Mission "Aide publique au développement" - Comptes spéciaux : Prêts à des Etats étrangers - Accords monétaires internationaux - Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique

MM. Yvon Collin et Edmond Hervé, rapporteurs spéciaux

II. LE COMPTE « PRÊTS À DES ETATS ÉTRANGERS »

A. L'ORGANISATION BUDGÉTAIRE

1. Un compte dédié aux prêts de l'Etat en faveur de l'aide au développement ouvert en 2010 au soutien à la Grèce

a) Une architecture en quatre sections

Le compte spécial « Prêts à des Etats étrangers » constitue un compte de concours financiers . Jusqu'en mai 2010, ce compte ne retraçait que les opérations de versement et de remboursement relatives aux prêts consentis par l'Etat au titre de l'aide au développement ^{60 ( * )} . La LFR du 7 mai 2010 a enrichi sa nomenclature pour en faire le canal de la contribution de notre pays au soutien décidé, au niveau européen, en faveur d'Etats membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro, en pratique la Grèce pour apaiser les tensions financières pesant sur sa dette souveraine, en vue de préserver la stabilité au sein de la zone euro ^{61 ( * )} .

Ce compte se trouve désormais organisé en quatre sections, qui correspondent aux différentes catégories de prêts en cause :

- la première section retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des prêts consentis à des Etats émergents en vue de faciliter la réalisation de projets d'infrastructure . En pratique, ces prêts sont mis en place dans le cadre d'accords bilatéraux, au titre de la « Réserve pays émergents » (RPE), et la réalisation des infrastructures doit faire appel à des biens et services d'origine française ;

- la deuxième section retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des prêts accordés à des Etats étrangers pour la consolidation de leur dette envers la France . Ces opérations de refinancement participent des traitements de dettes consentis par notre pays dans le cadre du Club de Paris ou sur une base bilatérale ^{62 ( * )} ;

- la troisième section retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des prêts octroyés à l'Agence française de développement ( AFD ), en vue de favoriser le développement économique et social dans des Etats étrangers. Ces prêts sont consentis à l'AFD, par le Trésor, à des conditions très préférentielles. L'Agence utilise cette ressource pour adosser les prêts, très concessionnels, qu'elle accorde aux pays bénéficiaires de l'Initiative PPTE ( cf . infra ) et, à titre subsidiaire, afin de constituer des provisions pour le risque commercial lié aux prêts concessionnels qu'elle consent au secteur extra-étatique ;

- la quatrième section , créée par la LFR du 7 mai 2010 aux fins susmentionnées, retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement des prêts consentis aux Etats membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro , pour le moment l'Etat grec seulement . Cette assistance consiste en un prêt à un taux non concessionnel, suivant les conditions de marché, avec un délai de trois ans pour le remboursement du capital (échéance au 15 mai 2013).

b) Un compte déficitaire

Le solde du compte « Prêts à des Etats étrangers » est prévu comme négatif à l'issue de l'exercice 2011. Le déficit est évalué à plus de 6,236 milliards d'euros .

Comme le retrace le tableau ci-après, cette situation est en partie imputable aux prêts accordés au titre de la consolidation de dettes et à l'AFD (sections 2 et 3 du compte), dont le montant devrait être supérieur aux remboursements attendus en la matière, mais elle s'explique principalement, eu égard à l'importance du montant, par le prêt consenti à la Grèce (section 4). Seul le solde de la section 1 du compte, visant les prêts de la RPE, est attendu positif en fin d'année prochaine.

Equilibre du compte « Prêts à des Etats étrangers » prévu pour 2011

(en millions d'euros)

Source : PAP de la mission « Prêts à des Etats étrangers » annexé au PLF pour 2011

2. Une mission structurée en quatre programmes

La mission retraçant les dépenses du compte « Prêts à des Etats étrangers » comporte quatre programmes, chacun constitué d'une action unique, dont les crédits sont destinés à couvrir les dépenses de chacune des sections précitées du compte :

- le programme 851 « Prêts à des Etats étrangers, de la Réserve pays émergents , en vue de faciliter la réalisation de projets d'infrastructure », pour la première section ;

- le programme 852 « Prêts à des Etats étrangers pour consolidation de dettes envers la France », pour la deuxième section ;

- le programme 853 « Prêts à l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des Etats étrangers », pour la troisième section ;

- le programme 854 « Prêts aux Etats membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro », pour la quatrième section créée en mai 2010.

