Mission "Conseil et contrôle de l'Etat"

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE
RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 164
« COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES »

IV. LE PROGRAMME 164 : « COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES »

A. LA FINALITÉ DU PROGRAMME

Le programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières » répond aux prescriptions des articles 14 ^{20 ( * )} et 15 ^{21 ( * )} de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789. Il englobe la Cour des comptes et les 26 chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) .

L'article 47-2 de la Constitution révisée par la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 dispose que « La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques ».

A la demande du Sénat, cinq enquêtes ont été réalisées chaque année depuis 2003 dans le cadre de l'article 58-2° de la LOLF, et deux contrôles budgétaires ont été menés par des rapporteurs spéciaux bénéficiant, au titre de l'article 58-1°, du concours technique d'un magistrat de la Cour des comptes (en 2007 et 2008). Les enquêtes, après une « audition pour suite à donner », sont intégrées au sein d'un rapport d'information de votre commission rédigé par le rapporteur spécial compétent.

A ces enquêtes, s'ajoutent les transmissions des documents administratifs élaborés par la Cour des comptes ( référés et rapports particuliers ) qui donnent lieu, pour certains, à un suivi sous la forme d'auditions publiques.

En outre, la LOLF, en son article 58, a introduit deux nouvelles attributions d'assistance du Parlement à la Cour :

- le dépôt d' un rapport conjoint au dépôt du projet de loi de règlement , relatif aux résultats de l'exécution de l'exercice antérieur et aux comptes associés, par mission et par programme ;

- la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'Etat .

Parallèlement, l'article 12 de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale confie à la Cour des comptes, outre l'établissement du rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, la mission de certifier les comptes combinés des branches du régime général de la sécurité sociale .

Le Premier président de la Cour des comptes, Didier Migaud , est responsable du présent programme.

B. DES ACTIONS DE VOLUMES BUDGÉTAIRES INÉGAUX

L'action de contrôle externe et indépendant de la régularité et de l'efficacité de la gestion publique absorbe 47,1 % des CP du programme. L'action de soutien représente, quant à elle, plus du quart du programme (25,5 %).

Source : projet annuel de performances pour 2011 de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat »

C. UN BUDGET MARQUÉ PAR LA STABILITÉ : + 1,3 % EN CRÉDITS DE PAIEMENT

Le présent programme, dont près de 85 % des crédits concernent les dépenses de personnel , s'appuie sur une enveloppe de 213,8 millions d'euros ^{22 ( * )} de CP , en progression de 2,7 millions d'euros (+ 1,3 %) par rapport au budget accordé pour 2010, et de 229,4 millions d'euros en AE (+ 23,8 millions d'euros, soit + 11,6 % par rapport à 2010 ).

Votre rapporteur spécial relève que, hors dépenses de personnel, les CP sont en diminution de 6 % .

1. Un coup d'arrêt aux chantiers immobiliers

Au sein du programme, les dépenses de fonctionnement, en CP, augmentent de 3,7 %, pour un montant total de 28,4 millions d'euros , dont près de la moitié est destinée au patrimoine immobilier (13,8 millions d'euros regroupant les locations et les loyers budgétaires, le chauffage, l'entretien courant et le nettoyage des locaux). Toutefois, hors les loyers budgétaires qui s'élèvent à 2,83 millions d'euros, cette dépense est stable par rapport à l'an dernier .

En revanche, s'agissant des AE, l'augmentation des dépenses de fonctionnement est bien plus notable puisque 23,8 millions d'euros supplémentaires sont demandés par rapport à la LFI pour 2010, dont 18 millions d'euros au seul titre de la budgétisation de baux conclus ou à conclure par certaines CRC .

Votre rapporteur spécial tient à souligner que l'augmentation des crédits de fonctionnement (titre 3), en dépit de la règle de diminution des dépenses de fonctionnement de 10 % sur trois ans en principe applicable dans toute la fonction publique, est une mesure dérogatoire bénéficiant aux juridictions financières. Cette spécificité témoigne de l'importance accrue accordée aux problématiques de contrôle de l'action publique .

