Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la deuxième partie

ARTICLE 88 : RESTRICTION AUX ENTREPRISES DE MOINS DE DIX SALARIÉS DE L'EXONÉRATION BÉNÉFICIANT AUX ORGANISMES D'INTÉRÊT GÉNÉRAL EN ZONES DE REVITALISATION RURALE (ZRR)

I. TEXTE DU PROJET DE LOI

I. - A la fin du I de l'article 19 de la loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008 sont insérés les mots suivants :

« , à la condition que l'organisme ait un effectif inférieur à dix salariés. Cet effectif est apprécié selon les mêmes modalités que celles définies pour l'application de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale. »

II. - Le présent article s'applique aux cotisations et contributions sociales dues à compter du 1 ^er janvier 201

II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N° 2857 TOME III (2010-2011) ANNEXE 45

Observations et décision de la Commission :

Le présent article resserre les critères imposés aux organismes d'intérêt général situés en zones de revitalisation rurale (ZRR) pour prétendre à l'exonération des cotisations sociales patronales qu'ils acquittent. Il est ainsi proposé de réserver le bénéfice de ce dispositif aux seules structures comptant moins de dix salariés.

Cette énième restriction, qui aboutira à exclure neuf-dixièmes des salariés jusqu'à présent concernés, trahit l'intention du Gouvernement d'en finir avec une mesure votée il y a seulement cinq ans, dont il a toujours contesté le bien-fondé.

I.- UNE EXONÉRATION MAL CALIBRÉE, DONT L'ÉTAT N'A PAS SU ASSURER LE PILOTAGE

A.- UNE TRÈS LARGE EXONÉRATION, VOTÉE EN 2005 AFIN DE CONTRIBUER À L'ANIMATION DU MONDE RURAL

L'exonération de cotisations sociales patronales au bénéfice des organismes d'intérêt général installés en ZRR a été instituée, à l'origine, par les articles 15 et 16 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, adoptés à l'initiative de MM. Jean Lassalle, Jean Dionis du Séjour et Philippe Folliot. Nos collègues entendaient ainsi soutenir les associations situées en zone rurale dans leur rôle d'animation des territoires et de création du lien social.

? Ce dispositif s'appuie sur le 1 de l'article 200 du code général des impôts - créant un régime de réduction d'impôt sur le revenu au titre des dons consentis par les particuliers - pour déterminer les organismes éligibles. Peut par conséquent bénéficier de cette exonération tout organisme dont le siège social est situé dans une commune classée en ZRR ^{1 ( * )} , parmi la liste suivante :

- les oeuvres ou organismes d'intérêt général , à condition que ces organismes présentent un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel ou concourent à la mise en valeur du patrimoine artistique, à la défense de l'environnement naturel ou à la diffusion de la culture, de la langue et des connaissances scientifiques françaises,

- les fondations ou associations reconnues d'utilité publique qui répondent aux caractères exigés pour les organismes d'intérêt général ci-dessus,

- les établissements d'enseignement supérieur ou d'enseignement artistique, publics ou privés à but non lucratif et agréés,

- les organismes agréés qui ont pour objet exclusif le financement de PME ou la fourniture à celles-ci de prestations d'accompagnement en début d'activité ,

- les associations cultuelles et de bienfaisance qui sont autorisées à recevoir des dons et legs ainsi que les établissements publics des cultes reconnus d'Alsace-Moselle .

Le Rapporteur spécial souligne l'étendue du champ de cette exonération ; celui-ci ne se limite pas à la seule catégorie des organismes d'intérêt général stricto sensu mais englobe d'autres types de structures, dont la finalité est voisine. Il convient de relever, en particulier, qu'aucune condition d'effectif n'était jusqu'à présent imposée.

Pour déterminer plus finement les organismes bénéficiaires, et préciser les contours de la catégorie très large des organismes d'intérêt général, les organismes collecteurs (URSSAF et MSA) sont liés par les critères déjà définis par les services fiscaux . Ainsi est considéré comme étant d'intérêt général l'organisme qui remplit les trois conditions cumulatives suivantes :

- ne pas exercer d'activité lucrative ;

- avoir une gestion désintéressée ;

- ne pas fonctionner au profit d'un cercle restreint de personnes.

? Cette exonération accordée à ces organismes s'applique à tous les salariés de l'association ou de l'organisme, employés dans une ZRR, y compris à ceux qui exercent leur activité dans un établissement situé dans une ZRR différente de celle d'implantation du siège social.

Elle s'applique également aux dirigeants salariés qui cumulent, au sein de l'association ou de l'organisme, un contrat de travail avec leur mandat social.