Ces quatre programmes sont mis en oeuvre par la direction générale du Trésor (DGT) du ministère chargé de l'économie (MINEFII), avec le concours de la Banque de France en ce qui concerne le programme 852. Ils sont placés sous la responsabilité du directeur général.

Les dotations correspondantes permettent l'octroi de prêts à des Etats étrangers :

- soit directement , en ce qui concerne la mise en oeuvre de la RPE assurée par le programme 851, l'exécution des accords de consolidation de dette que vise le programme 852 et le soutien à la Grèce assurée par l'intermédiaire du programme 854 ;

- soit indirectement , en ce qui concerne le financement de l'activité de prêts de l'AFD que permet le programme 853.

La mission, par nature, retrace exclusivement des dépenses d'opérations financières relevant du titre 7. Ces dépenses, conformément à l'article 24 de la LOLF, font l'objet de crédits évaluatifs .

B. LES CRÉDITS PRÉVUS POUR 2011 (936 MILLIONS D'EUROS EN AE, 6,881 MILLIARDS EN CP)

La mission « Prêts à des Etats étrangers » est dotée par le présent PLF de 936 millions d'euros en AE et de 6,881 milliards en CP , dont 6,143 milliard d'euros, en CP, au titre du prêt à la Grèce . Hors ce dernier prêt , par rapport aux prévisions inscrites dans la LFI pour 2010 (soit 1,004 milliard d'euros en AE et 737 millions en CP), la dotation correspond à une baisse de 6,8 % des AE, les CP étant quasi-constants ; si l'on tient compte du soutien à l'Etat grec, l'évolution est de près de - 95 % en AE et de plus de + 48 % en CP.

Crédits de la mission « Prêts à des Etats étrangers »

(en millions d'euros)

Source : PAP de la mission «Prêts à des Etats étrangers » annexé au PLF pour 2011

1. Les prêts à des Etats étrangers de la RPE (400 millions d'euros en AE, 350 millions en CP)

a) La nature des projets financés

Le programme 851 « Prêts à des Etats étrangers, de la Réserve pays émergents, en vue de faciliter la réalisation de projets d'infrastructure » a pour finalité la mise en oeuvre d'une aide économique et financière dans les pays émergents, réalisée par l'intermédiaire de prêts concessionnels destinés à financer des projets participant au développement économique des pays emprunteurs et dont la réalisation fait appel à des biens et services français . Ces financements contribuent ainsi à soutenir l'expansion internationale des entreprises françaises ^{63 ( * )} .

La mise en place d'une aide au titre de la RPE se traduit par la signature d'un protocole intergouvernemental avec les autorités du pays bénéficiaire, pour un projet précis. Les accords sont mis en oeuvre, dans le cadre d'une convention avec l'emprunteur, par la société Natixis , agissant pour le compte de l'Etat français. Les pays éligibles sont choisis par le ministre chargé de l'économie, sur la base des règles définies par l'OCDE.

Les accords de financement engagés en 2008, 2009 et 2010 sont retracés dans le tableau ci-après. De 1998 à fin 2009, le volume de prêts consentis au titre de la RPE s'est élevé à 2,6 milliards d'euros au total. Au plan sectoriel, la prédominance des transports s'explique par le montant unitaire très élevé des investissements pour ce type d'infrastructures.

Accords de financement au titre de la Réserve pays émergents

(en millions d'euros)

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

b) La justification des crédits demandés

La dotation de 400 millions d'euros en AE prévue par le présent PLF est présentée comme liée à l'importance des besoins de financement de projets d'infrastructure dans les pays émergents, notamment dans les pays d'Asie et du Maghreb , qui devraient se traduire par de nouveaux engagements sur des grands projets. Dans le cadre d'une politique de concertation accrue avec les bailleurs de fond multilatéraux, se dessinent également des perspectives de financement parallèle avec des banques multilatérales notamment en Asie, dans les secteurs des transports, de l'énergie ou de l'environnement.

