Mission "Culture"

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial

II. ANALYSE PAR PROGRAMME

L'analyse par programme ne procède pas à un recensement exhaustif des crédits demandés pour 2011, dont la justification au premier euro figure au projet annuel de performances. Seules sont retracées les évolutions les plus significatives, permettant de mettre en évidence les principales priorités financées par la mission en 2011. Par ailleurs, les évolutions de crédits résultent, sauf mention contraire ^{16 ( * )} , de l'examen du seul projet annuel de performances .

A. LE PROGRAMME 175 « PATRIMOINES »

1. Une dotation stabilisée en 2011

A périmètre constant, le programme 175 bénéficie de 848,3 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 868,3 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit +1,4 % en valeur, en AE et CP. Compte tenu de l'inflation prévisionnelle, les crédits sont donc stabilisés en volume .

a) Des crédits en léger recul pour le patrimoine monumental

Les crédits de l'action 1 « Patrimoine monumental » diminuent de 3,3 % pour s'établir à 378,9 millions d'euros en CP. Cet ajustement pèse sur les crédits de restauration, qui passent de 278,3 millions d'euros en 2010 à 272,3 millions d'euros en 2011, ainsi que sur les crédits dédiés aux grands projets (28,3 millions d'euros en 2011 contre 39,7 millions d'euros en 2010).

1,9 million d'euros sont ainsi demandés pour les travaux du Musée Picasso, 18 millions d'euros pour le château de Versailles, 3,2 millions d'euros pour le Quadrilatère Richelieu et 5,2 millions d'euros pour le Fort Saint-Jean (Musée des civilisations d'Europe et de Méditerranée).

De même, la subvention dédiée au Centre des monuments nationaux diminue enfin de 9,5 millions d'euros entre 2010 et 2011, mais cette baisse est compensée par la perception, par l'opérateur, du produit de la taxe sur les jeux en ligne (estimé à 10 millions d'euros). Votre rapporteur spécial consacrera une analyse détaillée à la situation de cet opérateur dans les semaines qui viennent, nourrie de l'enquête confiée à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF et des échanges tenus au cours de l'audition pour suites à donner du 19 octobre 2010.

b) Un effort substantiel en faveur des musées

A l'inverse, l'action 3 « Patrimoine des musées de France » voit ses CP progresser de 7,4 % , passant de 346 millions d'euros en 2010 à 371,6 millions d'euros en 2011. Outre la progression des subventions pour charges de service public aux opérateurs (+ 10 millions d'euros), on relève un très fort accroissement des dépenses d'investissement, qui passent de 13,6 millions d'euros en 2010 à 44,5 millions d'euros en 2011. Ce phénomène traduit l'important effort consacré à la rénovation et aux travaux dans les musées .

Selon les réponses au questionnaire, « une priorité a été accordée aux musées territoriaux dont les projets sont matures ou aux petits musées nationaux délaissés lors des grandes campagnes des décennies passées (quelques établissements en Ile-de-France - comme les musées d'Ennery, Henner, Gustave Moreau, Port-Royal et Hébert - et les musées de l'île d'Aix) » . Les crédits dédiés aux travaux dans les musées ayant qualité de services à compétence nationale (SCN) passent ainsi de 7,3 en 2010 à 12,6 millions d'euros en 2011.

D'importants chantiers d'envergure nationale mobilisent également des volumes significatifs de crédits. Il en va ainsi du chantier du MuCEM (29 millions d'euros) et du musée national Picasso (2,4 millions d'euros).

L'état d'exécution du volet financier du projet MuCEM

(en millions d'euros)

*OPPIC = Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture

Source : réponses au questionnaire

c) Les autres actions du programme

Les autres actions du programme connaissent des évolutions contrastées :

1) les crédits de l'action 2 « Architecture » augmentent de 13,7 % pour s'établir à 25,4 millions d'euros. Cette hausse s'impute principalement sur les dépenses d'intervention (7,5 millions d'euros), afin d'accompagner la mise en place des aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine créées par la loi dite « Grenelle 2 », ainsi que de participer au financement des travaux de l' Atelier international du Grand Paris , doté d'une « mission de prospective culturelle liée au territoire métropolitain », et au financement de la mise en place en régions de missions de prospective culturelle et de diagnostics territoriaux ;

2) les crédits dédiés à l'acquisition et à l'enrichissement des collections publiques (action 8) diminuent de 10 %, principalement en raison de la contraction des dépenses d'intervention (6,5 millions d'euros en faveur du Fonds du patrimoine, des acquisitions d'archives et de livres, ou encore des fonds régionaux d'acquisitions des musées et des fonds régionaux d'aide à la restauration) ;

3) les crédits en faveur de l'archéologie , désormais regroupés au sein d'une action spécifique (action 9), progressent de 11,9 % (6,9 millions d'euros), des crédits complémentaires étant demandés en faveur de la construction et de l'aménagement des centres de conservation de l'archéologie en régions.