Parallèlement, les dépenses d'investissement diminuent de 41,8 % en CP, en raison de l'abandon de plusieurs projets immobiliers devenus trop onéreux au vu de l'étude de faisabilité , comme l'a indiqué à votre rapporteur spécial le Premier président de la Cour des comptes. Il s'agissait, par exemple, de la construction d'un amphithéâtre en sous-sol du Palais Cambon. Le coût de ce chantier a été estimé à 20 millions d'euros ^{23 ( * )} en raison des spécificités de l'aire de construction (en site classé, de surcroît en zone inondable).

Dans le contexte budgétaire actuel, le Premier président de la Cour des comptes a estimé que l'accent devait davantage être mis sur les travaux obligatoires de mise en sécurité des locaux .

2. La préservation des moyens humains du programme

En 2011, les dépenses de personnel augmentent de 2,7 % (+ 4,8 millions d'euros) pour atteindre 181,4 millions d'euros . Le plafond d'ETPT est fixé à 1 840 ETPT, soit un plafond stable par rapport à l'an dernier.

Votre rapporteur spécial relève que les juridictions financières ont pu obtenir le maintien de leur volume d'emplois, nonobstant la règle de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux parti en retraite, afin de leur permettre de poursuivre au mieux leurs missions de contrôle .

a) L'impact des mesures catégorielles

La répartition des catégories d'emploi intègre la poursuite du processus de requalification pour accompagner l'évolution des missions et la technicité des tâches administratives et des greffes . Il s'agit :

- de la requalification de 15 emplois de catégorie B en catégorie A (assistants) et de 20 emplois de catégorie C administratifs en catégorie B ;

- de la transformation de 10 emplois de catégorie C en 4 emplois de catégorie A+ et 6 emplois de catégorie B (montant estimé à 0,2 million d'euros).

S'agissant des mesures catégorielles , elles concernent la mise en oeuvre de la prime de fonction et de résultat pour les agents de catégorie A (estimée à 0,5 million d'euros) et l'impact sur 2011 de l'adhésion à la nouvelle grille indiciaire des agents de catégorie B (coût budgété à 0,3 million d'euros).

En outre, au 1 ^er janvier 2011, les juridictions financières ne compteront plus de personnels administratifs mis à disposition par le ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat ou le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi : ces agents seront soit intégrés dans les corps des juridictions financières, soit accueillis en détachement.

b) Vers une professionnalisation de la mission de certification ?

Dans le cadre des missions de certification des comptes de l'Etat accomplies par la Cour des comptes, le total des moyens consacrés est estimé par le responsable du présent programme, à 8 453 jours, soit 39,3 ETPT dont 29,5 ETPT occupés par des experts.

S'agissant des moyens humains consacrés à la certification des comptes des organismes de sécurité sociale , en septembre 2010, ils comprenaient 22 personnes (19 ETPT) parmi lesquelles 6 magistrats de la Cour, 4 rapporteurs extérieurs détachés à la Cour des Comptes (dont 2 magistrats de CRTC), 6 experts extérieurs contractuels (issus de cabinets de commissaires aux comptes privés ou ayant la formation appropriée) et 6 assistants de certification, détachés des administrations financières.

Au nombre de 43, dont 35 affectés à la mission de certification des comptes de l'Etat, les « experts extérieurs » sont recrutés par contrat d'une durée de trois ans. Ils contribuent à importer du secteur privé vers la Cour les techniques d'audit les plus modernes et les plus performantes .

L'enjeu à moyen terme pour la Cour est la professionnalisation du métier de certification , a fortiori dans la perspective d'une extension aux établissements publics de santé et, à plus long terme, aux collectivités territoriales.

Pour l'accomplissement de sa mission de certification, la Cour demeure donc tributaire de personnels contractuels recrutés sur des contrats à durée déterminée (CDD) de trois ans, éventuellement renouvelables.

