Mission "Travail et emploi"

M. Serge Dassault, rapporteur spécial

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 88
(Art. 19 de la loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008)

Restriction aux entreprises de moins de dix salariés de l'exonération bénéficiant aux organismes d'intérêt général en zones de revitalisation (ZRR)

Commentaire : le présent article vise à limiter le champ de l'exonération de cotisations sociales dont bénéficient les organismes d'intérêt général ayant leur siège social dans les zones de revitalisation rurale (ZRR), en la ciblant sur les structures de moins de dix salariés.

I. LE DROIT EXISTANT

Les zones de revitalisation rurale (ZRR), créées par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, regroupent des territoires ruraux qui rencontrent des difficultés particulières : faible densité démographique et handicap structurel sur le plan socio-économique. Le classement de ces zones permet aux entreprises de bénéficier d'avantages fiscaux.

L'exonération de cotisations sociales patronales au bénéfice des organismes d'intérêt général installés en ZRR a été instituée par la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux. Ce dispositif permet d'exonérer de toute cotisation patronale assise sur les gains et rémunérations, au sens des articles L. 242-1 du code de la sécurité sociale ou L. 741-10 du code rural, les salaires, quel que soit leur montant, versés aux salariés employés dans une zone de revitalisation rurale, dans la limite de 1,5 SMIC.

Les bénéficiaires de cette exonération sont les organismes dont le siège social se trouve dans une commune classée en ZRR. Mais l'éligibilité au dispositif est plus large que les seuls organismes d'intérêt général ^{22 ( * )} : elle concerne également les fondations ou associations reconnues d'utilité publique, les établissements d'enseignement supérieur ou d'enseignement artistique, les organismes agréés pour le financement des petites et moyennes entreprises, ainsi que les associations cultuelles et de bienfaisance autorisées à recueillir des dons et des legs et les établissements publics des cultes reconnus en Alsace et en Moselle.

Cette exonération ciblée de cotisation sociale fait l'objet d'une compensation de l'Etat à la sécurité sociale inscrite sur les crédits du programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » pour un montant autorisé en loi de finances initiale pour 2010 de 190,7 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le Gouvernement considère que le dispositif actuel est trop largement ouvert et engendre un coût important. En effet, ce dispositif a entraîné de manière récurrente des dépassements de crédits en exécution par rapport aux moyens votés : 219 millions d'euros en 2009 au lieu de 158 millions d'euros et 326 millions d'euros en 2008 au lieu de 150 millions d'euros.

Le présent article propose de resserrer les conditions d'éligibilité au dispositif pour le limiter aux seuls organismes dont les effectifs sont inférieurs à dix salariés. L'économie ainsi engendrée est estimée à 110 millions d'euros en 2011, puis 136 millions d'euros chaque année suivante. A l'initiative de nos collègues Yves Censi, Marc Le Fur, Michel Bouvard, Jean-Marie Binetruy et Henri Nayrou, l'Assemblée nationale a supprimé cet article .

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Il convient de rappeler que ce dispositif a d'ores et déjà fait l'objet d'une réduction très importante de son périmètre puisque l'exonération a été supprimée pour les contrats de travail conclus après le 1 ^er novembre 2007 en application de la loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008.

La nouvelle restriction proposée par le Gouvernement aurait par ailleurs un effet beaucoup plus large que le simple recentrage de la mesure car, selon l'évaluation préalable annexée au présent projet de loi de finances, 86 % des bénéficiaires de l'exonération sont des structures de plus de dix salariés « le plus souvent actives dans le secteur sanitaire et social ». De plus, aucune alternative financière n'est pour l'heure proposée à ces établissements, ce qui aura pour conséquence de mobiliser encore davantage les financements d'ores et déjà assurés par les collectivités locales.

Votre rapporteur spécial vous propose de maintenir la suppression de cet article.

ARTICLE 89
(Art. L. 2242-17 du code du travail et art. 80 duodecies du code général des impôts)

Suppression de l'exonération applicable aux indemnités de rupture versées dans le cadre d'un accord de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC)

Commentaire : le présent article vise à supprimer les exonérations fiscales et sociales applicables aux indemnités de rupture versées dans le cadre d'un accord de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC)

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La conclusion d'accords de GPEC dans les entreprises de plus de 300 salariés a été instaurée par la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale. Afin d'encourager le déploiement de ce dispositif, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 a institué un régime d'exonérations fiscales et sociales sur les indemnités de rupture du contrat de travail versées à un salarié à l'occasion de son départ volontaire de l'entreprise dans le cadre d'un accord de GPEC.

Ces indemnités sont exonérées :

- de cotisations de sécurité sociale dans la limite de quatre fois le plafond de la sécurité sociale (138 480 euros en 2010) ;

- d'impôt sur le revenu, pour la fraction n'excédant pas quatre fois le plafond de la sécurité sociale ;

- de contribution sociale généralisée et de contribution pour le remboursement de la dette sociale, pour la fraction excédant le montant minimum légal ou conventionnel de l'indemnité de licenciement.

Le présent article supprime l'ensemble de ces avantages fiscaux et sociaux.

II. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Il convient de souligner l'absence d'effet concret de ce dispositif depuis sa mise en oeuvre. Ainsi, en 2009, le volet social de l'exonération n'aura entraîné un coût que de deux millions d'euros et l'exonération d'impôts sur le revenu de seulement un million d'euros.

Le fait que les accords de GPEC n'entraînent qu'un très faible nombre de départ volontaire (une dizaine de départs en 2007 sur 172 accords de GPEC) montre que le phénomène déclencheur de telles clauses ne repose pas sur le bénéfice d'un dispositif fiscal et social dérogatoire.

La suppression de cet avantage apparaît donc de bonne administration eu égard à la complexité de la gestion de ces dossiers et de l'absence de retour sur investissement de la mesure. Par ailleurs, il convient de relever l'effort considérable fourni en faveur de l'aide aux entreprises dans le cadre du conseil et de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences et de l'aide à l'embauche des seniors au titre des crédits du programme 103 « Anticipation des mutations économiques et développement de l'emploi » (337 millions d'euros, soit un quadruplement par rapport à 2010 afin de financer les accords déjà conclus de GPEC).

Votre rapporteur spécial vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 90
(Art. L. 133-7 et L. 241-10 du code de la sécurité sociale, art. L. 7233-3 du code du travail et art. L. 741-27 du code rural et de la pêche maritime)

Suppression d'exonérations de cotisations sociales
en matière de services à la personne

Commentaire : le présent article a pour objet de supprimer, à compter du 1 ^er janvier 2011, deux exonérations spécifiques de cotisations sociales à la charge de l'employeur, dans le domaine des services à la personne :

- d'une part, l'abattement forfaitaire de 15 points sur les cotisations sociales dues par les particuliers employeurs cotisant sur l'assiette réelle ;

- d'autre part, la franchise de cotisations patronales (à l'exclusion des cotisations accidents du travail-maladies professionnelles) dans la limite du salaire minimum de croissance (SMIC), sans plafond de rémunération, dont bénéficient les prestataires agréés ou déclarés intervenant auprès de publics dits « non fragiles ».

I. LE DROIT EXISTANT

Les dispositifs fiscaux et sociaux dérogatoires destinés à soutenir les services à la personne devraient représenter un coût de près de 5,8 milliards d'euros en 2010 . Dans ce total, les avantages fiscaux s'élèvent à 3,6 milliards d'euros et les exonérations de cotisations sociales à 2,2 milliards. Ces dépenses sont particulièrement dynamiques puisque les pertes de recettes s'élevaient à 3,5 milliards d'euros en 2005, soit une augmentation de 66 % en cinq ans.

La principale mesure fiscale a été introduite à compter de l'imposition des revenus de 1992 et consiste en une réduction d'impôt de 50 % des sommes déclarées pour l'emploi de personnel à domicile.

A cette mesure s'ajoutent un ensemble très divers de déductions et d'exonérations :

- depuis le 1 ^er janvier 2000, le taux réduit de TVA (5,5 %) pour les entreprises agréées ou une exonération pour les associations agréées ;

- concernant les aides à domicile employées par une personne fragile, ou par une structure agréée (entreprise ou association, centre d'action sociale) auprès d'une personne fragile, l'employeur bénéficie d'une exonération des cotisations patronales, à l'exception des cotisations liées aux accidents du travail et aux maladies professionnelles ;

- concernant les aides à domicile employées par une personne non fragile, la possibilité d'un calcul forfaitaire des charges sociales est proposée depuis 1991, ainsi qu'une exonération de 15 points de cotisations patronales en cas de cotisation sur la base du salaire réel depuis le 1 ^er janvier 2006 ;

- concernant les aides à domicile employées par une structure agréée de services à la personne auprès d'une personne non fragile, l'employeur bénéficie depuis 2005, dans la limite du SMIC, d'une exonération des cotisations patronales , à l'exception des cotisations liées aux accidents du travail et aux maladies professionnelles.

Le tableau ci-après présente l'évolution des dépenses fiscales et sociales depuis 2005.

Evolution des dépenses fiscales et sociales de 2005 à 2010

(en millions d'euros)

* prévisions

Source : Service des études économiques du Sénat, projets de loi de finances pour 2007, 2008, 2009 et 2010, projets de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, 2008, 2009 et 2010.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ ET LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le dispositif proposé par le Gouvernement vise à supprimer deux dispositifs d'exonérations :

- d'une part, l'abattement forfaitaire de 15 points sur les cotisations sociales dues par les particuliers employeurs cotisant sur l'assiette réelle ;

- d'autre part, la franchise de cotisations patronales (à l'exclusion des cotisations accidents du travail-maladies professionnelles) dans la limite du salaire minimum de croissance (SMIC), sans plafond de rémunération, dont bénéficient les prestataires agréés ou déclarés intervenant auprès de publics dits « non fragiles » ; ces prestataires bénéficieront désormais des allègements généraux de cotisations sociales sur les bas salaires.

Le gain escompté pour l'État, qui assure la compensation de ces exonérations à la sécurité sociale, est évaluée à 460 millions d'euros en 2011.