Il s'agit d'une exonération totale des cotisations sociale patronales assises sur les gains et rémunérations, au sens des articles L. 242-1 du code de la sécurité sociale ou L. 741-10 du code rural, versés aux salariés employés dans une zone de revitalisation rurale, dans la limite de 1,5 SMIC mais sans limitation de salaire ^{2 ( * )} .

B.- UNE SOUS-BUDGÉTISATION CHRONIQUE

Cette mesure centrée sur l'emploi en ZRR constitue, au sens de la doctrine budgétaire, une exonération ciblée de cotisations sociales. Par conséquent, la perte de recettes correspondante pour les organismes de Sécurité sociale doit faire l'objet d'une compensation par l'État, se traduisant par l'inscription de crédits sur le programme n° 103 de la mission Travail et emploi .

Le Rapporteur spécial a déjà eu l'occasion l'an dernier, et son prédécesseur avant lui, de souligner la sous-estimation récurrente des sommes à compenser.

ÉCART ENTRE LES CRÉDITS INSCRITS EN LOI DE FINANCES INITIALE
ET LES SOMMES RÉELLEMENT DÉPENSÉES

(en millions d'euros)

Les conditions administratives et techniques de mise en oeuvre du dispositif expliquent partiellement les écarts entre les dotations prévues et les dépenses réalisées.

En 2006, les systèmes d'information des organismes collecteurs n'ont permis de distinguer entre cette exonération au profit des organismes d'intérêt général et l'exonération du premier au cinquantième salarié dans les ZRR, prévue par l'article L.131-4-2 du code de la sécurité sociale, qu'à partir du milieu de l'année.

Par ailleurs, la lenteur des procédures d'instruction, pouvant s'expliquer notamment par le délai d'obtention de l'attestation de reconnaissance délivrée par les services fiscaux, a provoqué des régularisations sur les années 2007 et 2008.

Sur l'exercice 2009, la sous-budgétisation a néanmoins pu être réduite, sans pour autant disparaître, suite au resserrement du dispositif à compter du 1 ^er novembre 2007.

C.- UN DISPOSITIF DÉJÀ RESSERRÉ À PLUSIEURS REPRISES

Afin de contenir le coût croissant pour l'État de cette exonération de cotisations sociales, plusieurs resserrements ont été successivement opérés.

? La plus forte restriction a été opérée il y a trois ans, avec l'abrogation des articles 15 et 16 de la loi du 23 février 2005, prévue par le I de l'article 19 de la loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007 de financement de la Sécurité sociale pour 2008.

Cette abrogation a emporté la suppression de l'exonération pour les contrats de travail conclus après le 1 ^er novembre 2007. Toutefois, aux termes de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2008, ces deux articles « continuent de s'appliquer aux contrats conclus avant le 1 ^er novembre 2007, pour un coût annuel de près 219 millions d'euros pour 2009 ».

L'ambiguïté de cette dernière formulation a été interprétée par certains demandeurs comme permettant de bénéficier rétroactivement de la mesure après le 1 ^er novembre 2007 pour les contrats conclus antérieurement. En dépit de l'absence de jurisprudence permettant de trancher définitivement, la Direction de la Sécurité sociale a estimé contraire à l'intention du législateur cette interprétation et les organismes collecteurs ont reçu pour consigne de l'ACOSS, ou de la CCMSA, de ne plus accepter de nouvelle demande à compter du 1 ^er janvier 2008.

En outre, en application de l'article L. 131-4-3 du code de la sécurité sociale, les nouvelles embauches par des organismes d'intérêt général réalisée après le 1 ^er novembre 2007 ont pu bénéficier de l'exonération de cotisations sociales patronales du premier au cinquantième salarié en zone de revitalisation rurale (comme en zone de redynamisation urbaine) prévue pour les entreprises à l'article L. 131-4-2 du même code.

Le Rapporteur spécial rappelle cependant que cette dernière exonération est moins avantageuse pour les organismes d'intérêt général puisqu'elle est dégressive , atteignant 100 % des cotisations sociales patronales pour une rémunération horaire inférieure ou égale à 1,5 SMIC et s'annulant à 2,4 SMIC.

? Une interprétation plus stricte des dispositions du 1 de l'article 200 du code général des impôts , par la voie d'instructions fiscales, a également abouti à limiter le bénéfice de l'exonération.

Ainsi, jusqu'à très récemment, les offices du tourisme pouvaient-ils se prévaloir dans de nombreux départements de la qualité d'organisme d'intérêt général. Depuis le 1 ^er janvier 2009, les services fiscaux ont informé les organismes concernés qu'ils ne pourraient désormais plus bénéficier de ces dispositions.