Face à cette fragilité du dispositif, deux orientations sont envisageables :

- d'une part, la transformation de certains CDD en contrats à durée indéterminée (CDI) , ce qui aurait l'avantage de ne poser aucun problème juridique particulier ;

- d'autre part, l'ouverture d'une voie d'intégration dans le corps des magistrats (en tant qu'auditeur), pour les experts particulièrement méritants. Cette mesure nécessiterait toutefois l'intervention du législateur.

D. LA POURSUITE DE LA RATIONALISATION DES MOYENS DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

La Cour des comptes a identifié, depuis 2005, au sein de son organisation, une fonction de contrôle de gestion , assurée par la direction des affaires financières et du contrôle de gestion, qui met en place les outils de pilotage financiers et humains. Elle s'est également inscrite dans une politique de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences.

Depuis 2008 , la Cour des comptes poursuit cet objectif d'adaptation et de modernisation de ses fonctions support, avec plusieurs réorganisations administratives comme l'externalisation de certaines fonctions , la création d'une cellule immobilière des juridictions financières et d'un département de la commande publique , la mise en place du service facturier auprès du service du contrôle budgétaire et comptable ministériel, ou encore la réorganisation de la direction des ressources humaines .

En 2011, le budget opérationnel de programme (BOP) central et les 30 BOP locaux, au sein desquels étaient respectivement gérés les crédits de la Cour des comptes et des CRTC, seront fusionnés en un BOP unique . Cette mesure s'inscrit dans la démarche de rationalisation mise en oeuvre par les juridictions financières en ce qu'elle permet une optimisation de leurs moyens, notamment par la passation de marchés mutualisés.

Votre rapporteur spécial se félicite de cette démarche systématique de rationalisation engagée par la Cour des comptes et continuera de suivre avec attention les améliorations obtenues dans ce cadre .

E. UNE RÉFORME DES JURIDICTIONS EN COURS D'EXAMEN

Le Président de la République, dans un discours prononcé le 5 novembre 2007 à la Cour des comptes, avait affirmé sa volonté de la voir devenir « le grand organisme d'audit et d'évaluation des politiques publiques dont notre Etat a besoin ». Une réforme de l'ensemble du dispositif de contrôle, d'audit et d'évaluation a donc été mise en chantier, donnant lieu à une intense phase de concertation interne et de négociations, conduite par l'ancien Premier président de la Cour des comptes, Philippe Séguin. Enregistré en octobre 2009 à l'Assemblée nationale, le projet de loi est, depuis son examen en commissions des lois et des finances en septembre 2010, en attente de son inscription en séance publique en première lecture.

1. Le projet de réforme des juridictions

L'objectif poursuivi par la réforme, initiée voilà déjà un an, est autant d'instituer un grand organisme public d'audit, d'évaluation et de contrôle , que de prendre en compte les effets de la révision constitutionnelle issue de la loi précitée du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V ^ème République, qui a redéfini, à l'article 47-2 de la Constitution, les missions de la Cour des comptes et des juridictions financières.

Le projet de loi de réforme des juridictions financières, examiné en commission des lois et en commission des finances de l'Assemblée nationale en septembre dernier, repose sur trois axes principaux : la rénovation des procédures de jugement des ordonnateurs et des gestionnaires publics (en supprimant la dualité actuelle de juridiction entre la Cour des comptes pour les comptables publics, et la Cour de discipline budgétaire et financière pour les ordonnateurs), la prise en compte des missions non juridictionnelles de la Cour des comptes (comme la certification des comptes publics ou l'évaluation des politiques publiques) et la réorganisation institutionnelle des juridictions financières .

Sur ce dernier point, le projet de loi retient le principe de l'unité organique de l'ensemble constitué par la Cour des comptes et les CRTC, ainsi que celui d'un regroupement des chambres en région. Il vise à créer une Cour des comptes composée de chambres thématiques et de chambres régionales (qui cesseraient donc d'être des juridictions autonomes) sur un ressort plus large, à l'exception des chambres de Corse et d'outre-mer qui conserveraient leur périmètre actuel. La question du ressort et du siège des chambres régionales serait renvoyée au pouvoir règlementaire .