Si le second point (la suppression de l'exonération pour les prestataires agréés) n'a pas fait l'objet de débats quant à son opportunité, la suppression de l'abattement forfaitaire de 15 points a été remise en cause. Ainsi, à l'initiative de nos collègues Laurent Hénart et Yves Deniau, l'Assemblée nationale a-t-elle adopté, sur un avis défavorable du Gouvernement, le présent article en maintenant le principe de l'abattement forfaitaire, celui-ci étant cependant ramené de 15 à 10 points.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Il convient de souligner que si le 1° du I du présent article supprime l'abattement de 15 points prévu à l'article L. 133-7 du code de la sécurité sociale, il ne remet pas en cause le droit d'option entre le régime de déclaration au forfait et le régime de déclaration au réel. Or l'instauration en 2006 de cet abattement avait précisément pour objectif d'inciter les employeurs à faire bénéficier leurs salariés de prestations sociales basées sur leur salaire réel. Sans l'exonération forfaitaire, les employeurs n'auront donc plus d'intérêt à opter pour la déclaration au réel, en raison du surcoût induit de charges sociales.

Sur ce point, les motifs invoqués par le Gouvernement peuvent apparaître contradictoires. S'il est exact que l'exonération de 15 points représente un coût important qui vient s'ajouter aux avantages fiscaux dont bénéficient par ailleurs les particuliers employeurs, l'argument selon lequel l'exonération n'a pas d'effet incitatif sur l'emploi n'est pas recevable car tel n'est pas son objectif.

Aussi, la solution adoptée par nos collègues députés, tendant à une réduction de l'exonération au lieu de sa suppression, a-t-elle l'avantage de contribuer à la réduction du déficit public - certes dans une moindre proportion que celle souhaitée par le Gouvernement - et d'ouvrir le débat sur une remise à plat de l'ensemble des dispositifs dérogatoires en faveur du secteur des services à la personne. Votre rapporteur spécial s'étant exprimé en faveur d'une telle solution, votre commission a souhaité réserver sa position dans l'attente du vote définitif du projet de loi de finances par l'Assemblée nationale.

Votre commission des finances a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 91
(Art. L. 241-13 et L. 241-14 du code de la sécurité sociale)

Suppression de l'exonération de cotisation sur l'avantage en nature dans les hôtels, cafés et restaurants (HCR)

Commentaire : le présent article vise à supprimer l'exonération de cotisations patronales sur l'avantage en nature que représentent les repas des salariés dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants (HCR).

I. LE DROIT EXISTANT

La loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997 a institué une exonération de cotisations sociales patronales spécifique au secteur HCR portant sur l'avantage en nature que représentent les repas des salariés dans ce secteur.

Il s'agissait de mettre en oeuvre une convention collective signée en avril 1997, après plusieurs années de négociation. Dans ce cadre, l'Etat s'est engagé à compléter le dispositif d'allègement de charges sur les bas salaires par une mesure spécifique d'exonération de charges patronales.

Cet avantage en nature constitué par les repas est spécifique à l'hôtellerie et la restauration. Par ailleurs, il ferme l'accès des entreprises au « titre restaurant », pratiqué dans les autres secteurs.

Le coût de ce dispositif était chiffré à 150 millions d'euros pour 2010.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article supprime l'article L. 214-14 du code de la sécurité sociale qui constitue la base légale de cette exonération spécifique pour les deux motifs suivants :

- elle n'a plus lieu d'exister depuis l'abaissement du taux de TVA dans la restauration ;

- il s'agit de la dernière mesure d'exonération en faveur du secteur HCR qui subsiste dans les crédits budgétaires de la mission travail et emploi. Auparavant, près de 550 millions d'euros de crédits étaient fléchés vers le secteur HCR avant leur suppression dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010.

Le gain escompté de la suppression de cette exonération est évalué à 110 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Votre rapporteur spécial ne peut qu'être favorable à l'adoption de cet article dont il rappelle qu'il a été à l'initiative dès l'examen du projet de loi de finances pour 2010.

A cette époque, le Gouvernement avait opposé un avis défavorable pour les mêmes motifs que ceux qu'il présente aujourd'hui à l'appui de son dispositif. Ainsi, il est indiqué dans l'évaluation préalable du présent article, annexée au projet de loi de finances pour 2011, que « certains dispositifs d'exonérations de cotisations sociales, dont l'efficacité n'est pas pleinement démontrée ou qui apparaissent redondants avec d'autres instruments, doivent être supprimés ou réduits ». Un an après, il convient donc de se réjouir que le Gouvernement reconnaisse le bien fondé de la position de votre commission des finances.

Votre rapporteur spécial vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 92
(Art. L. 5133-1 à L. 5133-7 et art. L. 5423-24 du code du travail)

Alignement du dispositif d'intéressement de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) sur celui du revenu de solidarité active (RSA)

Commentaire : le dispositif spécifique actuellement en vigueur pour l'ASS, comprenant notamment une prime de retour à l'emploi de 1 000 euros, est abrogé à compter du 1 ^er janvier 2011 par le présent article et remplacé par les dispositifs de droit commun applicables à l'ensemble des bénéficiaires de minima sociaux.