Les offices de tourisme assurent pourtant un service indispensable auprès des visiteurs pour les conseiller, les guider et leur fournir des renseignements avant ou pendant leurs séjours touristiques. Ils ont un rôle moteur dans la promotion et le développement du tourisme sur tout le territoire. C'est ce qui avait motivé le dépôt d'un amendement au projet de loi de finances rectificative pour 2009 par nos collègues Gaëtan Gorce et Michel Bouvard, qui visait à rétablir le bénéfice de ce régime fiscal et social au profit des offices de tourisme, en ajoutant une nouvelle catégorie dans la liste dressée par l'article 200.

? Les alinéas 1 et 2 (I) du présent article proposent d'apporter une nouvelle restriction à cette mesure, en modifiant l'article 19 de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2008 - désormais seule base juridique de l'exonération - afin d'en réserver le bénéfice aux seuls organismes dont l'effectif est inférieur à dix salariés.

Il s'agit ainsi de recentrer la mesure sur les petites structures et associations, en introduisant un critère d'effectif. En revanche, ni le champ d'application de la mesure, basé sur les catégories définies par le 1 de l'article 200 du code général des impôts, ni ses limites dans le temps ne sont remis en cause .

Pour apprécier l'effectif réel de la structure, la rédaction proposée renvoie aux modalités d'application de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, relatif aux allègements généraux de charges sur les bas salaires, c'est-à-dire aux articles L. 1111-2 et L. 1251-54 du nouveau code du travail.

En outre, afin de prévenir tout retard dans la promulgation de la loi de finances, il a été ajouté un alinéa 3 (II) prévoyant l'application au 1 ^er janvier 2011 de ces dispositions.

II.- LA RESTRICTION PROPOSÉE CACHE MAL UN CHOIX ASSUMÉ DE SUPPRIMER PLUTÔT QUE DE RÉFORMER LE DISPOSITIF

A.- L'ÉCONOMIE ATTENDUE EST SANS COMMUNE MESURE AVEC LES SOMMES DÉCAISSÉES AU COURS DES DERNIÈRES ANNÉES

Afin de justifier la remise en cause, au bout de cinq ans, du dispositif d'exonération en faveur des organismes d'intérêt général situés en ZRR, le Gouvernement met en avant les conclusions du dernier rapport d'évaluation réalisé par les corps d'inspection des ministères de l'agriculture, de l'environnement, des finances et des affaires sociales ^{3 ( * )} .

À la lecture de ce rapport, le dispositif paraît avoir été détourné de l'objectif initial visé par le législateur. Cependant, les corps d'inspection ne préconisent absolument pas l'abandon progressif de l'exonération, auquel aboutirait le présent article, mais la réforme en profondeur du dispositif.

L'essentiel de la mesure est concentré sur des structures de plus de dix salariés et ne répond que très imparfaitement à l'objectif de soutien aux associations locales (clubs d'aînés, associations culturelles ou sportives) : selon les données de l'ACOSS, 45 % des salariés exonérés de charges patronales au titre des organismes d'intérêt général sont employés dans des établissements de 50 salariés et plus. Le Rapporteur spécial juge préoccupante cette évolution non anticipée du dispositif. En effet, les associations de moins de dix salariés sont minoritaires parmi les bénéficiaires de l'exonération et, comme le relève le rapport des corps d'inspection, « la suppression de la mesure par la loi de financement pour 2008 les a plus lourdement pénalisées que les grandes structures alors que ce sont les dépenses de ces dernières qui ont justifié cette suppression.

Ces exonérations ont également été concentrées dans un nombre restreint de départements, plus particulièrement ceux dont le chef-lieu est classé en ZRR. À eux seuls, cinq départements (Lozère, Lot, Corrèze, Aveyron et Creuse) concentrent 41 % des exonérations. Le Rapporteur de la commission des finances observe que ce problème tient davantage au zonage retenu qu'au dispositif d'exonération en faveur des organismes d'intérêt général.

L'examen détaillé de la population des bénéficiaires révèle que l'exonération bénéficie en réalité pour 84 % de son montant total au secteur sanitaire et social, plus particulièrement à des centres hospitaliers, des établissements psychiatriques ou à des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes. Cette situation, pour peu satisfaisante qu'elle soit, s'explique par les difficultés de financement chroniques auxquelles se heurte ce type d'établissement. L'exclusion pure et simple des établissements de taille plus importante du bénéfice de la mesure, sans contrepartie financière exceptionnelle, risque donc de plonger le secteur sanitaire et social en zone rurale dans de graves difficultés.

