M. Bernard Vera, rapporteur spécial
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
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La fusion, en janvier 2010, de la direction des Journaux officiels (DJO) et de la Documentation française (DDF) au sein d'une même entité, la Direction de l'information légale et administrative (DILA), a eu un fort impact budgétaire sur les crédits du budget annexe , qui se traduit par une baisse de 9 % des autorisations d'engagement. Le regroupement des services et les opérations de modernisation se sont, en général, déroulés dans de bonnes conditions et permettent plus de visibilité sur l'évolution des travaux, même si des inquiétudes demeurent chez certains personnels. Des difficultés techniques rencontrées dans la mise en place de la plate-forme éditoriale risquent cependant de retarder les espoirs placés dans ce domaine. Les investissements importants engagés pour moderniser en profondeur les modalités d'exécution des missions de la direction se poursuivent. L'équilibre du budget annexe est maintenu grâce à de fortes économies réalisées sur le fonctionnement quotidien des services . Les charges de personnel restent alourdies du poids croissant des charges de la caisse des pensions des anciens personnels de la DJO et des indemnités versées dans le cadre du plan de cessation anticipée d'activité mis en place en 2007 , alors que les effectifs ont été réduits de 75 ETPT en 2010 (- 48 en 2011) . 1,2 million d'euros ont été investis en matière de formation des personnels , qui ont ainsi marqué leur volonté d'adaptation aux nouveaux outils. Les recettes d'annonces légales, qui constituent la principale ressource du budget annexe, se maintiennent à un bon niveau, leur baisse étant compensée par des augmentations tarifaires. Le budget se présente ainsi en excédent pour 2011 . Une partie des produits d'annonces devrait être soumise à la TVA à partir de 2012. Le maintien de l'équilibre suppose que de nouvelles recettes soient créées. Au terme de cette première année de fusion, la DILA démontre qu'elle a tous les atouts pour devenir le grand pôle public d'édition, de diffusion, d'impression et d'information administrative , qui était l'ambition des initiateurs du projet. Encore est-il indispensable que les efforts se déploient en coopération avec les ministères et services de l'Etat, en particulier dans le domaine de l'édition et des impressions. |
AVANT-PROPOS
La DILA, direction d'administration centrale rattachée aux services du Premier ministre, est issue de la fusion des directions des Journaux officiels et de la Documentation française. Placée sous l'autorité du Secrétaire général du Gouvernement, elle a été créée en janvier 2010 par décret 1 ( * ) pour répondre aux recommandations faites dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), reflétant le double souci de diminution des effectifs et de réduction des coûts imposé aux opérateurs publics.
Le budget 2011 s'inscrit, par conséquent, dans un contexte de fortes réorganisations et traduit plusieurs évolutions : regroupement des effectifs et des locaux, développement de la diffusion numérique, diversification des produits, adaptation des effectifs, investissements et préparation à une ouverture à l'échelle européenne.
Deux programmes, mis en place en 2010, composent la mission : le programme 623 « Edition et diffusion », qui a pour vocation de moderniser la diffusion légale et de rendre plus efficaces la contribution à l'information administrative et l'accès au débat public, et le programme 624 « Pilotage et activités de développement des publications », en charge du pilotage et de la gestion de la direction, au travers de ses services administratifs communs.
Les crédits demandés pour 2011 en autorisations d'engagement se présentent en baisse de 9 %, soit 182,8 millions d'euros , et en très légère hausse en ce qui concerne les crédits de paiement (193,2 millions d'euros) . Les recettes sont évaluées à 203,5 millions d'euros, en progression de 4,5% par rapport aux estimations en loi de finances 2010 (194,4 millions d'euros), ce qui permettra de dégager un excédent de 10,3 millions d'euros.
Ces estimations s'inscrivent dans la ligne des prévisions triennales telles que définies par les deux ex-directions des Journaux officiels et de la Documentation française.
I. LES PRÉVISIONS BUDGÉTAIRES POUR LE TRIENNUM 2011/2013
A. DES COÛTS DE FONCTIONNEMENT EN BAISSE RÉGULIÈRE
L'évolution des crédits de la DILA pour les trois années à venir est retracée dans le tableau suivant :
En matière d'investissements, les projets majeurs engagés ces dernières années sont confirmés : il s'agit de la modernisation des outils de production et leur mise aux normes, de l'amélioration des systèmes d'information, des travaux d'entretien des bâtiments, de la mise en place de nouveaux projets informatiques. Les économies sont réalisées sur les dépenses de fonctionnement.
La réduction des coûts de fonctionnement est estimée à 7,8 % sur la période. Passant de 105,2 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2010 à 97,6 millions d'euros en 2013, ils sont soumis à trois types d'évolution selon les postes :
- les dépenses liées à la production devraient se stabiliser à 35 millions d'euros en 2011 et 34,9 millions d'euros en 2012 et 2013 ;
- en ce qui concerne les dépenses liées aux effectifs, la fin du contrat de cessation anticipée d'activité RECAPS mis en place à la SACI-JO 2 ( * ) permettra là aussi de stabiliser les coûts : 45 millions d'euros en 2011, 43,1 en 2012 et 43,7 millions en 2013. Une partie de la TVA payée à la SACI-JO (3,1 millions d'euros en 2009) pourrait être déductible à partir de 2012, pour un montant envisagé de 2,4 millions d'euros ;
- enfin, des économies générales seront faites par les services de la DILA, en fonctionnement, en particulier dans le domaine informatique et téléphonie, estimées à - 11 % en crédits de paiement entre 2010 (18,8 millions d'euros) et 2013 (16,3 millions d'euros).