2. Les opérateurs du programme entre surcompensations budgétaires et crise de trésorerie

a) Des mesures de gratuité dans les musées surcompensées

Le ministère de la culture et de la communication met en oeuvre, depuis avril 2009, une politique de gratuité dans les musées au bénéfice des jeunes de 18 à 25 ans et des enseignants. S'agissant des jeunes , cette politique a pris le relais de la mesure de gratuité existante pour les moins de 18 ans dans les collections permanentes des musées nationaux. Elle semble porter ses fruits puisque, selon les réponses au questionnaire budgétaire, la gratuité aura suscité plus de 2,2 millions de visites supplémentaires ^{17 ( * )} dans les musées nationaux depuis avril 2009. Egalement concerné par le dispositif, le Centre des monuments nationaux (CMN) enregistre près de 800 000 visites supplémentaires ^{18 ( * )} au terme de cinq trimestres d'application.

Une enquête sociologique diligentée par le ministère dans une quinzaine de musées nationaux confirme l'intérêt de la démarche. Ainsi, près de 7 jeunes sur 10 considèrent que la gratuité a joué un rôle dans la décision de visite et les intéressés sortent de la visite en déclarant qu'elle correspond à leurs attentes (58 %) voire qu'elle les dépasse (27 %). Les bénéficiaires de la gratuité sont d'abord des jeunes poursuivant leurs études (62 % d'étudiants et 7 % de lycéens), mais près de 20 % sont des actifs et 11 % en attente d'un emploi. Cette dernière catégorie semble être la plus sensible à la gratuité. La gratuité suscite enfin la découverte de nouveaux musées (69 % des sondés venaient pour la première fois dans le musée où ils ont répondu à l'enquête), mais permet également de fidéliser les publics (50 % des interrogés déclarent qu'ils reviendront). Au total, 85 % des visiteurs de 18 à 25 ans considèrent que la gratuité constitue un « coup de pouce » à leurs pratiques culturelles .

Par ailleurs, depuis le 4 avril 2009, les enseignants du primaire et du secondaire bénéficient de la gratuité d'accès ^{19 ( * )} aux collections permanentes des musées et des monuments nationaux, et ce à titre professionnel ou individuel. Selon les réponses au questionnaire, la mesure de gratuité dans les musées a occasionné 237 576 visites d'avril à décembre 2009. La mesure a progressivement pris son essor : 61 918 visites au premier trimestre d'application, 79 913 au suivant et 95 745 au dernier trimestre de l'année 2009. La contribution des enseignants bénéficiaires de cette mesure à la fréquentation des collections permanentes est de l'ordre de 1,4 % sur l'ensemble de la période. La gratuité dans les monuments nationaux ouverts à la visite a occasionné 104 729 visites en 2009 et 45 852 visites pour les deux premiers trimestres de 2010. Comme dans le cas des musées, la contribution des enseignants est nettement moins élevée que celle des jeunes : elle est en moyenne de 1,26 % en 2009 et de 1,2 % en 2010.

Votre rapporteur spécial prend acte des bons résultats enregistrés par ces opérations, tout en relevant certaines imperfections liées à leurs modalités de financement . Dans la mesure où la gratuité occasionne des pertes de recettes pour les opérateurs qui la mettent en oeuvre, le ministère de la culture s'est efforcé de compenser ces pertes par l'attribution de crédits budgétaires supplémentaires. Les difficultés liées à l'anticipation des effets de la mesure sur la fréquentation ont néanmoins conduit à ce que certains établissements bénéficient de surcompensations, en recevant des crédits budgétaires d'un montant supérieur aux pertes de recettes réellement enregistrées .

Selon les chiffrages transmis par le ministère, la somme des surcompensations versées en 2010 s'élève à 3,7 millions d'euros , à raison de 2,2 millions d'euros de surcompensations au titre de la mesure en faveur des 18-25 ans et de 1,5 million d'euros au titre de la mesure en faveur des enseignants. Les surcompensations les plus importantes intéressent le Louvre (3 069 827 euros), la Réunion des musées nationaux (327 699 euros) et le Centre Pompidou (245 501 euros).

Les surcompensations au titre des mesures de gratuité en 2010

(en euros)

Source : ministère de la culture et de la communication

Le cabinet du ministre a fait valoir que le calcul des compensations était un exercice délicat , reposant sur des hypothèses de fréquentation nécessairement aléatoires et des tarifs moyens d'entrée. De même, le contrôle des chiffrages transmis par les opérateurs pour obtenir les compensations semble difficile, dans la mesure où la tutelle ne dispose que des éléments que les établissements lui transmettent.