I. LE DROIT EXISTANT

La prime de retour à l'emploi ^{23 ( * )} a été instituée en 2006 par la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 relative au retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux. Initialement, elle était accordée aux allocataires de l'allocation de solidarité spécifique (ASS), ainsi qu'aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI) et de l'allocation de parent isolé (API). Toutefois, la loi n° 2008-1249 du 1 ^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion a remplacé ces deux dernières allocations par le revenu de solidarité active (RSA).

Les bénéficiaires de l'ASS qui reprennent une activité professionnelle continuent pour leur part de percevoir une prime de retour à l'emploi de 1 000 euros, cependant que l'accès à cette prime, à laquelle avaient droit les bénéficiaires du RMI et de l'API, a été supprimé pour les bénéficiaires du RSA lors de la mise en place de ce nouveau régime.

Outre cette distorsion dans les conditions d'éligibilité à la prime de retour à l'emploi , il apparaît que cette aide présente un faible effet incitatif pour les bénéficiaires de l'ASS désireux de reprendre une activité. D'après l'évaluation préalable du présent article, le taux de retour à l'emploi n'a été que de 1,9 % en 2008, ce qui n'est pas supérieur au taux constaté pour les bénéficiaires du RMI et de l'API avant la mise en place du RSA.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Partant du constat que l'allocataire de l'ASS peut déjà prétendre, en cas de reprise d'activité, au bénéfice du mécanisme d'intéressement du RSA, s'il lui est plus favorable que celui de l'ASS, le présent article prévoit la suppression, à compter du 1 ^er janvier 2011, de la prime pour l'emploi et l'alignement de l'intéressement des bénéficiaires de l'ASS sur celui du RSA.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Comme la prime de retour à l'emploi est un « coup de pouce ponctuel » de 1 000 euros, sa suppression représente un manque à gagner immédiat pour le bénéficiaire de l'ASS. Toutefois, le transfert de ces allocataires vers le régime du RSA présente l'avantage de les orienter vers un dispositif permanent de soutien à l'activité et au revenu des ménages modestes, sans limitation de durée.

Le nombre de bénéficiaires de la prime de retour à l'emploi étant estimé à près de 50 000, l'économie qui serait réalisée en 2011 serait de 50 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 93
(Art. 141 de la loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001
de finances pour 2002)

Suppression de l'exonération de cotisations sociales applicable aux contrats initiative-emploi (CIE)

Commentaire : le présent article vise à supprimer, à compter du 1 ^er janvier 2011, l'exonération de cotisations sociales patronales applicable aux anciens contrats initiative-emploi (CIE).

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 141 de la loi de finances pour 2002 a abrogé l'exonération de cotisations sociales patronales applicable aux contrats initiative-emploi (CIE) institués par la loi n° 95-881 du 4 août 1995.

Ces contrats aidés du secteur marchand ouvraient droit à une exonération d'une durée maximale de vingt-quatre mois. Toutefois, pour les bénéficiaires âgés de plus de 50 ans et de moins de 65 ans, demandeurs d'emploi depuis plus d'un an ou handicapés ou percevant le revenu minimum d'insertion et sans emploi depuis plus d'un an, l'exonération portait sur les rémunérations versées jusqu'à ce qu'ils atteignent l'âge et justifient de la durée d'assurance requis pour l'ouverture du droit à une pension de vieillesse à taux plein, soit pendant une durée maximale de quinze ans.

Un contrat souscrit avant le 31 décembre 2001 ouvre donc un droit potentiel à exonération jusqu'en 2016.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit la suppression, dès le 1 ^er janvier 2011, de l'exonération spécifique des CIE conclus avant le 31 décembre 2001. L'économie est estimée à 9 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Bien que modeste dans son rendement, cette mesure peut se rattacher à la politique de rationalisation des dispositifs anciens et de réduction des niches fiscales et sociales.

Du point de vue de la politique de l'emploi, la suppression d'un tel dispositif, qui s'apparente à un « héritage chargé de dettes », se justifie pleinement. En effet, on peut considérer, à juste titre, que des contrats souscrits depuis maintenant dix ans présentent un caractère de stabilité et d'insertion dans l'emploi qui n'impose donc plus le maintien de l'aide initiale.

Votre rapporteur spécial vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 94

Expérimentation d'un contrat d'accompagnement renforcé (CAR) au profit de personnes en situation précaire

Commentaire : le présent article a pour objet de créer un contrat expérimental d'accompagnement renforcé (CAR) au profit de personnes en situation précaire.

I. LE DROIT EXISTANT

Le contrat de transition professionnelle (CTP), créé par l'ordonnance n° 2006-433 du 13 avril 2006 relative à l'expérimentation du contrat de transition professionnelle, ne bénéficie qu'aux personnes licenciées pour motif économique. Il n'est pas ouvert aux anciens titulaires de contrats à durée déterminée (CDD) et de contrats de travail temporaire.

