Mission "Conseil et contrôle de l'Etat"

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 126 « CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL »

III. LE PROGRAMME 126 : « CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL »

A. UNE PRÉSENTATION DU PROGRAMME FAIBLEMENT IMPACTÉE PAR LA RÉFORME DU CESE

Mettant en oeuvre la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V ^ème République, la loi organique n° 2010-704 du 28 juin 2010 relative au Conseil économique, social et environnemental (CESE) a profondément modifié l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 régissant l'organisation, le fonctionnement et les attributions de l'ancien Conseil économique et social.

Cependant, les finalités du présent programme demeurent inchangées .

Son responsable est le président du CESE.

1. Les finalités du programme

Le programme 126 «Conseil économique, social et environnemental » a pour finalité de permettre au CESE d'exercer les fonctions qui lui sont confiées par le titre XI de la Constitution, récemment révisée .

Le CESE est une assemblée consultative placée auprès des pouvoirs publics, chargée de représenter les principales activités du pays et de favoriser leur collaboration ainsi que d'assurer leur participation à la politique économique, sociale et environnementale de la Nation .

Il examine et suggère les adaptations économiques et sociales rendues nécessaires, notamment, par les techniques nouvelles. En outre, il promeut une politique de dialogue avec les conseils économiques et sociaux régionaux (CESR). Enfin, le CESE exerce depuis plusieurs années une action internationale par le biais de l'Association des Conseils économiques et sociaux et institutions similaires.

Au service de la démocratie participative, le CESE peut émettre des avis, sur saisine gouvernementale, sur autosaisine et, depuis la réforme de 2008, par consultation du Parlement ou par voie de pétition, selon des modalités prévues par la loi organique précitée.

2. La nouvelle composition du CESE

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010, mais également à l'occasion de son rapport d'information sur la réforme du CESE ^{12 ( * )} , votre rapporteur spécial avait indiqué que l'année 2010 devait représenter une période charnière pour le CESE. En effet, la loi organique n° 2009-966 du 3 août 2009 avait prorogé le mandat de ses membres, « au plus tard, jusqu'au 30 septembre 2010 » et le CESE se trouvait dans l'attente de l'examen d'un projet de loi organique visant à redéfinir ses mission, son fonctionnement, ses attributions ainsi qu'à améliorer sa représentativité en réactualisant sa composition.

La loi organique précitée du 28 juin 2010 a modifié la composition des 233 membres (ou « conseillers ») du CESE, désignés pour cinq ans, renouvelables une fois et désormais répartis en trois pôles : « vie économique et dialogue social » (140 membres issus de 6 groupes de représentation), « cohésion sociale et territoriale et vie associative » (60 membres issus de 7 groupes de représentation) et « protection de la nature et de l'environnement » (33 membres issus de 2 groupes de représentation).

Parmi les groupes de représentation dont sont issus les conseillers, figure celui des personnalités qualifiées, au nombre de 40, désignées par le Gouvernement et réparties au sein de chaque pôle ^{13 ( * )} . Ces désignations sont intervenues lors du Conseil des ministres du 27 octobre 2010.

A ce jour, le seul décret pris en application de la révision constitutionnelle est le décret n° 2010-886 du 29 juillet 2010 précisant la répartition et les conditions de désignation des membres du Conseil.

Le CESE comprend également 72 personnalités associées ^{14 ( * )} , désignées par le Gouvernement .

S'agissant de ces personnalités, la loi organique précitée du 28 juin 2010 renvoie à un décret en Conseil d'Etat qui n'a, pour l'instant, et à l'instar des décrets d'application évoqués plus haut, toujours pas été examiné en Conseil des ministres.

Enfin, votre rapporteur spécial précise qu'une exigence de parité entre les hommes et les femmes a été instaurée, y compris au sein des personnalités qualifiées.

3. Une structuration en trois actions

L'architecture du programme comprend trois actions, les deux premières totalisant 94,5 % des crédits.

- Action 1 : « La représentation des activités économiques et sociales »

Correspondant à la raison d'être du CESE, cette action a pour objet de préciser les moyens nécessaires à l'exercice du mandat de ses membres. Elle comprend les crédits relatifs à leurs indemnités et au financement budgétaire de la caisse de retraite des anciens membres du CESE, ainsi que les crédits nécessaires aux déplacements des membres du Conseil.