Des leçons ont été tirées du phénomène observé, puisque les compensations budgétées en 2011 ont été corrigées au vu de la fréquentation réelle estimée entre juillet 2009 et juin 2010 ^{20 ( * )} . Les montants attribués en 2011 ont donc été diminués des surcompensations constatées, mais pas au point de « récupérer » le trop perçu en 2010, pour lequel l'« ardoise » est en quelque sorte effacée . Pour motiver le caractère non rétroactif de la régularisation opérée, le ministère fait valoir que les crédits ont permis aux opérateurs de faire face à des « impasses de gestion » pour lesquelles des crédits complémentaires auraient, en tout état de cause, été nécessaires. Le Louvre a ainsi, par exemple, procédé à des travaux de mise en sécurité incendie. Les montants sur lesquels portent les surcompensations demeurent certes limités, et celles - ci mettent davantage en évidence un problème de pilotage et de contrôle du dispositif . Il serait donc opportun que la tutelle se dote des moyens de suivre plus finement les pertes de recettes effectivement exposées par les musées et les monuments concernés, de manière à calibrer au plus juste les compensations versées, et quitte à les attribuer, a posteriori , au vu des pertes de recettes effectivement enregistrées lorsque le fonds de roulement des opérateurs le permet.

Enfin, et du point de vue de la méthode, votre rapporteur spécial aurait souhaité que ces phénomènes de surcompensation soient clairement explicités dans les réponses au questionnaire budgétaire , dans la mesure où la question intéressant la mise en oeuvre de la gratuité dans les musées portait également sur l'analyse du coût de cette politique.

b) L'INRAP à nouveau dans une impasse budgétaire et financière

Confronté à des problèmes budgétaires et financiers chroniques, l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) a de nouveau, et au grand regret de votre rapporteur spécial, les honneurs du présent fascicule budgétaire pour 2011...

L'institut traverse en effet, depuis l'été, une crise de trésorerie sans précédent, tant par son intensité que par sa durée . Les paiements de l'établissement aujourd'hui bloqués s'élèvent à 6 millions d'euros, qui ne pourront être honorés que lorsque le besoin de trésorerie afférent aux dépenses prioritaires de novembre, au premier rang desquelles le paiement des salaires, aura été couvert (soit 8,9 millions d'euros).

Les causes de ce phénomène sont d'abord structurelles et tiennent à l'insuffisance persistante du fonds de roulement de l'INRAP . Le besoin en fonds de roulement s'établissait, à fin 2009, à 18,8 millions d'euros, et n'était satisfait qu'à moins de la moitié par le fonds de roulement . Selon les représentants de l'INRAP entendus par votre rapporteur spécial, des progrès peuvent encore être réalisés pour réduire les délais de facturation et de recouvrement des recettes de fouilles, mais l'amélioration de la trésorerie qui en résulterait serait sans commune mesure avec l'ampleur des besoins. Dans ces conditions, l'INRAP considère que « le règlement de cette situation ne peut, aujourd'hui, passer que par un abandon de créance de la part du Trésor et par une recapitalisation » . L'institut bénéficie en effet, depuis sa création, d'une avance consentie par le Trésor qui s'élève encore à 15,5 millions d'euros, auxquels s'ajoutent 3,4 millions d'euros d'intérêts à fin 2010.

Ce besoin structurel se trouve aggravé, en 2010, par une baisse importante du rendement de la redevance d'archéologie préventive (RAP). Ce rendement atteint, fin octobre, un niveau très inférieur aux prévisions, soit 50,5 millions d'euros contre 65,6 millions d'euros attendus en rythme linéaire. Il se situe également à un niveau inférieur de 3,6 millions d'euros à celui réalisé en octobre 2009 en dépit de l'augmentation du taux applicable depuis le 1 ^er janvier 2010 à la « filière DDE ». Interrogés sur les causes de ce phénomène, les représentants de l'INRAP indiquent que les restructurations intervenues dans le cadre de la réorganisation de l'administration territoriale de l'Etat ont pu retarder la liquidation de la redevance par les services. Si tel était le cas, un rattrapage serait donc constaté tôt ou tard.