Or la crise économique a très fortement réduit le nombre des emplois intérimaires et plus largement celui des titulaires de contrats courts.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Aussi, c'est à la demande exprimée par les partenaires sociaux, dans le cadre de l'accord national interprofessionnel du 8 juillet 2009 sur la gestion sociale des conséquences de la crise économique sur l'emploi ^{24 ( * )} , que le présent article propose d' instituer un accompagnement renforcé pour les anciens titulaires de contrats à durée déterminée et de contrats de travail temporaire , afin de favoriser le reclassement de ces publics et de permettre à d'anciens intérimaires de se réorienter vers des formes de contrats plus durables et des parcours professionnels cohérents.

A titre expérimental, un contrat d'accompagnement renforcé (CAR) pourrait être proposé avant le 22 juin 2011, à d'anciens titulaires de contrats à durée déterminée ou de contrats de travail temporaire, dont le dernier emploi est localisé dans les bassins d'emploi de Douai, Montbéliard, Mulhouse, Les Mureaux-Poissy, Saint-Dié et de la Vallée de l'Arve.

II. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Ce dispositif constitue un complément et un prolongement de l'expérimentation réussie du CTP. Il convient de rappeler que cette mesure avait été instaurée en 2006, à titre expérimental dans sept bassins d'emplois, puis étendue à 33 nouveaux bassins et prolongée jusqu'au 1 ^er décembre 2010 par la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie. Au plus fort de la crise, le CTP s'adressait aux salariés dont le licenciement économique était envisagé dans une entreprise non soumise à l'obligation de proposer un congé de reclassement ^{25 ( * )} .

Les six bassins concernés par l'expérimentation étaient éligibles au CTP et sont en reconversion. Le coût global de ce dispositif est estimé à 21,6 millions d'euros pour 12 000 bénéficiaires, réparti pour moitié entre l'Etat et l'Unedic, soit 10,8 millions d'euros chacun.

Votre rapporteur spécial vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 95
(Art. L. 5134-30-1 du code du travail)

Adaptation des dispositions relatives au financement du contrat unique d'insertion (CUI) pour les ateliers et chantiers d'insertion

Commentaire : le présent article vise à autoriser, pour les contrats signés en 2011, un taux d'aide maximal dérogatoire dans les ateliers et chantiers d'insertion, dans les mêmes conditions que celles prévue en loi de finances pour 2010.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 139 de la loi de finances pour 2010 a autorisé, à titre transitoire pour l'année 2010, la prise en charge des contrats uniques d'insertion (CUI) conclus avec les ateliers et chantiers d'insertion jusqu'au taux maximal de 105 % (au lieu de 95 %) du montant brut du SMIC. Cette disposition permet ainsi d'aligner le régime de financement des nouveaux CUI sur celui en vigueur pour les actuels contrats d'accompagnement dans l'emploi.

Il a instauré un financement unique de ce dispositif par l'Etat en supprimant l'exception prévue par l'article L. 5423-24 du code du travail qui prévoyait une prise en charge par le fonds de solidarité pour les bénéficiaires de l'allocation spécifique de solidarité.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à reconduire, pour 2011, le même dispositif dont le coût est estimé à 24,8 millions d'euros pour 50 000 bénéficiaires.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Votre rapporteur spécial renouvelle l'avis favorable qu'il avait donné à ce dispositif lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010 et souligne l'intérêt de poursuivre le soutien apporté aux ateliers et chantiers d'insertion. Ces structures offrent un cadre spécifique d'activités permettant le retour à l'emploi vers des métiers relevant de l'activité économique, notamment le bâtiment, pour des publics défavorisés.

Votre rapporteur spécial vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 96

Prélèvement exceptionnel sur le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP)

Commentaire : le présent article a pour objet de prélever une contribution de 300 millions d'euros en 2011, sur le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) et d'affecter cette somme à plusieurs organismes intervenant dans le champ de l'emploi et de la formation professionnelle.

I. LE DROIT EXISTANT

Créé par la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie, le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) a succédé au fonds national de péréquation, dit fonds unique de péréquation (FUP). Il est géré par une association, régie par la loi de 1901, constituée paritairement entre les organisations syndicales de salariés et d'employeurs représentatives au plan national et interprofessionnel.

L'affectation des ressources du fonds est déterminée par un accord conclu le 12 janvier 2010 entre les organisations représentatives d'employeurs et de salariés au niveau national et interprofessionnel. Celui-ci a donné lieu à une convention-cadre, signée entre l'État et le FPSPP le 15 mars dernier, qui précise les missions du fonds. Quatre axes ont été définis au titre des actions de qualification et de requalification des salariés et des demandeurs d'emploi :

- faciliter le maintien dans l'emploi et la qualification ou requalification des salariés ;

- financer l'accès de demandeurs d'emploi à des formations répondant à un besoin du marché du travail identifié à court et moyen terme ;

- financer les formations permettant l'acquisition d'un socle de connaissances et de compétences pour l'ensemble des actifs, salariés ou demandeurs d'emploi ;

- financer des projets territoriaux interprofessionnels ou sectoriels.

Afin de remplir ses missions, le FPSPP dispose de deux ressources propres, en application de l'article L. 6332-19 du code du travail, pour un total de 830 millions d'euros :

- un pourcentage de la participation des employeurs compris entre 5 % et 13 % ;

- les excédents des organismes paritaires de collecte agréés (OPCA) au titre de la professionnalisation et du congé individuel de formation.