En outre, le projet de loi de finances pour 2011 intègre à cette première action 5,05 millions d'euros de crédits relatifs à la rémunération des personnels intervenant en soutien des conseillers (43 ETPT).

Elle absorbe 68,5 % des crédits du présent programme .

- Action 2 : « Le fonctionnement de l'institution »

Cette deuxième action a pour but d'assurer le bon fonctionnement humain, logistique et informatique de l'institution, ainsi que le maintien en l'état du Palais d'Iéna, classé pour partie monument historique, où siège le CESE.

Elle représente 26 % des crédits du présent programme .

- Action 3 : « La communication et l'international »

Elle recouvre les crédits directement dédiés aux actions de communication (publications, conférences de presse, colloques et manifestations diverses), à l'action internationale et aux relations avec les CESR. Il convient de souligner que la loi organique précitée du 28 juin 2010 a consacré l'action internationale du CESE.

Cette action ne regroupe que 5,5 % des crédits du programme .

4. Une autonomie de gestion et des spécificités fonctionnelles limitant l'impact de la LOLF

Le CES bénéficiait, depuis sa création, d' une forte autonomie de gestion , son organisation budgétaire et financière étant régie par deux textes : l'ordonnance organique n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au CES et le décret n° 59-601 du 5 mai 1959 relatif au régime administratif et financier du CES. Il en est de même pour le CESE.

Si les règles budgétaires et financières introduites par la LOLF pourraient conduire à des modifications de l'ordonnance organique n° 58-1360 du 29 décembre 1958, le positionnement institutionnel et l'autonomie du CESE ne doivent, cependant, pas être remis en cause .

A titre d'illustration de cette spécificité, il convient de remarquer que le CESE n'est raccordé au logiciel ACCORD-LOLF que pour effectuer des retraits de fonds périodiques alimentant sa trésorerie en recettes. En outre, s'agissant du suivi budgétaire et comptable, le CESE « échappe » aux logiciels de la comptabilité publique .

Plusieurs facteurs, ayant trait à son budget (comme la faiblesse de son montant ou la relative rigidité de la dépense) et à la nature même de ses activités, difficilement chiffrables en termes de coûts (conseil, dialogue), n'incitent pas le CESE à se doter d'une véritable comptabilité analytique. Toutefois, et même s'il ne constitue pas un véritable contrôle de gestion, le CESE a accru sa capacité à suivre ses dépenses grâce au logiciel « Business object » entré en application en 2007.

Enfin, il est prévu de mettre en place, au 1 ^er janvier 2011, le logiciel POEMS (Pilotage Opérationnel des Emplois et de la Masse Salariale), mis au point par la direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME) afin de permettre une meilleure prévision pluriannuelle de la masse salariale .

B. UNE DIMINUTION DE 0,4 % DES CRÉDITS POUR 2011

Le programme 126 s'élève à 37,4 millions d'euros , en AE comme en CP, en diminution de 0,15 million d'euros ( - 0,4 % ) par rapport à la loi de finances pour 2010.

Cette diminution s'inscrit dans la mise en oeuvre de la programmation triennale sur la période 2011-2013, qui prévoit un objectif de réduction de 10 % des crédits de titre 3 (dépenses de fonctionnement) et la stabilité des crédits de titre 5 (dépenses d'investissement) sur trois ans .

Conformément à cet objectif, les dotations de fonctionnement , qui représentent environ 15 % du budget du CESE, diminuent de 5 % par rapport à 2010.

Les moyens du titre 2 (dépenses de personnel), qui regroupent les dépenses liées aux membres du CESE et au personnel stricto sensu , représentent plus de 82 % des crédits du programme . Ils augmentent de 0,47 % par rapport à 2010 , essentiellement en raison de la revalorisation du point fonction publique.

Votre rapporteur spécial se félicite de cette évolution budgétaire maîtrisée, et de la participation du CESE à l'effort de réduction des dépenses de l'Etat sur l'exercice triennal 2011-2013.

