Mission "Economie" - Compte d'affectation spéciale "Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien"

MM. André Ferrand et François Rebsamen, rapporteurs spéciaux

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. LA MISSION « ECONOMIE »

A. UNE TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE RÉÉVALUÉE À LA HAUSSE

1. Une prévision de dépense plus élevée et plus conforme à la sincérité budgétaire

La mission « Économie », créée par la loi de finances pour 2009, résulte du rapprochement des missions « Pilotage de l'économie française » et « Développement économique et régulation ». A ce titre, elle porte désormais l'ensemble des politiques concourant au développement de la compétitivité des entreprises françaises. La maquette budgétaire de la mission pour 2011 demeure inchangée par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2010 et comporte quatre programmes entre lesquels la répartition budgétaire des crédits demeure très hétérogène.

Le programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » est le plus important en volume. Avec 1 069 millions d'euros de crédits, il représente 51,8 % du montant total de la mission, qui s'établit pour 2011 à 2 063 millions d'euros. A l'opposé, le programme 223 « Tourisme » , ne recueille que 50,6 millions d'euros , soit 2,5 % du total.

Le programme 220 « Statistiques et études économiques » , qui est recentré sur l'activité de l'institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) depuis sa fusion avec le service des études et des statistiques industrielles (Sessi) du MEIE, est doté de 434,6 millions d'euros (21,1 %). Enfin, le programme 305 « Pilotage de l'économie et de l'emploi » , reçoit 508,6 millions d'euros (24,6 %).

Crédits de paiements ouverts en 2011 par programme

Source: d'après le projet annuel de performances « Economie » annexé au projet de loi de loi de finances pour 2011

Par rapport aux crédits ouverts pour 2010, la budgétisation de la mission « Economie » pour 2011 enregistre une augmentation de 6,7 % . Cette hausse de 129 millions d'euros porte le budget , comme on l'a dit, à 2 063 millions d'euros au titre du prochain exercice, au lieu de 1 934 millions d'euros cette année. Le tableau ci-après retrace l'évolution des crédits demandés entre 2009 et 2011.

Evolution des crédits de la mission « Economie » entre 2009 et 2011
(hors fonds de concours)

(en millions d'euros)

Source : d'après le projet annuel de performances « Economie » annexé au projet de loi de finances pour 2011

A première vue, cette réévaluation à la hausse pour l'ensemble de la mission ne semble donc pas conforme au cadrage du Premier ministre fixant le taux global de réduction des dépenses d'intervention de 10 % sur trois ans, dont 5 % dès 2011.

Cependant, si la prévision de dépenses est plus élevée en 2011 qu'en 2010, c'est en grande partie pour respecter le principe de sincérité . L'évaluation des crédits demandés pour 2011 prend ainsi en compte le niveau réel d'exécution de la loi de règlement des comptes pour 2009 qui s'établissait à 2 163 millions d'euros.

De ce point de vue, le budget 2011 est plus sincère . En effet, les années 2009 et 2010 ont été marquée par des sous-budgétisations récurrentes des dotations du programme 305 « Stratégie économique et fiscale » au titre du remboursement des prestations réalisées par la Banque de France pour le compte de l'Etat en matière de gestion des dossiers de surendettement. L'augmentation de 160 millions d'euros des crédits de ce programme est justifiée par l'exigence du système européen des banques centrales (SEBC) de facturer les prestations correspondantes à leur coût réel. Sur le plan budgétaire, ce seul motif suffit à entraîner à la hausse les crédits de l'ensemble de la mission.

Pour autant, il ne faudrait pas en conclure que les autres programmes échappent au principe de maîtrise des dépenses. Au contraire, leur analyse détaillée ( cf. infra) révèle que les réductions de crédits impactent fortement les actions de développement des entreprises et de l'emploi (-3,8 %) et du tourisme
(- 10,7 %).