En outre, le FPSPP bénéficie de versement de l'Etat (80 millions d'euros en 2010) et du fonds social européen (150 millions d'euros) ^{26 ( * )} .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article a pour objet de procéder à trois prélèvements, effectués en deux fois (le premier avant le 31 janvier et le second avant 31 juillet 2011) sur le FPSPP pour un montant total de 300 millions d'euros .

Les fonds ainsi prélevés contribueraient au financement, en 2011, d'actions de formation professionnelle. Les contributions prélevées sur ce fonds seraient affectées :

- d'une part, à l' association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), pour le financement de la mise en oeuvre des titres professionnels du ministère de l'emploi, à hauteur de 50 millions d'euros ;

- d'autre part, à l' agence de services et de paiements (ASP), pour le financement de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle, à hauteur de 126 millions d'euros ;

- enfin à Pôle emploi , pour le financement des dépenses relatives aux actions d'accompagnement et de formation engagées dans le cadre d'une convention de reclassement personnalisé, à hauteur de 50 millions d'euros , et pour le versement de l'aide à l'embauche d'un jeune en contrat de professionnalisation, à hauteur de 74 millions d'euros .

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Cette « tradition » du prélèvement public sur des fonds issus d'organismes paritaires s'inscrit dans une forme de continuité. Ainsi, en 2007 et en 2008, le FUP avait-il déjà subit des ponctions successives de 175 millions d'euros, transférés vers l'AFPA, puis de 200 millions d'euros au profit du fonds de solidarité.

Toutefois, ce nouveau prélèvement, qui se caractérise par son ampleur, intervient dans un contexte nouveau. Plusieurs motifs plaident dorénavant pour un abandon de ces pratiques au moment où l'Etat a contractualisé avec les partenaires sociaux un nouveau cadre de financement de la formation professionnelle :

- la création du fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) par la loi du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle s'est effectuée dans un contexte de responsabilisation des partenaires sociaux dans la gestion des fonds collectés pour la formation professionnelle. Dans ce but, le remplacement du FUP par le FPSPP avait pour vocation un changement des comportements. Aussi, il apparaît surprenant que six mois après avoir signé la première convention-cadre 2010-2012, l'Etat revienne sur les orientations du FPSPP en effectuant un prélèvement ;

- or c'est justement pour mettre fin à ces politiques de « stop and go » financier que, à l'initiative de notre collègue Jean-Claude Carle, alors rapporteur du projet de loi, la loi précitée a instauré le principe selon lequel « les sommes dont dispose le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels au 31 décembre de chaque année constituent, l'année suivante, des ressources de ce fonds » (article L. 6332-22-1 du code du travail). L'article 96 du présent projet de loi de finances contrevient donc directement à ce principe ;

- enfin, bien que la destination prévue des fonds prélevés soit sans aucun doute des actions de formation professionnelle, ces affectations de moyens s'apparentent à une débudgétisation de politiques publiques précédemment prises en charge sur les crédits de la mission « Travail et emploi » (notamment le financement des conventions de reclassement personnalisé et des contrats de professionnalisation).

L'argument selon lequel le FPSPP disposerait d'une réserve de trésorerie suffisante pour honorer le prélèvement plaide au contraire dans le sens d'un fléchage conventionnel des fonds disponibles ^{27 ( * )} . En effet, dans la logique de modernisation du paritarisme, pourquoi l'Etat n'encouragerait-il pas le transfert de ces fonds par la voie contractuelle ?

En tout état de cause, et pour les raisons de principes exprimées plus haut, votre rapporteur spécial propose de supprimer cet article.

Votre rapporteur spécial vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 97
(Art. L. 5212-5, L. 5212-9, L. 5213-4, L. 5213-11 et L. 5214-1-1 [nouveau]
du code du travail)

Transfert de compétences à l'Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH)

Commentaire : le présent article vise à transférer à l'AGEFIPH la gestion de plusieurs dispositifs relevant de la compétence de l'Etat.

I. LE DROIT EXISTANT

En application de l'article L. 5214-1 du code du travail, l'association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH) gère le fonds de développement de l'insertion professionnelle des handicapés (FIPH) dont les ressources proviennent des contributions des entreprises de vingt salariés et plus ^{28 ( * )} . Les montants collectés se sont élevés à 552 millions d'euros en 2010.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article a pour objet de transférer à l'AGEFIPH des missions aujourd'hui prises en charge par les services de l'Etat au sein des DIRRECTE :

- la gestion de la déclaration d'emploi des travailleurs handicapés, victimes de guerre et assimilés ;

- la gestion du dispositif de la reconnaissance de la lourdeur du handicap ;

- la compétence pour verser et définir les modalités d'attribution de la prime attribuée aux travailleurs handicapés ayant suivi un stage de rééducation, de réadaptation ou de formation professionnelle en centre de réadaptation professionnelle ;

- la compétence pour financer et assurer la mise en oeuvre des parcours de formation professionnelle pré-qualifiante et certifiante des demandeurs d'emploi handicapés ; à ce titre, il est prévu que l'AGEFIPH se substitue à l'État comme cocontractant de l'Association nationale de formation professionnelle des adultes (AFPA), pour l'exécution du lot du marché de formation professionnelle relatif aux demandeurs d'emploi reconnus travailleurs handicapés.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Ces transferts de compétences ont pour finalité de décharger l'Etat de tâches de gestion qui peuvent être assumées par l'organisme destinataire des fonds collectés. De ce point de vue, il s'agit d'une mesure de rationalisation administrative. Le Gouvernement en attend un allègement équivalent à 15,5 ETPT en 2011 puis 26 en 2012 et 74 en 2013.