C. LA DIFFICILE ÉVALUATION DU COÛT DE L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA RÉFORME

Le budget pour 2011 peut donc être qualifié de « budget de stabilité », en ce qu'il ne prévoit aucun moyen supplémentaire pour faire face aux nouvelles missions du CESE. Celles-ci seront ainsi mises en oeuvre soit par réallocation des moyens existants, soit par économie nette. Toutefois, en l'absence de précisions sur la mise en application concrète de la réforme, celle-ci apparaît toujours aussi délicate à évaluer budgétairement .

1. Une réforme à moyens constants ?

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010, les conséquences pratiques de la révision constitutionnelle, telles que les modalités de saisine parlementaire ou citoyenne du Conseil, apparaissaient encore incertaines.

Néanmoins, il avait été assuré à de nombreuses reprises à votre rapporteur spécial que cette réforme devait s'opérer à « budget presque constant » .

La loi organique précitée du 28 juin 2010 a certes précisé notamment les conditions de recevabilité et de traitement des pétitions ou encore la nouvelle répartition des groupes de représentation et l'exigence de parité. Cependant, d'un point de vue budgétaire, ces dispositifs demeurent encore aujourd'hui difficiles à chiffrer . A ce titre, votre rapporteur spécial déplore le retard pris dans l'application des décrets chargés de mettre en oeuvre la réforme , prolongeant un état d'incertitude préjudiciable à l'organisation interne du CESE et, en conséquence, à la prévision budgétaire du programme.

Ainsi en est-il, par exemple, du décret en Conseil d'Etat prévu à l'article 11 de la loi organique précitée qui doit fixer « la liste, les compétences et la composition des sections dont le nombre est limité à 9 ». A ce jour, le CESE ignore encore quelles seront les dénominations exactes et les secteurs de compétences de ces sections.

Il paraît en tout cas désormais acquis qu'il n'y aura aucun coût supplémentaire à prévoir pour les saisines parlementaires dans la mesure où les auto-saisines serviront de « variables d'ajustement ».

2. Des questions toujours en suspens

a) Le coût du traitement des pétitions citoyennes

S'agissant du traitement des pétitions, son coût est encore inconnu ^{15 ( * )} . Cette mission devrait, au moins dans un premier temps, s'effectuer par redéploiements internes, puisqu' aucun crédit supplémentaire n'a été accordé au CESE à cette fin en 2011 .

Cependant, le CESE est toujours en attente des modalités concrètes (fixées par décret) de contrôle des 500 000 signatures (échantillonnage, recours à des organismes privés ou aux services préfectoraux) ce qui rend toute évaluation budgétaire difficilement réalisable.

b) La rémunération des personnalités associées

L'article 12 de la loi organique précitée du 28 juin 2010 prévoit que « des personnalités associées, désignées par le Gouvernement à raison de leur qualité, de leur compétence ou de leur expérience, peuvent, en outre, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, être appelées à y apporter leur expertise pour une mission et une durée déterminées ».

Ayant vocation à remplacer les anciens « membres de section », ces personnalités sont limitées à 8 par section, soit un total de 72 .

Le décret en Conseil d'Etat visé par la loi organique précitée n'ayant, à ce jour, toujours pas été examiné en Conseil des ministres, il est encore impossible de connaître la durée pour laquelle ces personnalités seront désignées, ni même le montant de leurs indemnités, dont il avait été envisagée qu'elles soient revalorisées par rapport à celles des anciens membres de section ^{16 ( * )} . Pour l'heure, aucun crédit supplémentaire n'a été inscrit pour y faire face.

c) Le problème structurel du financement de la caisse de retraites

Ainsi que votre rapporteur spécial l'a plusieurs fois souligné, notamment dans son rapport d'information précité, le CESE doit faire face à la difficulté que représente le fragile équilibre de sa caisse de retraite, a fortiori dans le contexte de renouvellement des membres de l'institution, qui constitue un facteur d'aggravation significative de cette situation déjà critique.

(1) La dégradation des conditions de financement de la caisse

Au 1 ^er juillet 2010, la caisse de retraite comptait 786 ayant-droits . Or, les cotisants de ce régime se limitent aux conseillers en fonction, soit 233 cotisants .

