglomération ;

- la loi de finances pour 2005 a prévu un nouveau mécanisme de garantie faisant référence au potentiel fiscal moyen de la catégorie. Ainsi, tout EPCI dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur de 50 % au moins à celui de sa catégorie bénéficie d'une dotation par habitant au moins égale à celle perçue l'année précédente ;

- la garantie propre aux communautés d'agglomération créées ex-nihilo : ces communautés bénéficient de la même garantie sur cinq ans que les communautés d'agglomération issues d'une transformation.

L'accumulation de ces garanties conduit logiquement au blocage du système de la dotation d'intercommunalité dans un contexte de gel des dotations.

Pour récupérer des marges de manoeuvre , il devient donc inévitable de revenir sur certaines d'entre elles.

S'agissant du choix opéré par le Gouvernement de faire porter l'effort sur la garantie CIF, il ne constitue pas une suppression de cette garantie mais un ajustement qui tient compte de l'évolution du nombre de bénéficiaires et de la capacité des intercommunalités à s'adapter à des seuils plus contraignants, imposés par le gel de la dotation d'intercommunalité.

EPCI sous garantie CIF

(nombre et montants en euros)

Source : DGCL

Les éléments statistiques présentés ci-dessus montrent la progression rapide du nombre des EPCI bénéficiaires. Ils sont à mettre en regard du nombre total d'EPCI de chaque catégorie, soit au 1 ^er janvier 2010, 181 communautés d'agglomération, 2 409 communautés de communes dont 1 103 à TPU et 1 306 à fiscalité additionnelle.

CIF moyen par catégorie d'EPCI

Source : DGCL

Cette mesure devrait dégager, d'après les simulations qui ont pu être réalisées sur les données 2010, sur la totalité des catégories d'EPCI (communautés de communes à fiscalité additionnelle, communautés de communes à taxe professionnelle unique, communautés d'agglomération), une économie de 10,7 millions d'euros en 2011, qui sera employée à financer la dotation d'intercommunalité. Votre rapporteur spécial n'a pas obtenu cependant d'éléments quant à la répartition de cet effort entre les diverses catégories d'EPCI.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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* ³ Bilan et perspectives de l'intercommunalité à fiscalité propre. Rapport d'information n° 48 (2006-2007) de Philippe Dallier, fait au nom de l'observatoire de la décentralisation.

* ⁴ Les dépenses de transfert sont les subventions, participations, contingents et reversements constatés dans le dernier compte administratif disponible, versés par l'établissement public de coopération intercommunale aux collectivités territoriales, à leurs établissements publics, aux établissements publics locaux non rattachés et aux associations syndicales autorisées.

* ⁵ Liste établie par la DGCL.