Le gain le plus notable ressortirait du transfert à l'AGEFIPH du marché de la formation professionnelle conclu avec l'AFPA, pour un montant de 30,5 millions d'euros en 2011, et plus de 60 millions d'euros à partir de 2012.

Par rapport à la logique du prélèvement, effectué au « coup par coup » ^{29 ( * )} , celle du transfert a le mérite de s'inscrire dans la durée tant pour l'organisme appelé à exercer de nouvelles responsabilités que pour l'Etat. Dans cette perspective, il y a lieu de considérer que l'AGEFIPH présente toutes les garanties nécessaires, qu'elles soient financières ^{30 ( * )} ou opérationnelles, pour assumer ces charges à compter du 1 ^er juillet 2011.

Votre rapporteur spécial vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 97
(Art. 200 sexies du code général des impôts)

Diminution de 10 % des taux de la prime pour l'emploi

Commentaire : le présent article vise à réduire le coût de la prime pour l'emploi en diminuant ses taux de 10 %.

I. LE DROIT EXISTANT

La prime pour l'emploi (PPE) est une aide au retour à l'emploi et au maintien de l'activité professionnelle. Elle est attribuée aux personnes exerçant une activité professionnelle salariée ou non salariée sous conditions de ressources. Son montant est calculé en pourcentage du revenu d'activité. Elle est déduite de l'impôt sur le revenu à payer ou versée directement au bénéficiaire s'il n'est pas imposable.

Ce dispositif a été instauré par la loi n° 2001-458 du 30 mai 2001 portant création d'une prime pour l'emploi.

Le bénéfice de la PPE concerne les seules personnes physiques fiscalement domiciliées en France, non passibles de l'impôt de solidarité sur la fortune, et répondant à une double condition de ressources.

1) Le revenu fiscal de référence du foyer est plafonné . Depuis 2008, année de la dernière revalorisation de la PPE, le montant de référence de l'année ne devait pas dépasser 16 251 euros pour les personnes célibataires, veuves ou divorcées, et 32 498 euros pour les personnes mariées ou liées par un Pacs soumises à imposition commune. Ces limites sont majorées de 4 490 euros pour chaque demi-part supplémentaire. Le montant de cette majoration est divisé par deux si l'enfant est en résidence alternée.

2) L'attribution de la PPE est conditionnée par l'exercice d'une activité dont le revenu afférent répond à des conditions de plancher et de plafond . Pour chaque personne susceptible de bénéficier dans le foyer fiscal de la PPE, le montant d'activité doit être au moins de 3 743 euros, sans excéder les plafonds suivants :

- 17 451 euros si la personne est célibataire, veuve ou divorcée sans enfant ou avec des enfants qu'elle n'élève pas seule; ou si elle est mariée ou Pacsée, lorsque le couple est soumis à imposition commune et que chacun des conjoints occupe un emploi lui procurant au moins 3 743 euros ; ou si le bénéficiaire éventuel de la prime est une personne à charge du foyer exerçant une activité professionnelle ;

- 26 572 euros si la personne est mariée ou Pacsée, lorsque le couple est soumis à imposition commune et que seul l'un des deux conjoints occupe un emploi lui procurant au moins 3 743 euros ; ou si la personne est célibataire, veuve ou divorcée et élève seule un ou plusieurs enfants à charge.

Le montant de la PPE individuelle est calculé en pourcentage du revenu d'activité déclaré. Le pourcentage appliqué varie selon le montant de ce revenu. La prime attribuée au foyer fiscal correspond au total des primes individuelles éventuellement majoré en fonction du nombre de personnes à charge du foyer (majoration de 36 ou 72 euros selon les cas). La prime n'est pas versée lorsque son montant total, au titre du foyer fiscal, est inférieur à 30 euros.

La dernière revalorisation, intervenue en loi de finances pour 2008, a élevé le montant de la prime afin qu'elle constitue un treizième mois pour ses bénéficiaires en portant de 809 à 948 euros son montant maximal, auquel peuvent s'ajouter des majorations pour charges de famille.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

La PPE avait alors deux objectifs : favoriser le retour à l'emploi des personnes bénéficiant de minima sociaux afin d'éviter des situations de « trappe à inactivité », et diminuer les prélèvements obligatoires dont le montant se situe à un niveau particulièrement élevé en France.