Après une décroissance continue depuis 2008, les crédits de l'INSEE, soutenu par le programme 220 « Statistiques et études économiques », sont cependant majorés de 3,9 % afin de prendre en compte le surcoût en dépenses de fonctionnement que devrait occasionner la mise en oeuvre effective d'un centre statistique de l'INSEE à Metz.

2. Le budget 2011 ouvre un nouveau cycle de programmation pluriannuelle

Le projet de loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour la période 2011-2014 prend acte de la réévaluation des crédits alloués à la mission « Economie » pour 2011 et met ainsi fin au cycle de sous-budgétisation de la première loi de programmation qui couvrait la période 2009-2012.

Programmation pluriannuelle de la mission « Economie »

(en milliards d'euros)

Sources : projet de loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour la période 2011-2014 et projet annuel de performances 2011 de la mission « Economie »

L'écart de quelque 7 % au point de jonction - l'année 2011 - entre les deux lois de programmation illustre le réajustement effectué au nom du principe de sincérité budgétaire. Sur cette nouvelle base, les dépenses devraient décroître de 2 % entre 2011 et 2013.

B. LES AUTRES MOYENS D'ACTION DE LA MISSION : LES EMPLOIS, LES OPÉRATEURS ET LES DÉPENSES FISCALES

1. La réduction généralisée du plafond d'emplois : 13 010 ETPT en 2011

Pour l'ensemble de la mission, le plafond d'emplois, exprimé en équivalents temps plein travaillés (ETPT), s'élève à 13 010 pour 2011, soit une réduction de 5,6 % par rapport à 2010 (moins 777 ETPT) . Il se décompose comme suit :

- programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » : 5 772 ETPT (moins 253 par rapport à 2010, soit une réduction de 4,2 %) correspondant à 414,38 millions d'euros ;

- programme 223 « Tourisme » : aucun emploi car les personnels relèvent du programme 134 ;

- programme 220 « Statistiques et études économiques » : 5 221 ETPT (moins 266 par rapport à 2010, soit une réduction de 5 %) pour un coût de 367,32 millions d'euros ;

- programme 305 « Stratégie économique et fiscale » : 2 017 ETPT (moins 258 par rapport à 2010, soit une réduction de 11,3 %) pour un montant de 145,07 millions d'euros.

Cette évolution résulte principalement de la règle, imposée par le Gouvernement, de non remplacement d'un départ à la retraite sur deux et de la pratique de « l'abattement technique ^{1 ( * )} » destiné à réduire le nombre des emplois vacants . Dans ces conditions, le taux « normal » de réduction des effectifs se situe donc dans une moyenne comprise entre 4 % et 5 % .

La réduction du plafond d'emplois du programme 305 « Stratégie économique et fiscale » se situe au-dessus de la norme . Cela s'explique principalement par le fait que sur les 258 ETPT supprimés, 245 sont en réalité transférés à l'opérateur Ubifrance dans le cadre de la dévolution des équipes commerciales des missions économiques et de leurs moyens de fonctionnement, décidée dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). L'année 2011 marquera l'achèvement de ce processus de transfert vers Ubifrance, dont le financement est assuré par le programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi ».

2. Les opérateurs de l'Etat constituent le « bras armé » de la mission

Outre l'administration, dix opérateurs de l'Etat mettent en oeuvre la stratégie économique de la mission : neuf au titre du programme 134 et un seul, Atout France, pour le programme 223. Les crédits qui leurs sont destinés s'élèvent à 238,74 millions d'euros , dont 209,34 millions d'euros de subventions pour charges de service public et 29,4 millions d'euros de transferts d'intervention de titre 6 en direction d'Ubifrance (26,4 millions d'euros) pour soutenir les PME à l'export et de l'agence de service des paiements (3 millions d'euros) pour financer la formation des entrepreneurs par les réseaux consulaires. Au total, 3 987 emplois sont rémunérés par les opérateurs .

