ARTICLE 89 : SUPPRESSION DE L'EXONÉRATION APPLICABLE AUX INDEMNITÉS DE RUPTURE VERSÉES DANS LE CADRE D'UN ACCORD DE GESTION PRÉVISIONNELLE DES EMPLOIS ET DES COMPÉTENCES (GPEC)
I. TEXTE DU PROJET DE LOI
I. - L'article L. 2242-17 du code du travail est abrogé.
II. - Le 5° du 1 de l'article 80 duodecies du code général des impôts est abrogé.
III. - Le présent article entre en vigueur à compter du 1 er janvier 2011.
II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N° 2857 TOME III (2010-2011) ANNEXE 45
Observations et décision de la Commission :
Le présent article abroge la double exonération d'impôt sur le revenu et de cotisations sociales dont bénéficient les indemnités de rupture du contrat de travail versées à un salarié à l'occasion de son départ volontaire de l'entreprise, dans le cadre d'un accord de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC).
I.- AFIN DE FAVORISER
LA CONCLUSION D'ACCORDS DE GPEC, LE LÉGISLATEUR A INSTITUÉ UN
TRAITEMENT FISCAL ET SOCIAL FAVORABLE DE L'INDEMNITÉ DE DÉPART
VERSÉE AU SALARIÉ
DANS CE CADRE.
A.- LE RÉGIME FISCAL ET SOCIAL DÉROGATOIRE ADOPTÉ EN 2006 ENTENDAIT INCITER À LA CONCLUSION D'ACCORDS DE GPEC
En son article 72 (initialement codifié à l'ancien article L. 320-2 du code du travail et désormais repris par les articles L. 2242-15 à 20), la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a instauré, dans les entreprises de plus de trois cents salariés ainsi que dans certaines entreprises de dimension communautaire, l'obligation de négocier, tous les trois ans, des accords de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) .
Dans le cadre d'un accord de GPEC, des indemnités de départ volontaire qui se substituent au salaire, sont versées au salarié pour un montant non plafonné et qui peut être supérieur à ce que prévoient la loi ou les accords collectifs.
LA GESTION PRÉVISIONNELLE DES EMPLOIS ET DES COMPÉTENCES (GPEC)
L'article 72 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a ajouté au champ des négociations à caractère obligatoire au sein de l'entreprise une négociation triennale en matière GPEC (désormais codifié à l'article L. 2242-15 du code du travail).
Sont concernées par cette obligation :
- les entreprises et groupes d'entreprises occupant au moins trois cents salariés ;
- les entreprises et groupes de dimension communautaire comportant au moins un établissement ou une entreprise de cent cinquante salariés en France.
Si un accord de groupe est conclu sur ce thème, les entreprises comprises dans le périmètre de l'accord de groupe sont réputées avoir satisfait à leur obligation.
Le domaine de la négociation que l'employeur est tenu d'engager tous les trois ans comprend :
- les modalités d'information et de consultation du comité d'entreprise sur la stratégie de l'entreprise et ses effets prévisibles sur l'emploi ainsi que sur les salaires ;
- la mise en place d'un dispositif de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences et les mesures d'accompagnement susceptibles de lui être associées, en particulier en matière de formation, de validation des acquis de l'expérience, de bilan de compétences ainsi que d'accompagnement de la mobilité professionnelle et géographique des salariés.
La négociation peut aussi porter sur les modalités d'information et de consultation du comité d'entreprise applicables lorsque l'employeur projette de prononcer le licenciement économique d'au moins dix salariés sur une même période de trente jours ou sur la qualification des catégories d'emplois menacés par les évolutions économiques ou technologiques (article L. 2242-16).
La négociation porte enfin également sur les conditions d'accès et de maintien dans l'emploi des salariés âgés, ainsi que de leur accès à la formation professionnelle (article L. 2242-19).
Le législateur impose seulement à l'employeur d'engager la négociation. Lorsque l'accord n'est pas conclu, l'employeur est tenu d'engager au moins une fois tous les trois ans une nouvelle négociation.