La poursuite de la modernisation se répercute sur les dépenses d'investissement, qui évoluent de la façon suivante : en autorisations d'engagement , 8,7 millions d'euros en 2009, 18,5 millions en 2010 et 10,4 millions d'euros en 2011 , et en crédits de paiement , 11,2 millions d'euros en 2009, 15 millions en 2010 et 17 millions en 2011.
Le budget de la DILA se présenterait donc en excédent pour les trois années à venir , de 10,3 millions d'euros en 2011, 9,9 millions en 2012 et 11,6 millions en 2013. Afin d'atteindre cet objectif et dans un souci de rigueur, il sera construit autour des trois axes suivants : un niveau de ressources maintenu à un bon niveau, la poursuite de la réduction des effectifs, l'optimisation de la gestion du parc immobilier public mis à sa disposition.
B. UN MAINTIEN DU NIVEAU DES RESSOURCES PAR UNE DIVERSIFICATION DES PRODUITS
Sous réserve d'une réglementation stable dans le domaine des obligations d'entreprises pour leurs formalités et de celles des administrations pour les annonces de marchés publics, les perspectives de recettes budgétaires 2011/2013 s'établissent à 203,5 millions d'euros pour 2011 et en baisse à 193,5 millions en 2012 et 2013 en raison d'un assujettissement des activités à la TVA à compter de 2012.
En effet, la règlementation 3 ( * ) française et européenne récente en matière de TVA s'impose à la nouvelle direction. D'une part, les activités manifestement imposables à la TVA, publications de livres et de revues de l'ex-direction de la Documentation française faisant déjà l'objet de déclarations fiscales les années précédentes, pourraient être assujetties dès 2010. Les montants ont pu ainsi être estimés à 630 000 euros de TVA collectée, dont 435 000 euros de TVA déductible et 195 000 euros de TVA reversée à l'administration fiscale.
D'autre part, et afin de répondre aux exigences réglementaires 1 et jurisprudentielles européennes 4 ( * ), , une partie des annonces des marchés à procédure adaptée (dont la publication est susceptible d'être effectuée par d'autres annonceurs que la DILA) et les annonces des marchés en dessous du seuil des marchés européens (dont la publication peut être assurée par d'autres journaux d'annonces légales que le BOAMP) pourraient également être soumises à la TVA à partir de 2012.
Pour toutes ces raisons, la direction reste très vigilante sur les variations de l'ensemble des activités de son nouveau périmètre, afin de réagir rapidement aux contraintes de son environnement concurrentiel. Dans ce même esprit et pour faire face au déclin des ressources, plusieurs études ont été engagées afin de développer de nouvelles recettes : prestations éditoriales et d'impression plus diversifiées, redevances de publicité, licences de rediffusion, nouveaux produits et services numériques payants, librairie en ligne...
C. DES EFFECTIFS EN RÉDUCTION CONTINUE
Les efforts de réorganisation et de rationalisation ont permis la suppression de 60 emplois en 2010. De nouvelles réductions suivront en 2011 (48) et 2012 (16). Les dépenses de personnel seront contenues à 73,9 millions d'euros sur 2012/2013. Un remplacement pour quatre départs est envisagé pour les années à venir.
D. UNE GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER PUBLIC OPTIMISÉE
L'opération de regroupement des services, d'un coût total de 10,3 millions d'euros, a été commencée fin 2005 et devrait se poursuivre jusqu'en 2013/2014 . Ces regroupements ont été effectués en fonction de la vocation des sites et de l'importance des services dans la mise en oeuvre du rapprochement.
La DILA est implantée sur trois sites principaux : quai Voltaire et rue Desaix à Paris et Aubervilliers. Cette dernière implantation sera remplacée fin 2010 par un nouveau site au 20, avenue de Ségur, qui a vocation à abriter l'essentiel des services du Premier ministre. Le bâtiment d'Aubervilliers, qui héberge les départements de la distribution, des produits internet et de l'administration à distance et de l'information multi-canal, ainsi libéré, sera mis en vente.
Des espaces d'ateliers ou de magasins ont été transformés en bureaux rue Desaix afin de recevoir l'essentiel des activités de la DILA.
Les points de vente ont été mutualisés en un seul espace, la librairie du quai Voltaire, ainsi que l'ensemble du fonds documentaire de la direction des Journaux officiels.
Le centre d'appels interministériel (CAI) de Metz, opérationnel depuis janvier 2010, remplace les neufs centres interministériels de renseignement administratif (CIRA) qui ont été rendus à leurs propriétaires.
Le budget pour 2011 se caractérise par la poursuite de la politique de modernisation, pour laquelle de fortes dépenses d'investissement avaient été engagées les années précédentes, et la réduction des engagements pour les prochaines années.
* 1 Décret n° 2010-31 du 11 janvier 2010.
* 2 Société anonyme de composition et d'impression des Journaux officiels.
* 3 Notamment le décret n° 2007-566, relatif aux modalités de déduction de la TVA et l'article 256 B du code général des impôts, transposant l'article 13 § 1 de la directive 2006/112/CE indiquant que les personnes morales de droit public ne sont pas assujetties à la TVA pour l'activité de leurs services à la condition que leur non assujettissement n'entraîne pas de distorsion dans les conditions de la concurrence.
* 4 Directive 2006/112/CE précitée ; arrêt CJUE « Isle of Wight » du 26/09/2008.