La dotation prévue en CP , à hauteur de 350 millions d'euros , repose sur des estimations de tirage au titre des protocoles déjà signés, dont les projets sont en cours de réalisation ou vont entrer en vigueur en 2011, et de ceux dont la signature est envisagée avant la fin de l'année 2010 et qui sont susceptibles de donner lieu à exécution dès 2011. Outre le projet de Ligne à grande vitesse au Maroc , les principaux décaissements prévus concernent, d'une part, les projets des métros du Caire et de Hanoï , ainsi que celui du tramway de Rabat , d'autre part les projets dans le domaine de l'eau et de l'environnement en Arménie, en Mongolie et au Pakistan .

Votre rapporteur spécial estime que la relative modestie de ces crédits est révélatrice de l' insuffisance de la présence industrielle française dans les pays émergents .

2. Les prêts à des Etats étrangers pour consolidation de dettes (156 millions d'euros en AE et CP)

a) La nature des prêts financés

Le programme 852 « Prêts à des Etats étrangers pour consolidation de dettes envers la France » participe à la politique française de traitement de la dette des pays les moins avancés et des pays à revenu intermédiaire , qui s'exerce tant dans le cadre multilatéral du Club de Paris que, sur un fondement bilatéral, à titre additionnel ^{64 ( * )} . Il retrace les crédits requis pour le refinancement de dettes .

L'opération consiste à rembourser des prêts anciens au moyen de prêts nouveaux, accordés aux conditions négociées dans le cadre du Club de Paris : ces nouveaux prêts constituent les dépenses du programme. Il convient de préciser que leur remboursement, en principal ou en intérêts, vient abonder le budget de l'Etat (imputé en recettes sur le compte « Prêts à des Etats étrangers ») sauf annulation de la créance consolidée par un accord ultérieur.

Votre rapporteur spécial appelle l'attention sur les lourds enjeux économiques et humains qui s'attachent à ces opérations , dont l'aspect technique ne saurait occulter le sort souvent dramatique qu'endure la population des pays concernés.

b) La justification des crédits demandés

Les crédits inscrits par le présent PLF dans le programme 852, soit 156 millions d'euros en AE comme en CP, sont destinés, comme on l'a indiqué, à financer les refinancements auxquels donnent lieu les accords de consolidation de dettes intervenant en Club de Paris .

Cette prévision de dépense a été établie au vu des accords susceptibles d'être conclus au cours de l'année à venir en Club de Paris ; elle peut évoluer en fonction de la situation économique des pays débiteurs concernés. Cependant, votre rapporteur spécial, comme l'année dernière, regrette le caractère particulièrement sommaire de cette « justification au premier euro » donnée par le PAP de la mission « Prêts à des Etats étrangers » annexé au présent PLF.

3. Les prêts à l'AFD (380 millions d'euros en AE, 232 millions en CP)

a) La nature des prêts financés

Le programme 853 « Prêts à l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des Etats étrangers » constitue un « canal » budgétaire symétrique à l'action n° 2 « Aide économique et financière bilatérale » du programme 110 « Aide économique et financière au développement » de la mission « Aide publique au développement » ^{65 ( * )} . Il correspond à la mise à disposition de l'AFD d'une ressource octroyée à des conditions très concessionnelles : les prêts sont étalés sur trente ans, dont dix ans de différé, et portent un taux de 0,25 %.

Ces prêts sont affectés à deux types d'opérations :

- l'adossement intégral des prêts octroyés par l'AFD à des Etats ayant atteint le « point d'achèvement » de l'Initiative PPTE ^{66 ( * )} , dans une logique de maintien de la « soutenabilité » de leur dette à moyen terme ;

- la constitution par l'AFD de provisions pour risque commercial au titre des prêts concessionnels non souverains, accordés au secteur privé, grâce au différentiel de taux avec les émissions obligataires de l'Agence. Cette provision requiert un tirage égal à une part du montant du capital du prêt, fonction du risque pays et du risque de contrepartie ^{67 ( * )} .