L'importance tant budgétaire que numérique de ces organismes en fait un « bras armé » incontournable de la mission. Aussi, il convient également de se montrer vigilant quant à l'évolution des subventions pour charges de service public qui leur sont versées par l'Etat. En principe, la baisse de 10 % en trois ans des dépenses de fonctionnement et d'intervention leur est applicable, de même que la réduction des emplois sous plafond de 1,5 % par an.

Ainsi, les crédits qui leur sont alloués représentent près de 20 % des crédits des programmes 134 et 223. A cet égard, les programmes 220 et 305 ne portent pas la marque d'une telle « agencisation », l'INSEE, la direction générale du Trésor (DG Trésor) et la direction de la législation fiscale (DLF) étant des administrations centrales.

Le tableau ci-après recense les opérateurs présentés comme tels par le projet annuel de performances pour 2011 de la mission « Economie ». A titre liminaire, il convient de souligner l'effort tout particulier de présentation des différentes structures qui, pour les principales d'entre elles, sont décrites dans une fiche très détaillée, tant sur le plan statutaire que budgétaire ^{2 ( * )} . Ainsi, dans la majorité des cas, le financement de l'Etat est clairement libellé et les modalités d'utilisation des crédits font l'objet de conventions d'objectifs et de moyens.

Les opérateurs présentés dans le projet annuel de performances
de la mission « Economie » pour 2011

(en millions d'euros)

Source : d'après le rapport annuel de performances 2009 et le projet annuel de performance 2011 de la mission « Economie »

La totalisation des crédits présentés dans le tableau ci-dessus est inférieure de 2,96 millions d'euros au cumul des dotations exprimé plus haut (238,74 millions d'euros). Cette marge d'incertitude résulte de l'absence d'indication des montants des subventions versées à l'EPARECA et à l'APCE, pour lesquels les arbitrages ne sont pas encore prononcés. Ce chiffre ne préjuge d'ailleurs pas des sommes qui leurs seront effectivement consacrées puisque, en 2009, l'Etat avait respectivement attribué 10,5 et 4,8 millions d'euros à ces deux opérateurs. La détermination du montant exact des subventions à verser interviendra en cours d'année, dans le cadre de la fongibilité des crédits du programme 134.

Outre cette relative imprécision du périmètre budgétaire alloué aux opérateurs, il convient de souligner que d'autres organismes, dont certains peuvent être considérés comme des opérateurs de l'Etat à part entière, reçoivent également des subventions :

- l'association française de normalisation (AFNOR) est dotée de 13 millions d'euros issus du programme 134 ;

- les associations nationales de consommateurs, l'institut national de la consommation (INC) et le centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CREDOC) reçoivent 11,8 millions d'euros de crédits de paiement au titre de l'action « Protection économique du consommateur » du programme 134 ;

- la compagnie française pour l'exposition universelle de Shanghai ^{3 ( * )} (COFRES) perçoit un financement de 3,7 millions d'euros, en provenance du programme 223 « Tourisme », pour solder la participation de la France à l'exposition universelle qui s'est terminée le 31 octobre 2010.

3. Les dépenses fiscales : des instruments majeurs de politique économique dont il convient de maîtriser le rapport coût - efficacité

Les 84 dépenses fiscales dont l'objet principal contribue à la mission, et qui lui sont rattachées à ce titre, représentent 9,2 milliards d'euros, soit plus du quadruple du montant des crédits de paiement . En volume, il s'agit donc d'instruments majeurs de la politique économique. Toutefois, le paradoxe est que ces leviers d'intervention échappent en grande partie au champ d'action des responsables de programme.

De fait, malgré les recommandations réitérées de vos rapporteurs spéciaux tendant à l'instauration d'une évaluation systématique de la balance coût-avantage et de l'efficience de toutes les dépenses fiscales, peu de progrès ont été accomplis. Seulement deux dépenses fiscales font l'objet d'une évaluation au moyen d'un indicateur de performances :

- le suivi des engagements du « contrat d'avenir dans la restauration » dans le cadre de la baisse de la TVA ;

- l'impact des mesures fiscales en faveur de l'agence nationale pour les chèques-vacances.