Afin de faciliter la conclusion de tels accords, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, en son article 16, a adapté dans un sens plus favorable le régime fiscal et social de ces indemnités. Elle a ainsi permis d'unifier le régime applicable aux départs volontaires qui pouvaient antérieurement soit, le plus souvent, être soumis au régime très favorable du plan de sauvegarde de l'emploi, soit être soumis à celui des indemnités de départ volontaire versées en dehors du PSE qui est très défavorable puisque ces sommes sont alors traitées comme un salaire.
Les indemnités versées dans le cadre d'un accord de GPEC sont, dans la limite de quatre fois le plafond de la sécurité sociale (soit 138 480 euros en 2010), exclues de l'assiette des revenus imposables et donc exonérées d'impôt sur le revenu conformément au 5° du I de l'article 80 duodecies du code général des impôts. L'alinéa 2 (II) du présent article entend revenir sur cet avantage en abrogeant les dispositions correspondantes.
Ces indemnités sont également exclues de l'assiette des cotisations de sécurité sociale dans la même limite, en application du douzième alinéa de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale. Une exonération similaire était prévue, depuis 2007, pour les salariés cotisant à la MSA au troisième alinéa de l'article L. 741-10 du code rural ; elle a déjà été supprimée par l'article 4 de l'ordonnance n° 2010-104 du 28 janvier 2010 relative à diverses mesures de protection sociale agricole.
Assez étrangement, l'alinéa 1 (I) se contente d'abroger l'accroche correspondante dans le code du travail, à l'article L. 2242-17, mais laisse subsister les dispositions relatives à l'exonération elle-même dans le code de la sécurité sociale.
L'alinéa 3 (III) fixe au 1 er janvier 2011 l'entrée en vigueur de ces dispositions, plutôt qu'à la date de promulgation de la loi de finances.
Le Rapporteur spécial rappelle, en outre, que ces indemnités ne sont assujetties à la CSG et à la CRDS que pour leur fraction dépassant le montant de l'indemnité légale ou conventionnelle de licenciement puisque la loi du 18 janvier 2005 a également modifié le 5° du II de l'article L. 136-2 du même code.
B.- CES EXONÉRATIONS SONT SOUMISES AU RESPECT DE CONDITIONS CONTRAIGNANTES ENTOURANT L'ACCORD COLLECTIF ET SES CONDITIONS DE MISE EN oeUVRE
Conformément à l'article L. 2242-17, le bénéfice de ces exonérations est strictement encadré. Q uatre conditions doivent être satisfaites :
- l'absence d'opposition de l'autorité administrative : l'autorité administrative compétente doit ne pas s'être opposée au contenu de l'accord collectif en ce qui concerne la qualification des catégories d'emplois menacés par les évolutions économiques ou technologiques ;
- l'accès du salarié à un emploi stable : le salarié dont le contrat de travail est rompu doit avoir occupé effectivement un emploi classé dans une catégorie d'emplois menacés définie par l'accord collectif et avoir retrouvé un emploi stable à la date de rupture de son contrat de travail ;
- la mise en place d'un comité de suivi par l'accord collectif ;
- la validation, par le comité de suivi, du projet de reclassement du salarié dans un emploi stable : il reviendra en effet au comité de suivi de reconnaître la stabilité de l'emploi de reclassement.
Ces conditions très rigoureuses se sont révélées particulièrement complexes à mettre en oeuvre et ont pu décourager certaines entreprises de recourir aux exonérations : comme le relève l'évaluation préalable des articles du PLF, sur 172 accords de GPEC déposés auprès des DDTEFP en 2007, seule une dizaine (6 %) comportait des clauses de départ volontaire . La tendance s'est légèrement améliorée en 2008 puisque 10 % des 300 accords déposés comportaient de telles clauses.
II.- LE RECOURS TRÈS LIMITÉ À CE DISPOSITIF JUSTIFIE SA SUPPRESSION MAIS IL TRADUIT ÉGALEMENT LA DIFFICULTÉ À ENCOURAGER LA CONCLUSION D'ACCORDS D'ANTICIPATION DES RESTRUCTURATIONS ÉCONOMIQUES ET DE RECONVERSION DES EMPLOIS MENACÉS
A.- MÊME SI L'ÉCONOMIE RETIRÉE EST MINCE, L'ÉCHEC DU DISPOSITIF PROPOSÉ EN 2006 PAR LE GOUVERNEMENT JUSTIFIE UNE SUPPRESSION
La perte de recettes correspondant à l'exonération fiscale des indemnités de départ volontaire est retracée par le volet consacré aux dépenses fiscales du programme n° 103 de la mission Travail et emploi , sans toutefois que son montant ne soit précisé. Selon les informations recueillies par le Rapporteur spécial, le coût correspondant est inférieur à un million d'euros.