Votre rapporteur spécial tient à souligner le caractère exemplaire de l'initiative de l'AFD en ce qui concerne les prêts très concessionnels contra-cycliques , qui permettent d'adapter le profil des remboursements des pays débiteurs aux circonstances économiques. Ces procédures s'avèrent particulièrement utiles pour les pays emprunteurs qui exportent un nombre limité de produits dont les cours reposent sur ceux des matières premières, très fluctuants.

b) La justification des crédits demandés

La dotation de ce programme, prévue pour 2011 à hauteur de 380 millions d'euros en AE et de 232 millions en CP , fait l'objet dans le PAP de la mission « Prêts à des Etats étrangers » annexé au présent PLF d'une « justification au premier euro » excessivement sommaire . On sait qu'une part de ces crédits sera affectée au financement des prêts souverains très concessionnels de l'AFD à des Etats ayant atteint le « point d'achèvement » de l'Initiative PPTE, qu'une autre part servira, conjointement avec le programme 110 « Aide économique et financière au développement » de la mission « Aide publique au développement », à couvrir le risque commercial associé aux prêts non souverains concessionnels alloués par l'AFD ; mais les montants correspondants, en AE et CP, ne sont pas précisés par le document. Votre rapporteur spécial le déplore, alors que la précision avait été fournie dans le PAP joint au PLF pour 2010.

On notera que la différence entre le niveau des AE et celui des CP reflète le caractère pluriannuel du coût pour l'Etat des engagements de l'AFD , les paiements à l'Agence intervenant tout au long du décaissement d'un prêt : le besoin de CP reste marginal l'année de l'octroi, puis augmente progressivement sur trois ans, avant de lentement diminuer les sept années suivantes ; les CP ouverts une année donnée correspondent donc presque exclusivement au financement de prêts ayant fait l'objet d'engagements dans les années antérieures. Ainsi, la demande de CP pour 2011 est destinée à hauteur de 230 millions d'euros à permettre la mise en oeuvre d'engagements antérieurs à 2010, et ne vise que très marginalement (à hauteur de 2 millions) celle des engagements pris en 2010.

4. Le prêt à la Grèce (6,143 milliards d'euros en CP)

a) La nature du prêt financé

Le programme 854 « Prêts aux Etats membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro », comme on l'a signalé, a été créé par la LFR du 7 mai 2010 afin de permettre à la France de contribuer au plan de soutien décidé, pour le moment en faveur du seul Etat grec, en vue de préserver la stabilité financière au sein de la zone euro .

Pour mémoire, suivant le mécanisme adopté au printemps 2010 par les chefs d'Etat et de gouvernement de la zone euro :

- la procédure est mise en oeuvre, le cas échéant, à la demande d'un Etat membre qui ne peut plus faire face à ses besoins de trésorerie ;

- la Commission européenne et la Banque centrale européenne (BCE) doivent évaluer la situation financière de cet Etat, estimer le montant du prêt à lui accorder, et proposer une définition des conditionnalités de ce prêt ;

- au vu de ces éléments, les Etats membres de la zone euro doivent décider à l'unanimité de l'activation du plan de soutien ;

- tout Etat membre peut choisir de ne pas participer au versement d'une tranche du programme sans que cela empêche le soutien par les autres.

Le niveau de participation de chaque Etat membre est calculé au prorata de la souscription de sa banque centrale nationale au capital de la BCE , évalué sur le seul champ des Etats membres de la zone euro participants et hors l'Etat membre bénéficiaire. Dans le cas du soutien décidé en faveur de la Grèce, la contribution française s'établissait ainsi à hauteur de 20,97 % dans l'hypothèse où tous les Etats membres de la zone euro (hormis la Grèce elle-même) s'associaient effectivement à la mise en oeuvre. Cependant, la Slovaquie, le 11 août dernier, a annoncé qu'elle ne participerait pas au plan ; le montant global du soutien à l'Etat grec, de fait, s'est trouvé réduit d'environ 800 millions d'euros mais, d'après les indications fournies à votre rapporteur spécial, l'impact de cette réduction sera concentré sur le dernier versement des Etats membres, en 2013.

b) La justification des crédits demandés

On rappelle que la LFR du 7 mai 2010 a ouvert sur le programme « Prêts aux Etats membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro » la totalité des AE requis par le prêt versé à la Grèce en application du plan de soutien décidé au niveau européen, soit 16,8 milliards d'euros . Ce montant correspond à l'engagement de la France sur la période 2010-2013, déterminé par l'application de la clé de répartition précitée au montant global maximal de 80 milliards d'euros prévu, en faveur de l'Etat grec, par les Etats membres de la zone euro.