Le tableau ci-dessous présente la répartition par programmes des 84 dépenses fiscales rattachées à titre principal à la mission.

Montant par programme des dépenses fiscales rattachées à titre principal
à la mission « Economie »

(en millions d'euros)

Source : d'après le projet annuel de performances « Economie » annexé au projet de loi de finances pour 2011

2010 correspond à la première application en année pleine du taux de TVA réduit à 5,5 % pour la restauration. Cette niche fiscale est évaluée à 3,13 milliards d'euros de pertes de recettes pour l'Etat. Il s'agit, en volume du premier poste des dépenses fiscales de la mission, soit le tiers du total de celles-ci.

Les dix principaux dispositifs fiscaux dérogatoires, qui présentent pour 2011 un coût supérieur ou égal à 200 millions d'euros, atteignent un montant cumulé de 7 434 millions d'euros. Les instruments économiques mis en oeuvre sont très divers : TVA à taux réduit, déduction d'impôt sur le revenu ou sur les sociétés, abattement sur les revenus, exonérations de taxes diverses.

Les dix dépenses fiscales dont le montant est supérieur
ou égal à 200 millions d'euros

(en millions d'euros)

Source : d'après le projet annuel de performances « Economie » annexé au projet de loi de finances pour 2011

Au chapitre de l'évaluation des niches fiscales, les projets annuels de performances annexés au projet de loi de finances n'apportent aucune plus value par rapport aux informations présentées dans le fascicule des voies et moyens consacrés aux dépenses fiscales.

C'est pourquoi, il conviendra de suivre avec une attention toute particulière les débats relatifs aux articles du projet de loi de finances pour 2011 qui concernent deux dépenses fiscales du programme 134, importantes par leur coût :

- l'article 4 propose la suppression du crédit d'impôt sur certains revenus distribués de sociétés françaises ou étrangères à compter de 2011 . Le gain pour l'Etat s'élèverait à 645 millions d'euros de recettes et mettrait fin à un « saupoudrage » du crédit d'impôt, qui relève de l'effet d'aubaine ;

- l'article 14 propose de recentrer la réduction d'impôt sur la fortune au titre des investissements réalisés dans les PME à compter de 2011 en excluant certains secteurs du bénéfice de la réduction d'impôt.

Enfin, il reste un effort tout particulier d'évaluation de la dépense fiscale dans le cas de la restauration. L'application du taux réduit de TVA à 5,5 % à la restauration ^{4 ( * )} , à l'exception des ventes de boissons alcooliques, s'est d'emblée inscrit dans un contexte particulier : celui de la contrepartie apportée par les professionnels sur la base d'un « contrat d'avenir de la restauration » ^{5 ( * )} comptant des engagements en matière de croissance de l'emploi dans le secteur, de montant des investissements et d'évolution de l'indice des prix de la restauration.

Fin 2009, à la même époque, le bilan de la mesure paraissait mitigé. La réalisation effective de l'objectif de baisse des prix dans la restauration était alors infirmée par les constats de l'INSEE ^{6 ( * )} et le conseil des prélèvements obligatoires avait émis de fortes réserves sur le fait que l'engagement à embaucher 40 000 nouveaux salariés de la restauration en deux ans soit respecté ^{7 ( * )} .