PROFIL ET ACTIVITÉ DES ÉTABLISSEMENTS BÉNÉFICIAIRES DU MONTANT
LE PLUS ÉLEVÉ D'EXONÉRATIONS SOCIALES AU TITRE DE LA MESURE OIG
DANS LE RÉGIME GÉNÉRAL

Source : ACOSS. Montant des exonérations OIG pour les 20 plus organismes bénéficiaires. La notion de « plus gros établissements » est prise ici au sens de ceux qui ont perçu le montant le plus élevé d'exonérations au titre du dispositif OIG et non au sens de taille d'établissements.

L'exposé des motifs du présent article souligne, par ailleurs, que l'exonération ne paraît pas avoir eu d'impact significatif sur l'emploi. En réalité, les conclusions du rapport sont beaucoup plus prudentes sur ce point puisqu'elles soulignent l'absence d'évaluation disponible de la mesure. Elles émettent cependant l'hypothèse que l'exonération a au moins permis de limiter la diminution de la population active dans les ZRR.

Avec tout autant de circonspection, le rapport d'information présenté en juin 2008 par notre collègue Yves Bur se risquait néanmoins à une estimation de l'impact direct de la mesure en faveur des organismes d'intérêt général : 3 000 emplois au plus auraient ainsi été créés pour un coût annuel (avant 2008) supérieur à 300 millions d'euros. Le Rapporteur spécial reconnaît que le coût par emploi créé est prohibitif, du fait des effets d'aubaine très importants du dispositif . Il rappelle cependant que cette situation découle de la construction juridique même de la mesure d'exonération, qui visait indifféremment tous les salariés présents dans l'emploi, et pas seulement les salariés embauchés.

Il est important de souligner, à cet égard, que la création d'emploi n'a jamais été l'objectif principal de la mesure . Comme le notent les corps d'inspection, « les articles 15 et 16 de la loi du 25 février 2005 avaient d'abord pour objectif une revitalisation des zones rurales et donc au moins autant un objectif de maintien de l'emploi que de création d'activités nouvelles » .

En outre, leur rapport relève que la référence faite pas le dispositif de la loi du 23 février 2005 à l'article 200 du code général des impôts, loin de clarifier le champ d'application de la mesure d'exonération, a abouti à allonger l'instruction des demandes et à multiplier les régularisations. Il semble en effet au Rapporteur spécial que le critère associatif sur lequel l'article 200 est fondé n'est pas pertinent : ainsi, de nombreux EHPAD et même de gros établissements psychiatriques privés peuvent opter pour le statut associatif ; ils sont dès lors éligibles à l'exonération en faveur des organismes d'intérêt général au même titre que les associations de pêcheurs ou de chasseurs.

Avec le présent article, le Gouvernement privilégie un recentrage de l'aide sur les petites structures de moins de dix salariés par rapport à une suppression totale du dispositif.

Cette solution radicale permettrait une économie théorique de la totalité du budget de l'exonération, soit 171 millions d'euros en 2011. Il faut en effet rappeler que le resserrement opéré par l'article 19 de la loi de financement pour 2008, en supprimant toute nouvelle entrée dans le dispositif, s'est traduit par une diminution rapide du coût de l'exonération, qui atteignait encore 328 millions d'euros il y a deux ans . Encore conviendrait-il de retrancher les charges constatées sur 2010 mais à payer en 2011, ce qui ramènerait l'économie aux trois quarts de cette somme, soit tout au plus 128 millions d'euros.

La solution finalement retenue, moins brutale en apparence mais qui se traduira tout de même par une extinction rapide du dispositif, privilégie le ciblage de la mesure en retenant un critère fondé sur le nombre de salariés employés. Le seuil de dix employés est ainsi retenu parce qu'il correspond peu ou prou aux structures à caractère souvent associatif que le législateur entendait à l'origine aider. Cette réforme aura des effets drastiques puisqu'elle générera une économie d'environ 86 % du montant de la mesure , soit 110 millions d'euros la première année compte tenu des engagements 2010. Les effets du resserrement adopté en 2007, et de la diminution du nombre de bénéficiaires faute de nouvelles entrées, se traduiront par un gain décroissant pour le budget de l'État : 141,5 millions d'euros en 2012, 136 millions d'euros en 2013.

Sur la base des prévisions de l'ACOSS, l'effort en faveur des organismes d'intérêt général situés en ZRR ne représentera, à l'horizon 2013, qu'à peine 22 millions d'euros , soit quinze fois moins qu'en 2008. Encore ce chiffre est-il surestimé, car le nombre et l'étendue des ZRR seront probablement revus à la baisse d'ici là.