Aussi, seuls des CP se trouvent inscrits sur le programme par le présent PLF , à hauteur de 6,143 milliards d'euros . Ces crédits correspondent au montant que notre pays devrait prêter à l'Etat grec en 2011, selon la clé de répartition.

Suivant les précisions données à votre rapporteur spécial, pour 2010, le montant de CP consommés à ce titre devrait atteindre 5,825 milliards d'euros , soit un dépassement de 1,925 milliard par rapport aux prévisions de la LFR du 7 mai, du fait de la révision du calendrier des versements des Etats membres de la zone euro. En effet, alors qu'il était d'abord envisagé de répartir ces versements de manière égale sur chaque année d'exécution du plan de soutien, il a finalement été décidé que la Grèce recevrait successivement : 27,5 milliards d'euros dès 2010, 29 milliards en 2011, 17,6 milliards en 2012 et 5,1 milliard en 2013 (soit au total 79,2 milliards). Il convient de souligner que cette modification des modalités de paiement n'affecte pas le niveau global de l'engagement de la France

C. LA MESURE DES PERFORMANCES

Sur les quatre programmes qui composent la mission « Prêts à des Etats étrangers », seuls trois se trouvent dotés d'un dispositif destiné à mesurer spécifiquement leurs performances.

En effet, en considérant que le programme 853 retraçant les prêts accordés à l'AFD se trouve lié à l'activité globale de l'Agence, il a été choisi de ne pas fixer d'objectif ni d'affecter d'indicateur à ce programme , dès lors que les performances de l'AFD sont évaluées au travers des dispositifs de performance associés à la mission « Aide publique au développement », en particulier les indicateurs de l'objectif n° 3 (« Assurer une gestion efficace et rigoureuse des crédits octroyés à l'aide au développement ») du programme 110 « Aide économique et financière au développement » ^{68 ( * )} . Cette situation, toutefois, s'avère contraire à la lettre de l'article 7 de la LOLF.

Les programmes 851, 852 et 854, en revanche, font chacun l'objet d'un objectif, mesuré dans chaque cas par un indicateur.

1. La réalisation de projets de développement durable faisant appel au savoir-faire français dans les pays émergents

Au programme 851 , relatif aux prêts de la RPE , se trouve associé un objectif qui traduit directement la vocation de ces financements : « permettre la réalisation de projets de développement durable dans les pays émergents, faisant appel au savoir-faire français ».

L'indicateur, en la matière, rend compte de la mobilisation effective des fonds en mesurant la part des protocoles de prêts signés au cours d'une année ayant donné lieu à l'imputation d'un contrat dans les deux ans après la signature . La réalisation en 2009 a été de 8 % (ce qui signifie que les quatre cinquièmes des protocoles de prêts signés en 2007 avaient donné lieu à l'imputation d'un contrat en 2009). La prévision pour 2011 , comme pour 2010, de même que la cible pour 2013, est identique .

2. Le rétablissement de la stabilité macro-économique et la création de croissance dans les pays en développement

Pour le programme 852 , qui concerne les prêts pour consolidation de dettes , l'objectif est de « participer au rétablissement de la stabilité macro-économique et à la création de la croissance des pays en développement », ce qui constitue effectivement l'une des finalités poursuivies par l' Initiative PPTE .