S'agissant d'un régime par répartition, sa structure de financement est par nature en déséquilibre : les cotisations des membres représentent, en effet, moins de 13 % des pensions versées dans l'année .

Le financement de la caisse est donc très majoritairement assuré par des crédits budgétaires, le Conseil versant une cotisation égale au double de celle retenue sur les indemnités des membres ainsi qu'une subvention fonction des crédits disponibles . En outre, un fonds de réserve, placé, produit des revenus financiers venant participer, modestement, au financement de la caisse.

Au premier semestre 2010, le besoin de financement des retraites, hors cotisations des conseillers, avoisine les 10 millions d'euros, soit un montant très supérieur au total des recettes venant abonder le régime et qui devrait s'élever à environ 6,2 millions d'euros.

Le financement de la caisse de retraite du CESE en 2009

(en millions d'euros)

Source : CESE

L'ajustement pour parvenir à l'équilibre est opéré par le prélèvement de 3,4 millions d'euros sur le fond de réserve . A ce rythme, ce fond de réserve, dont le montant actuel atteint environ 12 millions d'euros , est amené à disparaître à l'horizon 2013 .

La situation décrite ici renvoie à une tendance de fond au sein de ce régime, qui se caractérise par un besoin de financement croissant et une diminution régulière des recettes due à la baisse des crédits consacrés à la subvention dont bénéficie la caisse.

A ce jour, l'équilibre fragile de la caisse de retraites est assuré jusqu'en 2013. Au-delà, une réforme sera nécessaire pour pouvoir anticiper le renouvellement de 2015 .

(2) Des difficultés aggravées par le dernier renouvellement du CESE

Le renouvellement du CESE en cours, dans le contexte de réforme de la représentativité, a une incidence importante sur l'équilibre du régime de retraite du Conseil.

D'une part, l'exigence de parité entraîne de facto un fort accroissement du pourcentage de renouvellement, estimé à environ 70 % (contre 50 % habituellement). Les conséquences sur le financement de la caisse de retraite sont évidentes : avec une hypothèse de 100 nouvelles retraites, dont le montant moyen s'élève à 1 184 euros en 2010, on peut estimer à plus de 1,4 million d'euros l'augmentation du montant total des pensions.

Dans le cadre de la négociation triennale, un abondement de crédits de 1,5 million d'euros en 2013 a été consenti par la direction du budget pour faire face à cette difficulté.

D'autre part, à plus long terme, la féminisation accrue du CESE devrait entraîner une charge supplémentaire pour la caisse de retraite, en raison du différentiel d'âge de mortalité entre les hommes et les femmes.

d) La reconnaissance de l'action internationale du CESE

L'action à l'international, qui s'était jusqu'à présent développée en marge des missions traditionnelles du CESE, a été officiellement consacrée par la loi organique précitée du 28 juin 2010 .

Cependant, dans l'attente de la nomination du futur président et du nouveau bureau du CESE, il est encore trop tôt pour connaître les orientations en la matière et, en conséquence, l'évaluation budgétaire de ce poste de dépenses.

D. UN PLAFOND D'EMPLOI INCHANGÉ À 162 EMPLOIS ÉQUIVALENT TEMPS PLEIN TRAVAILLÉ (ETPT)

Malgré la mise en place de la réduction du temps de travail et la poursuite de l'enrichissement des activités du CESE (communication et relations internationales, mais aussi élargissement des attributions suite à la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008), le nombre d'agents constituant le personnel du CESE est globalement stable depuis plus de vingt ans .

Pour 2011, le plafond d'emplois, y compris les contractuels, reste inchangé par rapport au plafond autorisé pour 2010, soit 162 ETPT .

Cette stabilité du plafond, volontairement soustrait à l'obligation de non remplacement d'un départ à la retraite sur deux dans la fonction publique, permet au CESE d'envisager les redéploiements nécessaires à la mise en oeuvre de la réforme .