En comparant ces deux solutions, le Rapporteur spécial peine à discerner en la dernière comment elle garantirait un meilleur respect de « l'objectif initial visé par le législateur » , évoqué par l'exposé des motifs de l'article. Il lui semble, au contraire, que l'une comme l'autre parachèvent l'extinction programmée depuis 2007.

B.- LA RESTRICTION DU DISPOSITIF AUX STRUCTURES DE MOINS DE DIX SALARIÉS NE FERA QU'ACCÉLÉRER UNE EXTINCTION LARGEMENT ENTAMÉE

En cas d'adoption du présent article, la nouvelle rédaction de l'article 19 de la loi de financement limitera le bénéfice de l'exonération totale des charges sociales patronales en le soumettant à deux critères cumulatifs ; seront ainsi éligibles :

- les seuls organismes d'intérêt général de moins de dix salariés, situés en ZRR ;

- pour les salariés dont les contrats de travail ont été conclus avant le 1 ^er novembre 2007 et jusqu'au terme de ceux-ci ;

Au fil des départs et des recrutements, plus rapides s'agissant de petites structures dotées de financements limités et instables, le nombre des bénéficiaires de cette mesure est appelé à diminuer. Cependant le rythme de cette extinction était assez lent sous le seul effet du resserrement opéré en 2007. En prolongeant la tendance dégagée par l'ACOSS, le Rapporteur spécial évalue à près de 4 % annuels (hors inflation) le rythme d'extinction de l'exonération.

En excluant brutalement 86 % des dépenses, le nouveau critère d'effectif accélère donc l'extinction engagée en 2007 et en raccourcit notablement le terme. Le Rapporteur spécial estime donc que la réforme proposée n'est pas destinée à enrayer le coût galopant de l'exonération, contrairement à ce que laisse entendre l'exposé des motifs. Cet effort de maîtrise du coût budgétaire a déjà été accompli - avec succès - grâce au resserrement opéré en 2007. Le présent article, en restreignant encore le dispositif, n'a d'autre but que de hâter la suppression pure et simple du dispositif.

COÛT TENDANCIEL DE L'EXONÉRATION EN FAVEUR DES ORGANISMES D'INTÉRÊT GÉNÉRAL SITUÉS EN ZRR

(en millions d'euros)

Source : Données ACOSS 2008-2013. Calculs de la Commission des finances au-delà.

S'il est incontestable que la suppression de l'exonération en faveur des organismes d'intérêt général situés en ZRR permettra une économie, elle aura également un coût élevé pour les territoires ruraux en déclin. C'est pourquoi les corps d'inspection missionnés pour évaluer l'impact des exonérations consenties en ZRR ont recommandé au Gouvernement la mise en place d'une nouvelle exonération spécifique aux organismes d'intérêt général.

Le Rapporteur spécial s'étonne que l'exposé des motifs et l'étude d'impact qui accompagnent le présent article, bien qu'ils citent abondamment le rapport des corps d'inspection, ne relèvent pas cette proposition.

Celle-ci consisterait à créer un mécanisme d'exonération de cotisations sociales pérenne pour les petites associations rurales . Celui-ci remplacerait la mesure actuelle qui serait totalement abrogée . Seraient éligibles les associations de moins de 10 salariés situées en ZRR et relevant du champ de l'article 200 du code général des impôts. Cette exonération serait plafonnée afin d'en contenir le coût et, par souci de lisibilité, calculée selon les mêmes modalités que l'exonération de cotisations en faveur de l'embauche en ZRR : elle serait totale - sauf pour les cotisations AT/MP désormais obligatoires - à hauteur de 1,5 SMIC et dégressive jusqu'à 2,4 SMIC, avec un plafonnement à 2,4 SMIC. En outre, la mesure ne serait pas cumulable avec d'autres exonérations de cotisations sociales.

Dans la mesure où il constituerait une exonération ciblée, un tel mécanisme ferait l'objet d'une compensation par l'État et serait neutre pour les organismes de Sécurité sociale. Selon les calculs du Rapporteur spécial, le coût pour l'État atteindrait 45 à 60 millions d'euros en année pleine ; la substitution de ce mécanisme à l'exonération actuelle permettrait donc de dégager une économie d'au moins 76 millions d'euros en 2011 puis 100 millions d'euros au cours de chaque exercice suivant.