En ce domaine, l'indicateur mesure la part des pays éligibles, pour lesquels la France faisait partie des cinq plus importants créanciers, qui ont bénéficié avec succès de cette initiative , c'est-à-dire ceux qui ont franchi le « point d'achèvement » du processus tout en respectant le critère de « soutenabilité » de leur dette à la date impartie. La réalisation en 2009 a été de 75 % : la France était l'un des cinq plus importants créanciers de vingt des vingt-six pays ayant alors franchi le « point d'achèvement » ; quinze de ces pays ont réussi à ramener leur dette à un niveau soutenable (Bénin, Cameroun, République centrafricaine, Ghana, Madagascar, Malawi, Mali, Mauritanie, Mozambique, Niger, Ouganda, Rwanda, Sénégal, Sierra Leone, Zambie). Les cinq pays restant (Burkina-Faso, Burundi, Gambie, Haïti et Sao Tomé) sont estimés en situation de risque de surendettement et, par conséquent, doivent aujourd'hui mener des politiques de ré-endettement prudentes, tant en termes de montant que de niveau de « concessionnalité ».

La prévision pour 2011 est de 80 % , contre une prévision actualisée pour 2010 et une cible pour 2012 l'une comme l'autre fixée à hauteur de 90 %.

Cependant, cet indicateur ne constitue que la reprise dans le cadre de la LOLF de l'objectif fixé par l'Initiative PPTE elle-même pour la fin de cycle du processus, et votre rapporteur spécial regrette qu'il n'informe guère le citoyen sur la plus-value réellement apportée par la France dans cette initiative , pas plus que sur l'impact du dispositif sur le développement des pays considérés.

3. La mise en oeuvre par une action coordonnée du mécanisme contribuant à la stabilité financière de la zone euro

En ce qui concerne le programme 854 , qui vise les prêts accordés aux Etats membres de l'Union européenne pour la stabilité de la zone euro, en pratique et pour le moment la Grèce seule, l'objectif retenu est de « mettre en oeuvre par une action coordonnée le mécanisme contribuant à la stabilité financière de la zone euro ». L'indicateur tient au taux de participation de la France , dans le cadre de cette action, en matière de versements des tranches de prêt ; la prévision est de 100 % pour toutes les années.

Selon le commentaire fourni par PAP, « cet indicateur vise à mesurer que les opérations d'activation du mécanisme de stabilité financière revêtent bien un caractère "collectif" et que la France y participe effectivement », le caractère "collectif" étant qualifié par la participation d'au moins trois Etats membres de la zone euro aux côté de la France dans le versement de chaque tranche et par l'exigence que le poids dans le capital de la BCE des banques centrales nationales des Etats participant au versement de la tranche excède 50 % (calcul hors pays bénéficiaire).

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* ⁶⁰ La comptabilisation en APD de ces prêts est précisée dans la première partie du présent rapport (chapitre I, II).

* ⁶¹ Engagement pris par les chefs d'Etat et de gouvernement de la zone lors du Conseil européen des 25 et 26 mars 2010 ; la réunion des ministres des finances du 11 avril 2010 en a précisé les modalités techniques. Cf . le rapport n° 428 (2009-2010) de notre collègue Philippe Marini, rapporteur général.

* ⁶² Cf . l'encadré infra (B,2).

* ⁶³ Les crédits afférents sont comptabilisés dans l'APD française malgré le niveau de développement des pays récipiendaires. Toutefois, les prêts doivent respecter les règles relatives à l'aide « liée » (dites « règles d'Helsinki ») de l'Arrangement sur les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public, qui ont été révisées en 2005 sous l'égide de l'OCDE. Ces règles fixent notamment les niveaux minima de « concessionnalité » des financements.

* ⁶⁴ Cf . l'encadré ci-après. L'impact sur les comptes publics des différents allègements de dettes se trouve précisé dans la première partie du présent rapport (chapitre I, section II)

* ⁶⁵ Cf . supra , première partie (chapitre II, section I, II).

* ⁶⁶ Cf . l'encadré ci-dessus, 2.

* ⁶⁷ Jusqu'en 2008, le montant était forfaitaire, à hauteur de 25 %. La réforme permet de mesurer le risque de crédit de manière plus fine, en appréciant la situation réelle du débiteur.

* ⁶⁸ Cf . supra , première partie (chapitre II, section I, III).