En effet, des réorganisations internes sont à prévoir. Ainsi, une mission de réflexion sur l'évolution de l'organisation administrative des services a-t-elle été confiée au directeur des services législatifs . Les propositions formulées dans le cadre de cette mission ont été soumises en comité technique paritaire (CTP), le 20 septembre dernier. Elles pourraient notamment déboucher sur la création de quatre pôles (économique, social, environnemental et international) afin de mettre en place une mutualisation des moyens pour mieux faire face à la montée en charge des saisines extérieures (parlementaires, gouvernementales et citoyennes).

E. DES INDICATEURS REFLÉTANT LES NOUVELLES MISSIONS DU CESE

Cette année encore, il convient, de relever la spécificité intrinsèque du CESE, assemblée constitutionnelle exerçant une fonction consultative, dont l'activité se prête mal à la mesure de la performance .

Dans le présent projet de loi de finances pour 2011, les indicateurs d'activité et de performance ont connu quelques évolutions afin de prendre en compte les missions issues de la révision constitutionnelle.

1. Cinq indicateurs pour l'objectif 1 « Associer les principales organisations de la société civile à l'élaboration de la politique économique et sociale de la Nation »

Le premier objectif de ce programme, « Associer les principales organisations de la société civile à l'élaboration de la politique économique et sociale de la Nation », est désormais assorti de cinq indicateurs (contre quatre en 2010).

- « Avis rendus au gouvernement » : cet indicateur quantifie le coeur même de l'activité du CESE. Il s'agit d'un indicateur d'activité plutôt que de performance qui apprécierait qualitativement l'action du CESE. En outre, le CESE ne dispose pas vraiment de « marge de manoeuvre » sur le nombre d'avis rendus sur saisine gouvernementale, qui reflète plutôt la volonté du Gouvernement de l'associer plus ou moins à ses choix. Enfin, cet indicateur ne mesure pas l'influence que ces avis peuvent avoir sur les politiques publiques du Gouvernement. Pour 2011, les prévisions ne sont pas renseignées, les valeurs étant sans doute amenées à évoluer avec la réforme de l'institution .

- « Etre un lieu d'échange et de dialogue » : cet indicateur se décline en trois sous-indicateurs. Si les deux premiers sont liés au rôle constitutionnel du CESE et inhérents à sa nature d'assemblée, le dernier, relatif aux colloques ^{17 ( * )} , retrace, en revanche, une activité plus « facultative ».

- « Relations avec le Parlement » : cet indicateur avait été créé en loi de finances pour 2008 afin de faire suite aux recommandations de votre rapporteur spécial.

Jusqu'à présent, il mesurait le nombre d'auditions des membres du CESE devant le Parlement et le nombre de parlementaires auditionnés en section au CESE . Dans le projet annuel de performances pour 2011, deux sous-indicateurs ont été introduits dans le cadre de la réforme du CESE : le nombre de saisines parlementaires et le délai moyen de traitement de ces saisines . Bien qu'il s'agisse toujours d'un indicateur d'activité, il apparaît néanmoins fort utile à votre rapporteur spécial de pouvoir quantifier les relations entre les trois assemblées constitutionnelles .

- « Relations avec la société civile ». Cet indicateur est une nouveauté , créée pour mesurer les saisines par voie de pétition citoyenne. Il est composé de trois sous-indicateurs : « Nombre de saisines par pétition », « Pourcentage de saisines déposées par rapport aux saisines acceptées » ^{18 ( * )} et « Délai moyen de traitement en jours ». Il ne fait, pour l'instant, l'objet d'aucun renseignement ni en prévision ni en cible, le CESE ne pouvant bien évidemment pas anticiper le nombre des futures pétitions.

- « Diffusion des avis du CESE et mention dans la presse de l'institution et de ses travaux ».

Le premier sous-indicateur, « Evolution de la diffusion des avis par rapport à l'année précédente », mesure le nombre d'abonnés à la lettre du CESE , ainsi que le nombre des avis téléchargés.

Révélateurs de la notoriété des travaux du CESE, ces résultats sont désormais présentés en taux d'évolution.

Un deuxième sous-indicateur, introduit en projet de loi de finances pour 2009, mesure la « qualité moyenne de l'image du CESE auprès d'un public cible » .