Comme l'avait souligné le Gouvernement lors du débat général sur la loi relative au développement des territoires ruraux en 2005, « la solidarité nationale doit s'y exercer de façon plus efficace et plus lisible » avec « des mesures incitatives en vue de favoriser le développement des zones rurales les plus fragiles ». Soucieux de soutenir toutes les initiatives concourant à la revitalisation rurale, le Rapporteur spécial proposera donc à la commission des Finances une nouvelle rédaction du présent article visant à abroger l'exonération actuelle en faveur des organismes d'intérêt général situés en ZRR et à la remplacer par une mesure pérenne, mieux ciblée et moins coûteuse.

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* *

Pour ces raisons, le Rapporteur spécial recommande à la commission de modifier cet article en adoptant un amendement substituant au dispositif actuel une exonération pérenne de cotisations sociales pour les organismes d'intérêt général de moins de dix salariés.

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* *

M. le Président Jérôme Cahuzac. Je suis saisi de trois amendements n° II-CF-109, II-CF-132 et II-CF-143 de suppression de l'article 88, qui restreint le bénéfice de l'exonération de cotisations sociales pour les organismes d'intérêt général situés en zone de revitalisation rurale (ZRR). Je vais donner successivement la parole à messieurs Censi, Binetruy et Nayrou pour les présenter.

M. Yves Censi. Les élus des territoires ruraux ne parviennent pas à cacher leur surprise, à la lecture du dispositif prévu par cet article. Ce n'est rien d'autre qu'une mesure de rendement, faisant fi du travail de développement d'activités accompli ces dernières années en ZRR.

Bien entendu, le zonage devra évoluer ; tout le monde en convient. En revanche, le resserrement de l'exonération qui nous est proposé, lui, paraît totalement improvisé, et n'a pas fait l'objet de la plus élémentaire concertation. Il remet brutalement en cause le financement de plus d'un millier de structures associatives, notamment des associations « Familles rurales », des antennes locales de l'ADMR (Aide à domicile en milieu rural) ou des centres de soins.

Pourtant, il y a trois ans, les élus et l'État s'étaient mis d'accord pour engager une extinction progressive du dispositif d'exonération voté en 2005 : seul le stock de bénéficiaires est demeuré éligible à l'exonération tandis que le dispositif a été fermé pour les nouvelles entrées.

En attendant de pouvoir élaborer une solution mieux adaptée avec le Gouvernement, je propose de supprimer cet article.

M. Jean-Marie Binétruy. Bien évidemment, je souscris à ce qui vient d'être dit. Cette mesure a été annoncée assez brutalement et il est clair que, dans de nombreux territoires ruraux, elle va poser des difficultés : je pense, en particulier, aux maisons d'accueil rurales pour personnes âgées (MARPA) qui prennent en charge des retraités agricoles, dont les pensions sont souvent modestes.

Outre cet amendement de suppression, j'ai cosigné une série d'amendements qui tendent à assouplir le dispositif, par exemple en ramenant de dix à cinquante salariés le critère d'effectif. En tout état de cause, l'article 88 n'est pas acceptable dans sa forme actuelle.

M. Henri Nayrou. Il s'agit d'un « coup de rabot » aveugle, stupide et contreproductif. La première alerte remonte au mois de novembre 2007, plus précisément à la discussion du projet de loi de financement de la sécurité pour 2008 au cours de laquelle le ministre chargé du budget, M. Éric Woerth, avait fait adopté une restriction du dispositif au motif que le nombre de créations d'emplois était trop faible. Il avait oublié que l'objectif de cette exonération était moins la création d'emplois que la consolidation de territoires fragiles et le renforcement du lien social.

Il y a un deuxième point que je souhaite porter à votre connaissance. Mardi soir s'est tenue une réunion autour du ministre de l'Espace rural et de l'aménagement du territoire, M. Michel Mercier. Les parlementaires présents, députés et sénateurs, de la majorité comme de l'opposition, ont manifesté unanimement leur opposition à la mesure. J'attends donc avec intérêt - et même gourmandise - le débat en séance publique.

J'en finis en me faisant le porte-parole des élus de la montagne contre cet article 88 : les citoyens des zones rurales et des zones de montagne ne sont pas des sous-citoyens !

M. Gilles Carrez, Rapporteur général. De mon côté, je ne suis pas favorable à la suppression de l'article 88. Qu'il y ait des mesures progressives, pourquoi pas. Cependant, il n'est pas cohérent de déplorer, d'un côté, le coût des allégements généraux de charges patronales et de s'opposer, de l'autre, à la remise en cause d'une exonération ciblée.

Je voudrais vous faire de mon expérience concernant un dispositif voisin, celui des zones franches urbaines (ZFU). Il faut prendre garde à toutes ces exonérations spécifiques qui se superposent, créent des distorsions et forment un véritable maquis. En ZFU, je constate des phénomènes de transfert d'entreprises, d'abord installées en dehors et qui viennent s'implanter dans la zone par effet d'aubaine : les emplois concernés sont déplacés, non créés.

