Mission "Outre-mer" et article rattaché 77 "Concours financiers de l'Etat au profit de la Polynésie française"

MM. Marc Massion et Eric Doligé, rapporteurs spéciaux

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. 2011 : ANNÉE DE RUPTURE DANS LA HAUSSE DES DÉPENSES BUDGÉTAIRES ET FISCALES

A. UN COUP DE FREIN À LA FORTE HAUSSE DES CRÉDITS CONSACRÉS À L'OUTRE-MER DEPUIS 2008

1. Une hausse de 22,9 % en quatre ans des crédits de la mission « Outre-mer »

Dans le contexte actuel très contraint des finances publiques, la mission « Outre-mer » fait figure d'exception. En effet, si l'on compare les crédits demandés par le présent projet de loi de finances aux crédits votés dans la loi de finances pour 2008, année de stabilisation de la maquette budgétaire de la mission, on constate, sur quatre ans, une hausse de 22,9 % des crédits en autorisations d'engagement (AE) et de 15 % en crédits de paiement (CP) .

L'évolution des crédits de la mission « Outre-mer »

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances

Cette hausse globale des crédits s'explique par plusieurs facteurs cumulatifs constatés ces dernières années :

- les exonérations de charges sociales spécifiques à l'outre-mer font l'objet, depuis 2008, d'un meilleur remboursement par l'Etat aux organismes de sécurité sociale. Il en a résulté une hausse des crédits du programme n° 138 « Emploi outre-mer » ;

- le dispositif du service militaire adapté (SMA) a fait l'objet d'un renforcement visant à doubler le nombre de ses bénéficiaires, dans le cadre de la mise en oeuvre du plan « SMA 6 000 », annoncé par le Président de la République le 19 février 2009 ;

- la mise en oeuvre du plan de relance a également contribué à majorer les crédits de la mission « Outre-mer », notamment à travers la création et l'abondement du Fonds exceptionnel d'investissement (FEI) ;

- certaines dispositions de la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM) du 27 mai 2009 ^{1 ( * )} ont prévu la mise en place d'aides budgétaires spécifiques en faveur de l'outre-mer ;

- enfin, le Conseil interministériel de l'outre-mer (CIOM) , créé par le Président de la République en février 2009 et présidé par lui, a annoncé, lors de sa réunion du 6 novembre dernier, 137 mesures en faveur de l'outre-mer destinées à concrétiser les orientations qui se sont dégagées lors des Etats généraux de l'outre-mer. La mise en oeuvre de ces mesures implique naturellement une tension à la hausse des crédits de la mission « Outre-mer ». Ainsi, par exemple, les crédits destinés à la bonification des prêts octroyés par l'agence française de développement (AFD) aux entreprises ou aux collectivités territoriales ont été transférés à la mission « Outre-mer ».

2. Les crédits de la mission diminuent pour la première fois depuis la stabilisation de sa structure

2011 constitue cependant une année de rupture par rapport aux exercices précédents puisque, pour la première fois depuis trois ans, les crédits de la mission sont en baisse .

Ainsi, comme l'indique le tableau de la page suivante, le budget de la mission « Outre-mer » diminue, dans le présent projet de loi de finances, de 0,5 % en AE et de 2,3 % en CP par rapport aux crédits votés dans la loi de finances initiale pour 2010 .

Evolution des crédits des deux programmes de la mission

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Cette diminution d'ensemble résulte de deux mouvements contraires :

- d'une part, la hausse des crédits du programme n° 138 « Emploi outre-mer » : + 3 % en AE et + 2,2 % en CP ;

- d'autre part, la forte diminution des crédits du programme n° 123 « Conditions de vie outre-mer » : - 6 % en AE et - 10,4 % en CP. L'enveloppe des crédits de ce programme étant plus faible que celle du programme n° 138, la mission affiche, au total, une diminution relativement modérée.