Dans cette attente, le ministère de la culture et de la communication a, à nouveau ^{21 ( * )} , alloué à l'INRAP un « secours » budgétaire de 2 millions d'euros au début du mois d'octobre 2010, qui devrait être complété par 4,3 millions d'euros avant la fin de l'année en cours (dont 1,3 million d'euros en faveur du fonds national d'archéologie préventive). L'INRAP indique néanmoins que « l'effort exceptionnel consenti ne suffira pas à redresser les comptes de l'institut , qui abordera l'année 2011 dans des conditions qui menacent sa pérennité et le bon déroulement de l'activité archéologique, si une réforme de la redevance d'archéologie préventive et de la gouvernance du système n'est pas mise en oeuvre rapidement et si une recapitalisation de l'INRAP et du FNAP n'intervient pas à brève échéance ».

Les hypothèses les plus prudentes de construction du budget de l'INRAP prévoient un niveau de financement du secteur non lucratif ^{22 ( * )} de 46,7 millions d'euros, soit le montant de la part RAP affectée à l'INRAP attendu pour 2010, en l'absence de la reconduction de la subvention exceptionnelle du ministère. Ce scénario impliquerait une amputation drastique (de l'ordre de 40 %) des moyens, que l'INRAP juge incompatible avec la politique de prescription actuellement conduite et l'amélioration des délais d'intervention .

Par ailleurs, le coût de la recapitalisation de l'INRAP et du FNAP est estimé à près de 63 millions d'euros , hors éventuel déficit en 2010, soit :

1) 33,7 millions d'euros pour couvrir les déficits antérieurs (capitaux propres négatifs de 14,8 millions d'euros en cumul à fin 2009 et dette totale envers le Trésor de 18,9 millions d'euros) ;

2) une insuffisance cumulée de crédits budgétaires qui s'élève à 29,14 millions d'euros , cette somme étant la contraction d'un montant de 32,05 millions d'euros correspondant à 111 dossiers non engagés et d'une réserve disponible de 2,91 millions d'euros pour faire face à des prises en charge prioritaires.

Selon l'INRAP, « la perspective de désolidariser la gestion de l'INRAP et du FNAP, dont la trésorerie excédentaire a longtemps permis à la trésorerie unifiée INRAP-FNAP de demeurer positive et donc de différer le règlement du problème qui se pose de manière urgente à présent, rend cette recapitalisation pressante » .

Si la situation financière et budgétaire très dégradée de l'INRAP résulte donc pour partie de facteurs conjoncturels, elle n'en traduit pas moins l'extrémité à laquelle est parvenu un mode de financement inadapté, ne permettant pas un pilotage commun de la dépense et de la ressource. Dans ce contexte, les travaux récemment conduits par l'Inspection générale des finances sur le financement de l'archéologie préventive ^{23 ( * )} prennent tout leur sens. Votre rapporteur spécial interrogera donc le Gouvernement, en séance, sur la nature des conclusions rendues et sur les suites qu'il entend y donner à brève échéance.

B. LE PROGRAMME 131 « CRÉATION »

Les crédits demandés pour le programme « Création » s'établissent à 753,1 millions d'euros en AE (+ 4,2 %) et à 736,9 millions d'euros en CP (+ 1,8 %).

1. Une évolution contrastée

La hausse globale des crédits du programme recouvre une évolution contrastée, marquée par la baisse des crédits de soutien au spectacle vivant et par la forte hausse des moyens dévolus aux arts plastiques

a) Une stabilisation des crédits dédiés au spectacle vivant

Les CP demandés en faveur de l'action 1 « Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant » atteignent 663,4 millions d'euros en 2011, soit un recul en valeur de 0,5 %.

Ce phénomène résulte essentiellement de la stabilisation des concours aux 17 opérateurs du programme (293 millions d'euros) et de la maîtrise des dépenses d'intervention en faveur du spectacle vivant (362,4 millions d'euros).

L'ajustement le plus important pèse sur les transferts aux associations , qui diminuent de plus de 7 millions d'euros entre 2010 et 2011. Selon les réponses au questionnaire, ces interventions permettront néanmoins « de soutenir les structures de création, de production et de diffusion, situées sur l'ensemble du territoire, et destinées au théâtre, aux arts du cirque et de la rue, à la musique, à la danse, ainsi qu'aux programmations pluridisciplinaires. Elles permettent également de soutenir directement les équipes artistiques (compagnies dramatiques, chorégraphiques et ensembles musicaux professionnels), sous la forme d'aides aux projets, d'aides à la structuration ou de conventions pluriannuelles » .

Les dépenses d'investissement de l'action 1 sont enfin les seules à progresser significativement (pour atteindre 21,9 millions d'euros en AE et 7,8 millions d'euros en CP), afin de financer les études détaillées et de lancer les consultations d'entreprises pour une première campagne de travaux en 2012 à l'Opéra comique , ainsi que d'engager les études détaillées pour une première partie des travaux de refonte de l'accès décors, de rénovation de la salle Gémier et de mise aux normes d'accessibilité et de sécurité du Théâtre national de Chaillot.