Cette donnée devrait être mesurée par une enquête annuelle d'opinion réalisée par un prestataire extérieur (TNS-Sofres) auprès d'un public composé de décideurs publics et privés, de représentants syndicaux et de journalistes . Cet indicateur n'a, à ce jour, toujours pas été mis en oeuvre, le CESE ayant choisi d'attendre l'effectivité du renouvellement en cours pour mesurer son image.

2. Quatre indicateurs pour l'objectif 2 « Assurer le bon fonctionnement de l'institution »

Le second objectif de ce programme est d'assurer le bon fonctionnement de l'institution et s'accompagne de quatre indicateurs.

- « Délai d'émission des avis » : cet indicateur mesure le délai d'émission en unité-jours des avis sur auto-saisine . La prévision de délai moyen est estimée à 300 jours en 2011, contre 240 en 2010. Cette dégradation prévisible de la performance s'explique par le fait que les auto-saisines constituent une variable d'ajustement par rapport aux saisines extérieures (gouvernementales, parlementaires et citoyennes) qui feront l'objet d'un traitement prioritaire par les services du CESE .

- « Assiduité aux réunions » : le taux de présence vise à mesurer le degré d'implication des membres du CESE dans le rôle qui leur a été confié. En la matière, les performances enregistrées sont stables ^{19 ( * )} depuis plus de trois ans, traduisant l'assiduité des conseillers malgré le fait que, le plus souvent, ils exercent une autre activité (chefs d'entreprises, syndicalistes, responsables d'associations ...). Il est vrai qu'un taux d'absentéisme trop élevé entraîne un abattement sur l'indemnité des conseillers.

- « Fonctionnement » : le premier sous-indicateur mesure les dépenses de fonctionnement stricto sensu par membre . Il apparaît ainsi que le coût de fonctionnement du CESE par conseiller reste stable, à 19 500 euros pour 2011. Le second sous-indicateur quantifie le nombre d'agents apprenant une ou plusieurs langues étrangères. Ce nombre est stabilisé à quarante agents, mais l'intérêt de cet indicateur semble néanmoins toujours aussi limité.

- « Echanges d'expériences avec les institutions étrangères » : exprimé sous forme d'un nombre de délégations étrangères reçues, cet indicateur s'interprète difficilement et rend nécessaire un complément d'information (pays concernés, buts poursuivis, retombées observées), préconisé chaque année par votre commission des finances. Votre rapporteur spécial avait déjà souligné qu'une augmentation de la valeur de cet indicateur ne pouvait constituer un but en soi. Cette donnée est stabilisée à vingt-cinq délégations étrangères pour 2011.

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* ¹² Sénat, Rapport d'information n° 389 (2008-2009) « La réforme du Conseil économique, social et environnemental : une chance à saisir ».

* ¹³ 10 pour le pôle économique, 15 pour le pôle socio-culturel et associatif et 15 pour le pôle environnemental.

* ¹⁴ Au nombre de 8 par section, ces personnalités associées remplacent désormais les 72 membres de section (ou experts) désignés par le Premier ministre, pour deux ans.

* ¹⁵ Le CESE est en cours d'évaluation de ce montant et il a consulté des organismes spécialisés. A titre purement informatif et sous toutes réserves, ce coût pourrait avoisiner 50 000 euros si le mode de vérification de validité des 500 000 signatures s'appuie sur le contrôle d'un échantillon de 5 000 d'entre elles.

* ¹⁶ Au 1 ^er juillet 2010, la rémunération mensuelle brute d'un membre de section était de 941,98 euros.

* ¹⁷ En 2010, 16 colloques ont été organisés par le CESE ou en partenariat, contre 23 en 2009.

* ¹⁸ Votre rapporteur spécial précise que cet intitulé, figurant pourtant tel quel dans le projet annuel de performances, comporte une erreur : il faut bien entendu inverser le ratio pour parvenir à la mesure souhaitée. L'indicateur devrait donc être rectifié en : « Pourcentage de saisines acceptées par rapport aux saisines déposées ».

* ¹⁹ 85 % de présents en plénières et 61 % en section, en 2010. La prévision pour 2011 est fixée, respectivement, à 84 % et 61 %.