Comme le rappelle l'annexe V au projet de loi de financement de la sécurité sociale annuel, il est par ailleurs prévu que la mesure sociale fasse l'objet d'une compensation. Celle-ci est également financée par les crédits du programme n° 103 de la mission Travail et emploi . Les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2009 s'élevaient à 2 millions d'euros, ce qui correspondait à 300 bénéficiaires ; en fin d'exercice, la somme effectivement décaissée atteignait 3,03 millions d'euros. En cours d'année 2009, des erreurs d'imputation - attribuées par l'évaluation préalable à la complexité du dispositif - ont gonflé artificiellement la dépense correspondante et justifié un relèvement de la dotation inscrite en loi de finances pour 2010 à 10 millions d'euros (soit 1 500 bénéficiaires). La régularisation étant intervenue entre-temps, l'exécution 2010 devrait revenir à un volume plus raisonnable, conforme aux exercices précédents.
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DES ERREURS D'IMPUTATION CONSTATÉES EN 2009 Dans les comptes de l'exercice 2008 avaient été comptabilisés pour cette mesure spécifique le montant issu des déclarations des cotisants dans les DADS au titre de 2007 (soit 75 millions d'euros) et l'estimation du montant correspondant pour l'année 2008 par le biais d'un produit à recevoir. Suite à une mission conjointe des inspections générales (IGAS-IGF), il s'est avéré que les montants à prendre en compte ne devaient finalement pas porter sur l'exhaustivité des déclarations mais sur un champ nettement plus limité, ce qui a conduit à inscrire un produit négatif en 2009 qui cumulait l'extourne du produit à recevoir ainsi que l'annulation de la majeure partie de la facture au titre de 2007. |
Source : Extrait des Comptes annuels 2009 de l'ACOSS
Au total, la suppression de cette double exonération emportera une économie minime pour l'État :
- 1,5 million d'euros en 2011 , du fait du décalage d'un an dans la perception de l'impôt sur le revenu et de la couverture des restes à payer de l'exercice 2010 (0,5 million d'euros),
- puis 3 millions d'euros par an à partir de 2012 .
Elle sera par ailleurs neutre pour les organismes sociaux, du fait de l'existence d'une compensation.
B.- LA FAIBLESSE PERSISTANTE DE LA DÉMARCHE DE GPEC EST PRÉOCCUPANTE
? Le premier bilan réalisé en 2008 par la Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) présentait un bilan mitigé par rapport aux accords signés, malgré l'intérêt largement reconnu de la GPEC par les syndicats et les directions des ressources humaines, notamment en période de crise, où la GPEC est plus que jamais perçue comme un outil d'anticipation.
Le Rapporteur spécial souligne le risque réel de voir la GPEC reléguée au rang d'outil de mode que l'on ressortirait à chaque crise économique, sociale ou politique. L'accord national interprofessionnel sur la modernisation du marché du travail (longuement négocié et finalement signé le 11 janvier 2008), qui place la GPEC au coeur de la sécurisation des parcours professionnels, constitue une tentative intéressante de relancer la GPEC.
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BILAN DE LA MISE EN OEUVRE DE L'OBLIGATION DE NÉGOCIER SUR LA GESTION PRÉVISIONNELLE DES EMPLOIS ET DES COMPÉTENCES Alors qu'au 20 janvier 2008, date de la première échéance de l'obligation de négocier, 279 accords de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) avaient été conclus et déposés, 300 accords de GPEC ont été conclus au cours de l'année 2008. Cette multiplication du nombre des accords déposés auprès des directions départementales du travail est mise en avant par la DGEFP dans un bilan de la mise en oeuvre de l'obligation de négocier sur la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences instituée par la loi du 18 janvier 2005. Multiplication des accords de GPEC L'accélération de la négociation sur la GPEC a été progressive, passant de 17 à 81 puis 172 accords conclus de 2005 à 2007. Cette accélération s'est poursuivie au premier semestre 2008 avec 224 accords conclus. Cependant, seulement 76 ont été enregistrés au second semestre 2008.