Je ne veux pas généraliser en étendant ce constat aux ZRR ; je ne connais pas leur situation. Néanmoins, si la commission des Finances entend contribuer à la réduction des déficits, elle se doit de montrer l'exemple en remettant en cause les exonérations ciblées, telles que celle-ci, qui représentent près de 3 milliards d'euros.

Je crois nécessaire de faire rentrer, petit à petit, ces exonérations spécifiques dans le régime de droit commun des allégements généraux de charges, dits « allègements Fillon ». Il sera alors possible de travailler à la réduction progressive de ces allègements généraux, qui totalisent 22 milliards d'euros de pertes de recettes. Toute autre position consistant à plaider pour la réduction des allègements généraux tout en préservant des exonérations spécifiques ne me paraît pas raisonnable.

M. le Président Jérôme Cahuzac. Avant de requérir l'avis des Rapporteurs spéciaux, je souhaite dire un mot. On ne peut qu'être sensible au plaidoyer de méthode du Rapporteur général. Néanmoins, les chiffres qu'il a cités font réfléchir : l'article 88 représente, tout au plus, une économie de 140 millions d'euros à comparer aux 22 milliards des allègements généraux de charges.

Si je peux comprendre que la situation de nos finances publiques exige la remise en cause des dispositifs votés ces dernières années, il me semblerait de meilleure méthode de commencer par des mesures d'un plus fort rendement et qui concernent des territoires moins fragiles. Depuis quelques mois, se succèdent les remises en cause de dispositifs, comme les indemnités journalières ou les ZRR, pour lesquelles l'enjeu financier ne dépasse guère la centaine de millions d'euros. Or, ceux-ci bénéficient souvent à des catégories de population ou de territoires fragiles, que l'on ne pensait pas devoir être mises à contribution en premier : c'est donc un choix politique, qu'il soit ou non assumé.

Mme Chantal Brunel, Rapporteure spéciale. Pour ma part, je partage l'analyse du Rapporteur général. Je crois indispensable de procéder, sous son autorité, à une évaluation de l'efficacité et du coût des allégements de charges, qui induisent de graves distorsions de concurrence, notamment en ZFU.

M. Jean Launay, suppléant le Rapporteur spécial . Ce débat est lourd de conséquences pour les territoires ruraux. Je crois utile de rappeler que la loi du 23 février 2005 de développement des territoires ruraux et l'amendement de nos collègues Lassalle et Folliot, à l'origine de cette exonération, ne se fixait pas pour objet la création d'emplois mais plutôt l'animation des territoires ruraux.

Je propose néanmoins aux auteurs de ces amendements de suppression, même si je ne suis pas sûr d'être entendu, de les retirer au profit de l'amendement n° II-CF-162 de Christian Eckert qui propose une alternative constructive.

Cet amendement propose la création d'un mécanisme d'exonération de cotisations sociales pérenne pour les petites associations rurales. Celui-ci remplacerait la mesure actuelle qui serait totalement abrogée.

Seraient éligibles les associations de moins de 10 salariés situées en ZRR et relevant du champ de l'article 200 du code général des impôts. Cette exonération serait plafonnée afin d'en contenir le coût et, par souci de lisibilité, calculée selon les mêmes modalités que l'exonération de cotisations en faveur de l'embauche en ZRR.

Dans la mesure où il constituerait une exonération ciblée, un tel mécanisme ferait l'objet d'une compensation par l'État et serait neutre pour les organismes de Sécurité sociale. Selon les calculs du Rapporteur spécial, le coût pour l'État atteindrait 45 à 60 millions d'euros en année pleine ; la substitution de ce mécanisme à l'exonération actuelle permettrait donc de dégager une économie d'au moins 76 millions d'euros en 2011 puis 100 millions d'euros au cours de chaque exercice suivant.

Ceci dit, à titre personnel, si les amendements de suppression ne sont pas retirés, je les voterai afin de conforter le rôle de ces associations en milieu rural. Je citerai, sans être trop long, l'exemple d'une association qui oeuvre dans le département du Lot totalisant aujourd'hui 37 emplois, 30 bénévoles et 750 adhérents. Cette association gère des crèches parentales, en plusieurs lieux, des relais d'assistantes maternelles et des activités de loisir des adultes : elle contribue ainsi à l'animation d'un tissu local, elle répond à une demande sociale et permet de rompre l'isolement dans les zones rurales. Tout cela risque de s'effondrer avec la mesure de restriction proposée par le Gouvernement à l'article 88.