Ces évolutions doivent naturellement être replacées dans le contexte des suites réservées aux Entretiens de Valois sur le spectacle vivant, et qui se sont matérialisées, le 31 août 2010, par la signature par le ministre et la diffusion aux préfets de la circulaire sur les labels et réseaux nationaux du spectacle vivant . Cette circulaire, qui précise notamment les règles d'attribution et de retrait des labels, ainsi que de nomination des dirigeants pour sept labels et trois réseaux, devrait être complétée en 2011 par d'autres textes :

1) sur les aides de l'Etat aux équipes et ensembles artistiques dans les disciplines du spectacle vivant (théâtre, musique, danse), et notamment sur le fonctionnement des commissions d'experts attribuant ces aides ;

2) sur le programme des scènes conventionnées , afin d'actualiser les modalités d'intervention de l'Etat en leur faveur ;

3) sur les principes d'intervention de l'Etat dans le domaine des investissements de la création artistique . Une circulaire précisera les modalités d'évaluation préalable des coûts de fonctionnement induits par la rénovation ou la construction d'un bâtiment et de recentrage des interventions de l'Etat sur certaines parties des programmes, comme les outils scéniques et les salles de répétition et de travail. Parallèlement à la révision des contrats de projet Etat-Régions, un état sanitaire du parc des équipements et un recensement des besoins nouveaux seront réalisés.

b) Des crédits en hausse en faveur des arts plastiques

Les crédits de l'action 2 « Soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts plastiques » progressent fortement (+ 28,8 %) pour s'établir à 73,5 millions d'euros en 2011. Selon les réponses au questionnaire, cette hausse concerne quasi exclusivement les crédits prévus pour le projet du Palais de Tokyo à Paris , soit 14 millions d'euros en AE et 13 millions d'euros en CP ( cf. infra ). Le montant total des travaux est évalué à 20 millions d'euros, dont 6 millions devraient être apportés par des partenaires privés dans le cadre d'un fonds de dotation .

Des augmentations de crédits plus limitées sont également consenties :

1) en faveur des grandes expositions d'art contemporain au Grand Palais, dont les deux prochaines éditions concerneront Anish Kapoor en 2011 et Daniel Buren en 2012 (+ 0,3 million d'euros) ;

2) en faveur de la politique de développement des fonds régionaux d'art contemporain (FRAC) de seconde génération (+ 0,9 million d'euros), par le financement d'opérations d'investissement permettant d'installer ces fonds dans de nouveaux locaux et de développer leurs activités (diffusion régionale des oeuvres d'art, expositions in situ , extension des réserves, médiation culturelle, constitution de centres de ressources sur l'art contemporain).

2. Palais de Tokyo, Philharmonie de Paris : des chantiers aux fortunes diverses...

Alors que les travaux du Palais de Tokyo mobilisent d'importants crédits en 2011, le chantier de la Philharmonie de Paris est arrêté depuis plusieurs semaines, faute d'accord sur les modalités de financement de la part revenant à l'Etat...

a) Le lancement des travaux du Palais de Tokyo

Comme indiqué précédemment, la hausse des crédits dédiés aux arts plastiques est partiellement imputable au lancement des travaux du Palais de Tokyo. Ces travaux, qui devraient débuter au printemps 2011 et se dérouler tout au long de l'année pour une ouverture au public au printemps 2012, consistent à aménager les espaces inférieurs du palais (niveaux 0 et 1) actuellement en friche et à ouvrir au public la totalité des espaces du bâtiment. L'aménagement des nouveaux espaces a été confié aux architectes Anne Lacaton et Jean-Philippe Vassal, précédemment chargés de l'aménagement des niveaux 2 et 3.

Olivier Kaeppelin a été nommé responsable du projet dénommé « Le Palais de Tokyo : un quartier d'art contemporain ». Ce nouveau lieu sera consacré, selon les réponses au questionnaire, « à la création et à l'innovation en France au service des créateurs confirmés enrichissant la scène française des arts plastiques dans toute sa diversité. La promotion de la création émergente et expérimentale sera poursuivie conformément à la mission actuelle du centre de création contemporaine. Le nouvel équipement sera conçu comme un lieu novateur, ouvert de midi à minuit, et tourné vers la ville ». La programmation artistique est en cours d'élaboration et des manifestations de préfiguration devraient avoir lieu dans les espaces en friche avant le démarrage des travaux.