- des accords de méthode sur la négociation relative à la GPEC (7 %) ; - des accords de GPEC « à froid » sans perspectives ou menaces à terme de suppressions d'emplois (80 %) ; - des accords de GPEC « à tiède » qui encouragent la mobilité en identifiant des menaces sur certains emplois ou métiers (11 %) ; - des accords de GPEC « à chaud » qui organisent de manière anticipée la gestion d'une restructuration (2 %). Par ailleurs, entre 2005 et 2007, 56 % des accords étaient unanimes. Parmi les accords, 38 % ont été signés et enregistrés en Ile-de-France, arrivent ensuite les régions du Nord (5,5 %) et du Rhône (5 %). Contenu des accords de GPEC Le contenu varie beaucoup d'un accord à un autre : - l' information consultation des CE sur la stratégie de l'entreprise et ses conséquences sur l'emploi est peu présente dans les accords en 2005 et 2006, présente dans 45 % des accords signés en 2007 et 86 % dans ceux signés en 2008. La DGEFP relève que presque aucun accord ne traite de la conséquence de la stratégie sur les salaires ; - la mobilité est utilisée par près de 90 % des accords signés en 2008 comme un levier d'action pour anticiper et gérer les mutations économiques, démographiques et sociales d'une entreprise. La mobilité interne est encadrée dans 85 % des accords et liée au plan de formation dans 70 % des cas. Prévue par 15 % des accords en 2008, la mobilité externe volontaire est le plus souvent utilisée dans le cadre d'un accord de GPEC « à tiède » ou « à chaud », qui encourage la mobilité pour les emplois menacés. Par ailleurs, 22 des accords signés en 2007 et 2008 prévoient de mobiliser le congé de mobilité ; - le volet formation s'est étoffé depuis 2005. En 2008, 80 % des accords traitent de l'articulation entre gestion prévisionnelle des emplois et des compétences et formation. Le DIF (77 %) et la VAE (76 %) sont les principaux dispositifs mobilisés, mais le CIF (45 %) et les périodes de professionnalisation (32 %) progressent. Par ailleurs, 77 % des accords prévoient des mesures d'adaptation au poste et des mesures d'acquisition de nouvelles compétences, mais seulement 16 % envisagent des mesures de reconversion ; - l' emploi des seniors est abordé par 138 accords en 2008, soit 46 % d'entre eux. Sept accords de GPEC « à chaud » prévoient des dispositifs de préretraite partielle ou totale. L'aménagement des fins de carrière (46 %) et le tutorat (39 %) sont par ailleurs très présents dans les accords ; - les outils de gestion des ressources humaines sont abordés dans la plupart des accords. Les trois quarts des accords signés en 2008 prévoient des outils de diagnostic et d'analyse des métiers et des compétences présents dans l'entreprise. 74 % des accords prévoient la mise en place d'une cartographie et d'un référentiel des compétences. Par ailleurs, 8 % des accords signés en 2008 répertorient les emplois menacés, contre 15 % entre 2005 et 2007. |
Source : Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) - Mission FNE. Bilan de l'année 2008.
Dans le même esprit, un décret n° 2007-101 du 25 janvier 2007, relatif au dispositif d'aides aux entreprises pour l'élaboration de plans de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, abrogeant le décret n° 2003-681 du 24 juillet 2003 modifie le seuil des entreprises éligibles à la GPEC, en le portant de 250 à 300 salariés.
Il étend aussi les thèmes de plans GPEC en introduisant les notions d'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes, des perspectives d'amélioration de l'articulation entre l'activité professionnelle et la vie personnelle et familiale des salariés des entreprises ainsi que la promotion de la diversité dans l'entreprise.