M. Yves Censi. Je comprends tout à fait la position du Rapporteur général. Cependant, il s'agit avec ce régime d'exonération d'un choix de politique de développement des territoires ruraux. Le débat sur l'article 88 ne peut donc pas se résumer à la recherche d'économies budgétaires.

En outre, la problématique des ZFU est totalement différente de celle des ZRR. Dans ces territoires ruraux, toute la politique médico-sociale repose sur des associations.

Nous sommes bien sûr prêts à travailler avec le Gouvernement à une extinction progressive du dispositif comme nous l'avions en loi de financement de la sécurité sociale pour 2008. Nous avons d'ailleurs déposé d'autres amendements sur les seuils, qui ne demandent qu'à être perfectionnés. D'ici là, cet article ne peut pas être adopté en l'état et je soutiendrai sa suppression.

M. Henri Nayrou. Je fais remarquer au Rapporteur général que la remise en cause des exonérations ciblées, au profit d'un régime de droit commun des allégements de charges, a déjà commencé avec la fermeture du dispositif, pour les contrats postérieurs à novembre 2007, décidée en loi de financement pour 2008. Cela n'a pas été sans conséquence, en particulier sur les hôpitaux locaux.

Deuxièmement, les ZFU ne sont pas des ZRR... Et quand bien même y aurait-il aussi des effets d'aubaine dans ces dernières, il est inutile de passer le régime d'exonération au lance-flammes !

Il faut admettre, Monsieur le Rapporteur général, qu'il n'y a plus aujourd'hui de politique d'aménagement du territoire dans notre pays. Ce sont les diverses exonérations fiscales et sociales qui en tiennent lieu. À quoi sert-il que le ministre Michel Mercier prépare des assises du monde rural, si l'on doit supprimer de tels dispositifs !

J'ajoute que la remise de cette exonération serait contreproductive car il vaut mieux financer l'emploi que le chômage.

Je vous donne rendez-vous dans l'hémicycle. Je ne peux pas avoir entendu MM. Censi et Binétruy et vingt-cinq députés de la majorité s'élever contre cet article 88, et ne pas attendre avec intérêt le vote en séance publique.

M. le Président Jérôme Cahuzac. Le débat a eu lieu. Je me permets de m'associer à certaines remarques qui ont été faites. Comme Yves Censi, Henri Nayrou ou Jean Launay, je suis élu d'un territoire dans lequel les ADMR, les associations de soins et de services à domicile (ASSAD) et d'autres vont être placées dans des situations très périlleuses.

Je le dis à nouveau : je suis d'accord pour réexaminer systématiquement les exonérations fiscales et sociales, mais j'aimerais connaître la méthode retenue par le Gouvernement pour déterminer les dispositifs à supprimer.

Compte tenu des avis exprimés par le Rapporteur général et les deux rapporteurs spéciaux, je mets aux voix les trois amendements.

La Commission adopte les amendements n° II-CF-109, II-CF-132 et II-CF-143 de suppression de l'article 88.

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* ¹ Pour bénéficier de l'exonération, le siège social de l'association ou de l'organisme doit être situé dans une commune classée en ZRR en application des textes suivants :
- entre le 25 février 2005, date d'entrée en vigueur de la loi relative au développement des territoires ruraux, et le 31 décembre 2005, il convient de se référer à la liste des communes classées en ZRR annexée au décret n° 96-119 du 14 février 1996. Les critères définissant les zones de revitalisation rurale (ZRR) ont été redéfinis par le décret n° 2005-1435 du 21 novembre 2005 qui a abrogé le décret n° 96-119 du 14 février 1996.
- à compter du 1 ^er janvier 2006, il convient de se référer à la liste des communes jointe à l'arrêté du 30 décembre 2005 constatant le classement des communes en ZRR (paru au JO du 31 décembre 2005).

* ² L'exonération porte sur les cotisations patronales de Sécurité sociale dues au titre :

- des assurances sociales (maladie, maternité, invalidité, vieillesse et décès),

- des allocations familiales,

- des accidents du travail et maladies professionnelles jusqu'au 31 décembre 2007. Les cotisations accidents du travail et maladies professionnelles sont dues au titre des rémunérations versées à compter du 1 ^er janvier 2008

- du fonds national d'aide au logement,

- du versement transport, le cas échéant.

* 3 Rapport du Conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux, du Conseil général de l'environnement et du développement rural, de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale des affaires sociales relatif à l'évaluation des mesures en faveur des zones de revitalisation rurale (ZRR) de novembre 2009.