La gestion du palais sera confiée par délégation de service public à une société par actions simplifiée unipersonnelle ^{24 ( * )} ayant l'Etat pour seul actionnaire . Ce statut juridique a été choisi pour la souplesse de gestion et de fonctionnement qu'il autorise, la structure ayant vocation à être pilotée en partenariat avec des partenaires privés.

b) Cacophonie sur le financement de la Philharmonie de Paris

Le projet de grand auditorium, dit de la Philharmonie de Paris, achève l'année 2010 sous des auspices beaucoup moins favorables . Evoquée depuis de nombreuses années, la construction d'un grand auditorium sur le site du Parc de La Villette, en collaboration avec la Ville de Paris et la Région Ile-de-France, a été confirmée par le ministre de la culture et de la communication en juin 2006, puis par le Président de la République en septembre 2007, lors de l'inauguration de la Cité de l'architecture et du patrimoine, et le 29 avril 2009, à l'occasion de son discours sur le Grand Paris.

Ce « grand chantier » du quinquennat remédie enfin à l'absence, à Paris, d'un équipement de concert permettant de conjuguer l'accueil de grandes formations orchestrales et la mise en oeuvre d'actions culturelles et pédagogiques contribuant à élargir des publics. Situé entre le Zénith et la Cité de la musique, l'équipement s'étendra sur une superficie d'environ 20 000 mètres carrés utiles. Il comprendra une salle de concert de 2 300 places, des foyers et des espaces de répétition, des locaux administratifs, un pôle éducatif, des espaces d'exposition, un restaurant, ainsi que les infrastructures nécessaires à la logistique technique du bâtiment.

Le coût global de l'opération est évalué aujourd'hui à près de 345 millions d'euros , supporté à 45 % par l'Etat, 45 % par la Ville de Paris et 10 % par la Région Ile-de-France. La part de l'Etat est donc comprise entre 150 et 160 millions d'euros. Le coût global comprend les dépenses déjà réalisées, couvrant les études et les travaux de terrassement et de fondations (33 millions d'euros), le coût du contrat global à conclure avec le groupement d'entreprises chargé de la construction, soit 241 millions d'euros, le coût du premier équipement (30 millions d'euros), ainsi que le coût total, jusqu'en 2013, des charges de fonctionnement de la structure associative qui porte le projet (40 millions d'euros).

Selon les réponses au questionnaire budgétaire, et alors que l'ouverture est prévue en 2013, « les modalités de financement par l'Etat sont en cours de finalisation » . Or cette finalisation, dont on peut s'étonner qu'elle ne soit pas intervenue avant que les premiers travaux de terrassement n'interviennent, semble quelque peu problématique . En effet, et alors que 106 millions d'euros d'AE ont déjà été reportées de 2009 vers 2010, aucun crédit de paiement n'est ouvert par le présent projet de loi de finances.

Votre rapporteur spécial n'a, à ce stade, pas obtenu d'explications détaillées sur les raisons qui retardent l'ouverture des crédits nécessaires, et que la presse impute à un différend entre les ministères chargés de la culture et du budget ^{25 ( * )} . Interrogé sur ce point par nos collègues députés, le ministre de la culture et de la communication a formulé la réponse suivante : « Sujet de préoccupation d'un certain nombre d'entre vous, je veux aborder la question de la Philharmonie de Paris. Sachez que je suis toujours un fervent défenseur de ce remarquable projet. J'espère pouvoir revenir vous voir prochainement avec un plan de financement validé pour que les travaux démarrent enfin ». L'on ne peut qu'accompagner le ministre dans ses espérances, tant il est vrai que, pendant que la dernière touche est apportée à un plan de financement « validé », le trou creusé pour accueillir les fondations prend l'eau et les parois de béton déjà en place pourraient, tôt ou tard, subir les conséquences du gel .

En tout état de cause, il serait appréciable que le Gouvernement apporte, en séance publique, des explications convaincantes à cette présumée « cacophonie » interministérielle, faute de quoi il conviendra de statuer sur le sort des 106 millions d'euros d'autorisations d'engagement « orphelines » à l'occasion de l'examen du prochain projet de loi de finances rectificative.

C. LE PROGRAMME 224 « TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE »

Composite, le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » regroupe les crédits dédiés à l'enseignement et à l'éducation culturelle, à l'action culturelle et internationale, ainsi qu'aux fonctions supports du ministère. La nouvelle maquette proposée pour 2011 achève de concentrer les dépenses de personnel de la mission sur ce seul programme .

1. Des crédits sous tension

Les crédits du programme diminuent de 0,7 % en AE (1,11 milliard d'euros) et de 2,7 % en CP (1,07 milliard d'euros). Les ajustements proportionnellement les plus forts portent sur les actions en faveur de l'accès à la culture, l'action culturelle internationale et les fonctions de soutien.

a) L'enseignement supérieur « sanctuarisé »

Dans un contexte global de maîtrise de la dépense, le soutien aux établissements d'enseignement supérieur (action 1 : 225,2 millions d'euros) et aux établissements spécialisés (action 3 : 29,5 millions d'euros) est sanctuarisé .