3. Un document de politique transversale (DPT) qui n'a pas été transmis

L'article 128 de la loi de finances rectificative pour 2005 ^{2 ( * )} prévoit la liste des documents de politique transversale (DPT) devant être annexés au projet de loi de finances. Pour chacune des politiques concernées, ces DPT « développent la stratégie mise en oeuvre, les crédits, objectifs et indicateurs y concourant. Ils comportent également une présentation détaillée de l'effort financier consacré par l'Etat à ces politiques, ainsi que des dispositifs mis en place, pour l'année à venir, l'année en cours et l'année précédente ».

Or, à la date du 15 octobre 2010, vos rapporteurs spéciaux n'avaient toujours pas eu transmission du DPT « Outre-mer », pourtant particulièrement éclairant s'agissant d'une politique intrinsèquement interministérielle, ce qu'ils regrettent vivement .

B. VERS UNE RÉDUCTION DES DÉPENSES FISCALES RATTACHÉES À LA MISSION « OUTRE-MER » ?

1. La LODEOM a globalement accru le montant des dépenses fiscales ultramarines

La LODEOM a modifié plusieurs dispositifs fiscaux applicables en outre-mer, avec pour objectif de favoriser le développement endogène de ces territoires. Certaines mesures visaient à la création de nouvelles dépenses fiscales, d'autres tendaient au contraire à limiter les effets jugés pervers ou peu efficaces de dépenses fiscales existantes.

Au total, d'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux auprès du ministère chargé de l'outre-mer, la LODEOM a eu pour effet de majorer le montant des dépenses fiscales rattachées à la mission « Outre-mer » d'environ 25 millions d'euros entre 2009 et 2011 . Ce supplément correspond au solde entre :

- d'une part, des économies sur les dépenses fiscales existantes, de l'ordre de 133 millions d'euros , constituées notamment des modifications apportées au régime d'exonérations de charges sociales spécifique à l'outre-mer et au dispositif de la TVA dite « non perçue récupérable » ;

- d'autre part, des dépenses fiscales supplémentaires dont le montant peut être évalué à 158 millions d'euros en 2011 , correspondant au dispositif des zones franches d'activités (ZFA) ^{3 ( * )} ainsi qu'à la création de nouveaux régimes de défiscalisation pour le logement, centrés notamment sur le logement social.

Ces chiffrages, qui concernent 2011, diffèrent de ceux initialement affichés lors de l'examen du projet de loi, qui portaient sur les dispositifs une fois parvenus à leur rythme de croisière. Les coûts des dispositifs seront en effet amenés à évoluer parallèlement à la montée en puissance de mesures dont les décrets d'application n'ont parfois été publiés que récemment. Les sommes concernées devraient donc, à terme, être plus élevées.

Par rapport à la situation à la date d'examen du projet de loi de finances pour l'année 2010, vos rapporteurs spéciaux constatent que la grande majorité des mesures d'application de la LODEOM ont été adoptées .

Décrets d'application de la LODEOM publiés à la date du 15 septembre 2010

Source : Ministère chargé de l'outre-mer

Restent aujourd'hui quatre mesures de la LODEOM pour lesquelles les décrets d'application ne sont pas encore parus . Ils concernent :

- l'aide au fret pour les produits ou matières premières importés dans certaines collectivités d'outre-mer ^{4 ( * )} . Le ministère chargé de l'outre-mer indique qu'un projet de décret doit être examiné prochainement en réunion interministérielle ;

- la mise en place du groupement d'intérêt public (GIP) chargé de rassembler les éléments propres à reconstituer les titres de propriété dans les départements d'outre-mer (DOM) et à Saint-Martin pour les biens immobiliers qui en sont dépourvus ^{5 ( * )} . Le ministère chargé de l'outre-mer a mis en place une mission de préfiguration de ce GIP, qui doit remettre son rapport au cours du premier semestre de l'année 2011. Ce rapport servira de base au décret créant le GIP ;

- les modalités de fonctionnement du fonds de continuité territoriale , l'une des « mesures phare » de la LODEOM ^{6 ( * )} . Le ministère indique que deux projets de décrets ont été notifiés par le secrétariat général aux affaires européennes le 29 avril 2010 à la Commission européenne, qui a adressé des questions complémentaires auxquelles la délégation générale à l'outre-mer (DéGéOM) a répondu le 2 juillet 2010 ;

- enfin, les conditions dans lesquelles les opérateurs de transport aérien fournissent à l'administration des données statistiques sur la structure des coûts et sur les prix pratiqués . Ce décret est, semble-t-il, en cours d'élaboration par la direction générale de l'aviation civile (DGAC).