Après plus d'un an de mise en oeuvre, le Gouvernement présente un bilan moins négatif de l'application du dispositif :

- en matière d'emploi, entre juillet 2009 et juin 2010, près de 30 000 emplois nets auraient été créés, soit une croissance des effectifs de 3,2 %, supérieure au taux de croissance de l'emploi dans le secteur tertiaire marchand ^{8 ( * )} ;

- en matière sociale, le contrat d'avenir, signé le 15 décembre 2009 et applicable depuis le 1 ^er mars 2010, prévoit une augmentation moyenne de la grille de salaires de 5 % avec pour objectif de redistribuer un milliard d'euros aux 800 000 salariés de la restauration ;

- en ce qui concerne la baisse des prix, le Gouvernement reconnaît que ce critère a été le moins suivi d'effet, puisque moins d'un restaurateur sur deux a respecté l'engagement contenu dans le contrat d'avenir. Toutefois une baisse de 1,7 % des prix de la restauration en euros constants juin 2009 a été constatée au deuxième semestre 2009. Les prévisions pour 2010 font état d'une contraction des prix de 0,7 % et, en 2011, de 0,3 %.

Enfin, sur le quatrième volet du contrat d'avenir, touchant les investissements, aucune donnée ne permet de dresser un bilan.

Comme vient de le montrer l'analyse effectuée sur une niche fiscale emblématique, l'appréciation du rapport coût - efficacité d'une mesure fiscale demeure délicate et s'agissant plus particulièrement des mesures de réduction de TVA, il devient prioritaire de s'interroger, au-delà du bienfondé économique de la mesure, sur les moyens de consolider les recettes de l'Etat en envisageant le cas échéant un rehaussement du taux réduit de TVA.

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* ¹ Cet abattement consiste en la suppression, dans le plafond d'emplois, du nombre des postes vacants qui n'ont pas vocation à être pourvus.

* ² Il avait été observé un déficit d'information sur les opérateurs rattaché à la mission « Economie » dans le cadre de l'examen de la loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2009 (Rapport n° 587 - Tome II - Contributions des rapporteurs spéciaux - page 202).

* ³ La COFRES doit être considérée comme un opérateur de l'Etat dans la mesure où il s'agit d'une société, dont le capital est détenu à 100 % par l'Etat, créée en 2007 pour animer et construire le pavillon de la France et réunir des financements publics et privés.

* ⁴ Le Conseil des ministres de l'Union européenne a autorisé, le 10 mars 2009, l'instauration de taux réduits de TVA dans de nouveaux secteurs dont la restauration. L'article 22 de la loi n° 2009-888 du 2 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques a instauré un taux de TVA de 5,5 % dans la restauration à compter du 1er juillet 2009, contre 19,6 % précédemment.

* ⁵ Lors des Etats généraux de la restauration du 28 avril 2009, un contrat d'avenir d'une durée de trois ans a été signé entre l'Etat et les neuf organisations professionnelles représentatives du secteur. Les organisations professionnelles signataires se sont engagées :

- à une baisse des prix de 11,8 % sur au moins sept produits ;

- à créer 40 000 emplois supplémentaires en deux ans, qui se décomposent en 20 000 créations supplémentaires d'emplois pérennes et 20 000 jeunes supplémentaires en alternance, en plus des embauches annuelles habituelles qui sont estimées à 15 000 ;

- à engager des négociations sur les salaires et à investir dans la mise aux normes des équipements et dans l'amélioration de l'accueil.

* ⁶ Les prix sont restés stables dans les restaurants en septembre par rapport au mois précédent et ont baissé de 0,3 % dans les cafés (INSEE, indices des prix à la consommation de septembre 2009).

* ⁷ Conseil des prélèvements obligatoires « Les prélèvements obligatoires des entreprises dans une économie globalisée » (octobre 2009). Ce rapport a été réalisé à la demande du président de la commission des finances du Sénat en application de l'article L. 351-3 du code des juridictions financières. Philippe Séguin, premier président de la Cour des comptes, président du conseil des prélèvements obligatoires, a remis cette étude à la commission des finances lors de l'audition du 7 octobre 2009 (compte rendu disponible sur le site internet du Sénat : http://www.senat.fr/bulletin/20091005/fin.html#toc10).

* ⁸ Source : projet annuel de performances 2011 de la mission « Economie »