Selon les réponses au questionnaire, « des efforts particuliers ont été fournis (...) afin de soutenir les établissements d'enseignement supérieur et d'enseignement spécialisé. Ainsi, le fonctionnement des établissements publics d'enseignement supérieur est en hausse de 2,5 %. Le montant affecté aux établissements d'enseignement spécialisé qui doit, à court terme, être transféré aux collectivités a été reconduit » . Des projets d'investissement sont également prévus en faveur des écoles d'architecture de Strasbourg et de Clermont-Ferrand, de l'Ecole nationale supérieure des Beaux-Arts de Paris et de l'Ecole nationale supérieure de création industrielle et, dans le domaine des arts plastiques, 1 million d'euros sera consacré à la poursuite de la transformation du réseau, à travers la constitution des établissements publics de coopération culturelle.

La lecture des évolutions de crédits au sein du programme est notamment brouillée par la débudgétisation des dotations dédiées au Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC). 14 millions d'euros de soutiens budgétaires disparaissent ^{26 ( * )} , le CNC prenant désormais à sa charge un certain nombre de dépenses liées à l'action culturelle internationale, à l'éducation artistique et culturelle et à l'accès à la culture en matière cinématographique. Ces transferts tiennent compte de l'abondance des ressources du CNC, qui devrait voir ses ressources fiscales augmenter de 30 % entre 2010 et 2011, passant de 576 à 750 millions d'euros ^{27 ( * )} .

Une fois ces évolutions retraitées, l'évolution des crédits manifeste le soutien, limité mais réel, du ministère aux actions de démocratisation de la culture . Le dispositif « Culture pour chacun », initié en 2010, bénéficie de 1 million d'euros supplémentaires en faveur des actions en milieu rural (action 4 « Actions en faveur de l'accès à la culture ») et de l'affectation de 1 million d'euros à des projets spécifiques d'éducation artistique et culturelle (action 2 « Actions en faveur de l'éducation artistique et culturelle »). Les efforts fournis dans le cadre de la « Dynamique espoir banlieues » sont reconduits, soit 2 millions d'euros.

b) Les fonctions de soutien du ministère : de réelles économies

Les dépenses de soutien du ministère (hors personnel) sont budgétées à hauteur de 109,4 millions d'euros en AE et 92,5 millions d'euros en CP.

Les réponses au questionnaire budgétaire font valoir que « des efforts particuliers sont fournis sur l'action 7 "Fonctions de soutien" du ministère, qui baisse en 2011 de 4,7 % , malgré une hausse attendue des loyers budgétaires reversés à France Domaine » . Comme votre rapporteur spécial l'a déjà souligné, la baisse des crédits dédiés aux fonctions supports résulte en partie de transferts vers d'autres missions. Ainsi en va-t-il des dépenses d'entretien des DRAC (6,51 millions d'euros) et de leurs loyers budgétaires (10,57 millions d'euros), transférés vers la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

Hors mouvements de périmètre, la budgétisation s'inscrit encore en diminution de 5 % par rapport à 2010, soit un objectif conforme aux engagements gouvernementaux, qu'il convient de saluer .

2. Des effectifs et une masse salariale maîtrisés, pour l'heure

La diminution des effectifs imputés sur la mission se poursuit, et se traduit par une quasi-stabilisation de la masse salariale en valeur .

a) Des effectifs contenus

Le plafond d'emplois du ministère s'établit à 11 132 ETPT, dont 4 410 dans la filière administrative, 2 552 dans la filière technique et enseignement, 1 981 dans la filière accueil, surveillance et magasinage et 2 189 dans la filière scientifique.

Cet étiage traduit une diminution de 364 ETPT par rapport à 2010 , dont 93 dus aux suppressions d'emplois de 2010 et 2011, 120 au titre d'une « correction technique » et 161 au titre de transferts vers des opérateurs, d'autres départements ministériels ou les collectivités territoriales.

Les 93 suppressions prévues par le schéma d'emploi intègrent une diminution de 140 ETP au titre du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux, le rattrapage de l'avance prise en 2009 sur le schéma d'emplois arbitré (+ 25 ETP) et un assouplissement du schéma d'emplois des écoles supérieures du ministère (+ 22 ETP) tenant compte de l'absence de suppressions d'emplois, en 2011, au sein des équipes enseignantes.

b) Une masse salariale quasiment stabilisée en valeur

La masse salariale progresse en valeur de 0,2 % par rapport au socle retraité de 2010, et s'établit à 456,3 millions d'euros.