Parmi les principales incertitudes subsistant à ce jour autour de ce projet de réforme, la question du nombre définitif de chambres régionales reste en suspens . Le projet de loi en attente de discussion se fonde sur un scénario de six à dix chambres. Lors de son audition devant la commission des lois de l'Assemblée nationale, le 7 juillet 2010, Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, a indiqué que les regroupements ne concerneraient que les chambres dont les effectifs sont, dès aujourd'hui, inférieurs à un seuil critique indispensable pour une bonne organisation des équipes de contrôle et des instances de délibéré. Il a estimé que l'on « pourrait arriver alors à un nombre de douze à seize chambres régionales en métropole, contre vingt-deux à ce jour » ^{24 ( * )} .

2. Les conséquences financières de cette réforme

Cette réforme structurelle comporte la mise en place de chambres de la Cour en région sur des ressorts différents des périmètres actuels .

Toutefois, faute de connaître l'hypothèse de restructuration territoriale qui sera retenue et surtout les lieux des sièges des futures chambres des comptes, le chiffrage précis de l'impact budgétaire de la réforme, notamment en matière immobilière, est difficile à estimer à court terme .

Néanmoins, selon la Cour des comptes, des économies devraient être réalisées à terme, c'est-à-dire à l'horizon de dix ans, dans la mesure où les regroupements interrégionaux devraient permettre de réduire les loyers et pourraient même conduire à revendre ou à réaffecter certaines propriétés de l'Etat. En outre, les mutualisations devraient entraîner une réduction des effectifs et des surfaces nécessaires .

L'étude d'impact annexée au projet de loi de réforme des juridictions financières identifie les postes de dépenses suivants dans le cadre de la mise en oeuvre de cette réforme : 2,5 millions d'euros au titre du recours aux expertises nécessaires aux nouvelles missions de certification et d'évaluation, 1,5 million d'euros pour la formation des personnels et 9 millions d'euros au titre des recrutements. En revanche, une économie de 4 millions d'euros est attendue d'un relèvement des seuils d'apurement des comptes des entités contrôlées par les CRTC.

Au total, en année pleine, la réforme envisagée pourrait donc avoir un coût de 9 millions d'euros en rythme de croisière . Cependant, ce coût pourrait être compensé par une réduction de l'ordre d'une centaine d'ETPT au sein du programme et sur une échéance de dix ans.

F. DES PERFORMANCES STABLES ET DES INDICATEURS À L'ÉTUDE

1. Les modifications intervenues sur les indicateurs de performance

Le travail de réflexion est toujours en cours au sein des juridictions financières afin de perfectionner les indicateurs de performance du présent programme. Le projet annuel de performances (PAP) pour 2011 a été élaboré à périmètre constant, c'est-à-dire hors impact de la réforme . Votre rapporteur spécial se montrera donc attentif aux futures évolutions de la mesure de la performance du programme « Cour des comptes et autres juridictions financières », qui devraient intégrer les conséquences de la réforme des juridictions financières .

Deux modifications sont toutefois intervenues sur les indicateurs du présent programme.

Tout d'abord, l'unité de mesure de l'indicateur 2.2 « Suivi par les juridictions financières des effets des travaux insérés dans leur rapports publics » a été modifiée afin de prendre en compte le pourcentage de recommandations effectivement mises en oeuvre. Pour 2011, l'objectif vise à ce que 75 % des recommandations aient fait l'objet d'une réforme totale, partielle ou en cours (en 2009 et 2010, la réalisation affiche 73 %).

Enfin, un nouvel indicateur 2.3 a été introduit, intitulé « Contribution des juridictions financières au débat public ». Pour l'ensemble des juridictions financières, cet indicateur mesure le nombre total annuel des retombées presse par rapport public. Pour 2011, la prévision est de 2 200 retombées presse (contre 1 544 en 2009 et 2 000 en 2010).