Une circulaire de la DGEFP (n° 2008-09 du 19 juin 2008 ( 12 ) relative aux modalités de gestion en 2008 des crédits déconcentrés du programme 102 et 103) a, par ailleurs, abrogé la circulaire n° 2004-10 du 29 mars 2004 et fixé un cadre nouveau au dispositif. Elle permet, entre autres, de mettre à disposition des entreprises d'un bassin d'emploi déterminé un conseil externe pour les aider à élaborer un plan de gestion de leurs ressources humaines combinant une activité industrielle réduite, des actions de formation et de développement des compétences, du chômage partiel..., et ainsi d'éviter d'avoir recours à des licenciements.
Une dernière circulaire de la DGEFP, en date du 29 juin 2010, relative au développement de la dynamique territoriale de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences préconise la mise en place d'une GPEC de proximité au plus près des bassins d'emploi et des territoires associant étroitement les partenaires sociaux locaux, les maisons de l'emploi, les comités de bassin d'emploi, Pôle emploi et des chefs d'entreprise.
? Tous ces efforts sont louables, mais ils doivent s'accompagner d'un effort financier de l'État, porté par l'action 1 du programme n° 103, suffisant pour permettre de relancer véritablement la GPEC . La suppression du régime fiscal et social incitatif en la matière aurait dû permettre de renforcer les dotations budgétaires destinées à accompagner les démarches de GPEC. Tel ne semble pas être le cas.
Outil spécifique à destination des PME, l'aide au conseil, à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, prévue par le décret n° 2007-101 du 25 janvier 2007, repose sur deux types d'actions :
- des actions de sensibilisation, menées avec un ou plusieurs organismes professionnels ou interprofessionnels, destinées à informer le plus largement possible les chefs d'entreprises sur la GPEC, pour lesquelles la participation de l'État peut atteindre 70 % de leur coût global pour l'entreprise ;
- des actions de diagnostic qui offrent à des entreprises, soit à titre individuel, soit à titre collectif, un diagnostic de la gestion des ressources humaines, permettant la définition et la mise en oeuvre de plans d'actions.
PRÉSENTATION DES OUTILS DE CONTRACTUALISATION
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Dispositif |
Bénéficiaires |
Diagnostic |
Plan d'action |
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EDEC |
Branche/interbrances/filières/collectif d'entreprises/territoire |
CEP/AT |
ADEC (national/régional) |
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GPEC |
Entreprise/petit collectif d'entreprises |
Diagnostic et aide à la construction de plans d'actions |
OUI |
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GPEC |
Organismes professionnels ou interprofessionnels |
Action de sensibilisation |
OUI |
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Source :Mission |
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Le Rapporteur spécial constate la diminution, depuis plusieurs exercices, des moyens fléchés vers l'aide à la GPEC :
- en 2009, sur les 11 millions d'euros (en autorisations d'engagement et en crédits de paiement) inscrits en loi de finances initiale, ont été consommés seulement 7,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et 6,7 millions d'euros en crédits de paiement ;
- en 2010, sur les 7 millions d'euros inscrits, seuls 2,99 millions d'euros de crédits de paiement avaient été consommés au 31 juillet 2010.
Ce désengagement de l'État de l'aide individuelle au diagnostic au profit d'un autre instrument plus transversal, les engagements de développement de l'emploi et des compétences (EDEC), semble être la traduction budgétaire des recommandations d'une mission de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) dont le rapport 1 ( * ) a été publié en septembre 2008.
Le Rapporteur spécial regrette le choix d'exclure toute généralisation de l'aide individuelle au diagnostic - pourtant seule à même de relancer une dynamique favorable à la GPEC - qui lui paraît davantage dicté par des contraintes budgétaires que par le souci de mieux anticiper les effets sur l'emploi des mutations économiques.
Il lui semble en particulier que la fin de l'exonération sociale, en libérant des crédits dédiés à la compensation des pertes de cotisations, aurait pu permettre de redéployer des moyens supplémentaires au profit de l'aide à la GPEC. Il approuve, néanmoins, la suppression par le présent article de ces mesures d'exonération qui n'ont pas démontré son efficacité.
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La Commission rejette l'amendement n° II-CF-144 puis, contre l'avis du Rapporteur spécial, elle adopte l'article 89 sans modification .
* 1 Les actions incitatives de l'État auprès des PME pour le développement de la gestion des ressources humaines, Rapport IGAS, septembre 2008.