Eléments salariaux de la mission

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances

Les mesures générales comprennent les effets en 2011 de la revalorisation de + 0,5 % du point de la fonction publique intervenue le 1 ^er juillet 2010 (1,1 million d'euros), le coût de la garantie individuelle de pouvoir d'achat (1,3 million d'euros) et celui des mesures spécifiques en faveur des bas salaires (0,18 million d'euros). Un accroissement de 1,6 million d'euros de la masse salariale est ensuite imputable aux mesures catégorielles et le GVT solde est estimé à + 0,7 million d'euros.

Votre rapporteur spécial relève enfin que le ministère de la culture et de la communication a adopté, par circulaire en date du 23 juin 2009, un nouveau « cadre de gestion et de rémunération au bénéfice des agents non titulaires » . Ce cadre prend la forme d'une grille de rémunération scindée en cinq groupes, le passage d'un groupe de rémunération à un autre étant conditionné par le changement de fonctions et la signature d'un nouveau contrat. La progression des agents au sein de l'espace indiciaire de leur groupe se fait à intervalle prédéterminé (deux ou trois ans) et la rémunération comprend une part fixe et une part variable liée à la performance individuelle, mesurée lors de l'entretien d'évaluation annuel, et limitée à un pourcentage de leur rémunération brute.

Selon les réponses au questionnaire, l'incidence budgétaire de cette nouvelle grille est estimée à 1,5 millions d'euros en 2011, 1,3 million en 2012 et 1,5 million en 2013, soit + 4,2 millions d'euros sur la période du budget triennal. Au cours d'une mission de contrôle menée en 2010 sur les conservatoires nationaux de musique et de danse de Paris et Lyon, Mme Anne Cazala, contrôleur financier de ces établissements, a suggéré à votre rapporteur spécial que cette nouvelle grille pourrait susciter des demandes reconventionnelles de la part des agents non titulaires employés au sein des 76 opérateurs du ministère. Les responsables des conservatoires n'ont pas dissimulé leur crainte que de telles demandes surgissent dans un contexte de fortes tensions sur leur budget.

Le ministère rappelle, à cet égard, que « si le cadre de gestion ne s'applique qu'aux agents non titulaires recrutés par le ministère, les opérateurs sont invités à se doter de leur propre cadre de gestion afin de sécuriser le parcours professionnel de leurs agents. Pour offrir une mobilité entre le ministère et ses opérateurs aux agents non titulaires, il leur est proposé d'adopter un cadre de gestion qui converge vers celui du ministère (mêmes espaces indiciaires, part variable non inscrite en base, etc.). A ce jour, le ministère travaille avec une vingtaine d'établissements à la construction d'un tel cadrage » .

Ces démarches traduisent le légitime souhait d'améliorer et de sécuriser le déroulement des carrières, mais l'impact financier d'une généralisation de cette nouvelle grille aux opérateurs pourrait à brève échéance entrer en contradiction avec les objectifs d'économies qui leur sont assignés.

---

* ¹⁶ Certains chiffrages résultent des réponses au questionnaire budgétaire.

* ¹⁷ 2 201 992 exactement.

* ¹⁸ 796 665 exactement.

* ¹⁹ Ce droit ce matérialise par le « Pass éducation », soit une carte qui permet d'entrer gratuitement dans 57 musées nationaux et 87 monuments nationaux en France.

* ²⁰ De nouvelles corrections sont susceptibles d'intervenir sur la base des fréquentations définitivement enregistrées en 2010.

* ²¹ Le ministère de la culture et de la communication avait déjà versé pour 2010 des subventions exceptionnelles de 15 millions d'euros.

* ²² Composé de l'activité de diagnostics pour l'essentiel et de l'activité de recherche et de valorisation pour une part marginale.

* ²³ Le Premier Ministre avait confié par lettre du 4 juin 2010 une mission à l'Inspection générale des Finances visant à faire le bilan de la RAP et à élaborer des propositions alternatives permettant de définir un système de financement stable et pérenne. La mission a remis son rapport le 18 octobre dernier.

* ²⁴ L'actuel centre de création contemporaine, géré sous statut associatif, sera intégré dans la société du Palais de Tokyo.

* ²⁵ « Le chantier de la Philharmonie de Paris est en panne », Le Monde du 1 ^er octobre 2010.

* ²⁶ Auxquels s'ajoutent 11 millions d'euros imputés sur le programme 175 et dédiés à la Cinémathèque française.

* ²⁷ Votre commission des finances a néanmoins adopté un amendement à l'article 12 du projet de loi de finances, limitant la progression de ces ressources et qui permettra, notamment, d'interroger le Gouvernement sur les débudgétisations qui l'accompagnent.