Or cette dépense fiscale constitue le premier poste de perte de recettes de la mission « Travail et emploi » même si des économies importantes ont déjà été enregistrées du fait de la décision, en 2009, de ne pas procéder à la revalorisation annuelle de la prime pour l'emploi. L'augmentation de cette dépense fiscale a pu être enrayée (3,2 milliards d'euros en 2005, 4,3 milliards en 2006, 4,2 milliards en 2007 et 2008, 3,9 milliards d'euros en 2009 et 3,5 milliards attendus en 2010) et son montant serait réduit de 16 % pour 2011 (2,98 milliards d'euros).

Par ailleurs, la généralisation du revenu de solidarité active (RSA) instaurée par la loi n° 2008-1249 du 1 ^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion permet dorénavant d'envisager de réduire le coût de la PPE sans impacter trop fortement le pouvoir d'achat de ses bénéficiaires. En effet, avec le dispositif du RSA « chapeau », le RSA et la PPE s'articulent de manière à ce que le système le plus favorable des deux soit retenu pour chaque bénéficiaire. Il en ressort que les anciens bénéficiaires de la PPE percevront donc soit exclusivement du RSA, soit du RSA et un complément de PPE, soit exclusivement de la PPE.

Enfin, la prime pour l'emploi a peu d'effet en matière de retour à l'emploi (seulement 12 % des bénéficiaires étaient auparavant au chômage ou en inactivité) et ne remplit pas non plus son rôle de redistribution vers ceux qui en ont le plus besoin dans la mesure où elle est insuffisamment ciblée, puisqu'elle est versée à neuf millions de foyers dont la moitié ne sont pas imposables.

Dix ans après la création de la PPE, le temps est donc venu d'en envisager la réduction progressive.

Il vous est donc proposé de reparamétrer la prime pour l'emploi par une diminution de 10 % de ses taux.

Le montant maximum de la prime serait ainsi abaissé de 960 euros à 864 euros, l'ensemble du barème étant minoré de 10 % pour tous les bénéficiaires.

Applicable sur les revenus de 2011, cette mesure engendrerait une économie de 300 millions d'euros à compter de 2012 .

Votre rapporteur spécial vous propose d'adopter le présent article additionnel.

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* ²² Au sens de l'article 200 du code général des impôts, ces organismes présentent un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel ou concourent à la mise en valeur du patrimoine artistique, à la défense de l'environnement naturel ou à la diffusion de la culture, de la langue et des connaissances scientifiques françaises.

* ²³ La prime de retour à l'emploi est gérée par le fonds de solidarité financé par la contribution exceptionnelle de solidarité ainsi que par une subvention de l'État qui assure son équilibre financier.

* ²⁴ Aux termes de l'article 16 de l'accord national interprofessionnel du 8 juillet 2009, « les parties signataires demandent aux pouvoirs publics d'ouvrir, à titre expérimental, l'accès, dans les bassins d'emploi éligibles au CTP, aux anciens titulaires de CDD ou de contrats d'intérim bénéficiant des allocations du régime d'assurance chômage, au dispositif d'accompagnement du CTP ».

* ²⁵ D'une durée maximale de douze mois, ce contrat a pour objet le suivi d'un parcours de transition professionnelle pouvant comprendre des mesures d'accompagnement, des périodes de formation et des périodes de travail au sein d'entreprises ou d'organismes publics. Pendant la durée de ce contrat, et en dehors des périodes durant lesquelles il exerce une activité rémunérée, le titulaire du CTP perçoit une « allocation de transition professionnelle » égale à 80 % du salaire brut moyen perçu au cours des douze mois précédant la conclusion du CTP.

* ²⁶ Source : réponse à la question orale sans débat n° 998 posée par Mme Maryvonne Blondin relative à l'allocation des excédents du FPSPP.

* ²⁷ Le conseil d'administration du FPSPP déclarait le 8 juillet 2010 qu'en application de la convention-cadre, « les engagements pris [pour le financement des appels à projets et péréquation en faveur des Opca/Opacif] devraient s'élever à près d'1,1 milliard d'euros au 31 décembre prochain avec plus de 800 millions d'euros de décaissements prévus sur l'année 2011, alors que la trésorerie au 31 décembre 2010 ne devrait pas dépasser 468 millions d'euros ».

* ²⁸ Conformément à l'article 1 ^er de la loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 en faveur de l'emploi des travailleurs handicapés (aujourd'hui abrogé et repris à l'article L. 5212-2 du code du travail), tout employeur du secteur privé et tout établissement public à caractère industriel et commercial occupant vingt salariés ou plus, doit employer, dans une proportion de 6 % de son effectif salarié, des travailleurs handicapés. L'employeur peut s'acquitter de son obligation en embauchant directement les bénéficiaires de l'obligation d'emploi, et ce, à hauteur de 6 % de l'effectif total de ses salariés. Il peut également se libérer de son obligation d'emploi en versant une contribution financière au fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées ou conclure un accord de branche, de groupe, d'entreprise ou d'établissement.

* ²⁹ En loi de finances pour 2009, l'AGEFIPH a fait l'objet d'un prélèvement de 50 millions d'euros au bénéfice du centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA).

* ³⁰ Selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial, l'AGEFIPH dispose d'un fonds de roulement de 180 millions d'euros lui permettant d'honorer trois mois de charges ainsi que les engagements pluriannuels.