Sur cet indicateur en particulier, votre rapporteur spécial souhaite formuler deux remarques. En premier lieu, s'agissant de la « forme » de l'indicateur, il serait souhaitable que les précisions méthodologiques l'accompagnant soient plus explicites sur la notion de « retombées presse » (par exemple les supports de presse pris en compte). En second lieu, et cette fois-ci sur le fond, votre rapporteur spécial considère que la médiatisation des travaux d'une institution dépend directement de la sensibilité du sujet traité, de son impact sur l'opinion publique à un moment donné et non de la qualité intrinsèque des travaux réalisés . Dans ce contexte, il apparaît difficile de prévoir une évolution de 10 % à 15 % par an comme l'affiche le présent indicateur et une telle progression apparaît même délicate à interpréter.

2. Un niveau de performance satisfaisant

Cette année encore, votre rapporteur spécial se félicite qu'au regard de la diversité des finalités du présent programme, les objectifs structurant le PAP apparaissent pertinents , en couvrant la quasi-totalité du champ d'action de la Cour des comptes et des CRTC. Ces objectifs renvoient aux travaux visant à s'assurer du respect de la régularité et de la fiabilité de la gestion des comptes publics (objectif n° 1), au contrôle de la qualité de la gestion publique (objectif n° 2) et à l'information des responsables nationaux et locaux, ainsi que des citoyens (objectif n° 3). Ils se rapportent, en outre, à l'amélioration de l'efficience de la fonction « soutien » dans les juridictions financières (objectif n° 4).

Les indicateurs rattachés à ces objectifs témoignent d'un niveau de performance satisfaisant avec des résultats se maintenant ou progressant . Ainsi, la proportion de la masse financière jugée ou certifiée par les CRTC (indicateur 1.1) a atteint le ratio satisfaisant de 15 % à 25 % en 2010 (prévision actualisée). De même, la proportion des entités contrôlées dans l'année par rapport à l'ensemble du champ de contrôle (indicateur 2.1) enregistre des performances constantes, en respectant le même ratio de 15 % à 25 % en 2010.

La seule diminution notable concerne, cette année à nouveau, la réalisation des travaux dans les délais (indicateur 3.2) pour laquelle la Cour des comptes présente une prévision actualisée de pourcentage de 90 % alors que la cible fixée était de 95 %.

3. Des réserves sur la prise en compte des missions d'assistance au Parlement peuvent à nouveau être formulées

Dans le domaine des missions d'assistance au Parlement, les indicateurs n'ayant pas été modifiés dans le sens des remarques émises par votre rapporteur spécial l'an dernier ^{25 ( * )} , les mêmes observations peuvent être formulées.

S'agissant de la réalisation dans les délais des enquêtes menées dans le cadre de l'article 58-2° de la LOLF (90 % en 2009 et 2010), votre rapporteur spécial considère que la cible pour 2011 pourrait légitimement être fixée à 100 % et non à 95 % .

S'agissant de l'indicateur « Activité consacrée aux missions de conseil et d'expertise », votre rapporteur spécial regrette qu'il exclue les enquêtes menées dans le cadre de l'article 58-2° de la LOLF au seul profit de l'article 58-1° de cette loi.

En effet, si les précisions méthodologiques qui accompagnent cet indicateur soulignent que les activités conduites dans le cadre dudit article 58-2° ont doublé, depuis 2005, passant de 3 % à 6 % du total du temps de travail de la Cour des comptes , votre rapporteur spécial réitère son souhait de voir apparaître dans cet indicateur, de manière distincte, toutes les activités d'assistance au Parlement de la part de la Cour des comptes .

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* ²⁰ L'article 14 dispose que « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ».

* ²¹ L'article 15 dispose que « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

* ²² Somme à laquelle il convient d'ajouter 0,55 million d'euros au titre des fonds de concours.

* ²³ Pour mémoire, le chantier de la Tour Chicago (ex Tour des archives de la Cour des comptes) a coûté environ 17 millions d'euros sur cinq ans.

* ²⁴ Assemblée nationale, rapport n° 2790 (treizième législature) au nom de la commission des lois sur le projet de loi portant réforme des juridictions financières.

* ²⁵ Sénat, rapport spécial n° 101 (2009-2010) - tome III - annexe 6.