Vos rapporteurs spéciaux insistent sur le fait que la LODEOM a été promulguée il y a maintenant près de 17 mois et qu'il est désormais urgent que les dernières mesures d'application soient prises, afin de respecter la volonté du législateur.

2. L'inflexion résultant du projet de loi de finances pour 2011

Si la LODEOM a globalement accru le montant des dépenses fiscales rattachées à la mission « Outre-mer », le présent projet de loi de finances innove en ce qu'il prévoit plusieurs mesures visant à réduire les dispositifs de défiscalisation des investissements en outre-mer. Ces mesures, prévues par les articles 13 et 58 du présent projet de loi de finances, doivent mettre un terme à la hausse des dépenses fiscales ultramarines, qui se confirme d'année en année.

Vos rapporteurs spéciaux renvoient, pour le détail des commentaires des dispositifs de réduction des « niches fiscales », aux tomes II et III du rapport général.

Les mesures proposées s'appliqueront à compter du 1 ^er janvier 2011, pour l'imposition des revenus de l'année 2011. Par conséquent, elles n'auront d'effet budgétaire qu'à compter de l'exercice 2012. Il en résulte, comme l'indique le tableau ci-dessous, que les dépenses fiscales rattachées à la mission « Outre-mer » ne devraient diminuer qu'en 2012 et continueront provisoirement à augmenter entre 2010 et 2011 .

Le coût des principales dépenses fiscales rattachées à la mission « Outre-mer »

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Ainsi, les chiffres du projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances indiquent que le montant des dépenses fiscales rattachées à la mission « Outre-mer » augmentera de 60 millions d'euros entre 2010 et 2011, soit une hausse, relativement réduite, de 1,9 % .

Vos rapporteurs spéciaux s'interrogent toutefois sur la fiabilité des chiffrages présentés par le Gouvernement . En effet, la somme des dépenses fiscales pour l'année 2010 figurant dans le tableau ci-dessus, à hauteur de 3,175 milliards d'euros, résulte des chiffrages actualisés figurant dans le présent projet de loi de finances. Mais l'évaluation des mêmes dépenses fiscales il y a un an, dans le projet de loi de finances pour 2010, était de 3,620 milliards d'euros, soit un montant plus élevé de 445 millions d'euros. Certes, cette diminution du coût des dépenses fiscales par rapport aux prévisions trouve probablement une part d'explication dans la crise économique, particulièrement durement subie en outre-mer, ainsi que dans le caractère optimiste des prévisions gouvernementales pour la mise en oeuvre des nouveaux dispositifs de défiscalisation prévus par la LODEOM.

Toutefois, vos rapporteurs spéciaux expriment la crainte que l'administration soit en réalité dans l'incapacité d'évaluer précisément le coût des dépenses fiscales rattachées à la mission « Outre-mer » . Ils estiment que les chiffres avancés doivent être considérés avec une marge d'erreur de plus ou moins 15 %. Cette difficulté d'évaluation du coût des dépenses fiscales rend extrêmement complexe toute tentative d'établir un bilan de leur performance . En effet, comment juger l'efficacité de mesures dont le coût n'est connu qu'avec une marge d'erreur aussi importante lorsque, par ailleurs, l'évaluation des conséquences économiques et sociales de ces dispositifs est également lacunaire ?

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* ¹ Loi n° 2009-594.

* ² Loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005.

* ³ Exonérations de fiscalité locale pour certains secteurs d'activité, compensées aux collectivités territoriales par l'Etat.

* ⁴ Décret prévu par l'article 24 de la LODEOM.

* ⁵ Décret prévu par l'article 35 de la LODEOM.

* ⁶ Décrets prévus par l'article 50 de la LODEOM.