Mission "Administration générale et territoriale de l'Etat"

Mme Michèle ANDRE, rapporteure spéciale

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE

La mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » bénéficie d'une enveloppe de 2,739 milliards d'euros de crédits de paiement (hors fonds de concours), en progression de 11,8 % par rapport à 2011 . Cette progression ne doit toutefois pas faire illusion dans la mesure où elle résulte surtout de transferts et de changements de périmètres affectant la présente mission en 2012, ainsi que des crédits nécessaires à l'organisation du cycle électoral particulièrement chargé l'année prochaine (élections présidentielles et législatives).

Hors compte d'affectation spéciale « Pensions », la présente mission dépasse le plafond de crédits de paiement (CP) arrêté par la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, de 16 millions d'euros à périmètre constant et de 25 millions d'euros une fois intégrés les changements de périmètre et les transferts.

Elle est fortement impactée par la révision générale des politiques publiques (RGPP) qui prévoit notamment : la rationalisation du processus de délivrance des titres d'identité (avec en particulier le passage au passeport biométrique), la création du nouveau système d'immatriculation des véhicules (SIV), le recentrage du contrôle de légalité et la mutualisation des fonctions support.

La poursuite de la RGPP en 2012 se traduit par la disparition de 529 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT), dont 475 ETPT concernent le programme « Administration territoriale ».

Le pari de la RGPP dans les préfectures reposait sur l'obtention de gains de productivité grâce à une organisation plus performante des services et à un recours accru aux nouvelles technologies. Or, ce pari paraît en passe d'être perdu.

Votre rapporteure spéciale s'inquiète du maintien de la qualité du service public au sein de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » dans la perspective de la prochaine vague de suppression d'emplois prévue par la RGPP.

Dans le contexte de changements rapides induits par la RGPP et de mutation des métiers au sein des préfectures et des sous-préfectures, votre rapporteure spéciale insiste sur l'importance devant être attachée à la gestion des ressources humaines . Celle-ci doit permettre d'anticiper les évolutions, d'accompagner les agents confrontés à de nouvelles demandes et de leur offrir des perspectives de carrière suffisamment motivantes.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

A. LES TROIS PROGRAMMES DE LA MISSION

La mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » comprend trois programmes :

- le programme 307 « Administration territoriale », qui correspond essentiellement aux moyens alloués aux préfectures, aux Hauts-commissariats et aux sous-préfectures, pour la métropole et l'outre-mer ( 60,5 % des crédits de paiement de la mission) ;

- le programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative », qui comporte les crédits liés au financement de la vie politique (organisation des élections, prise en charge de dépenses de campagnes électorales, aide publique aux partis et groupements politiques), à la mise en oeuvre de la loi sur la séparation des Eglises et de l'Etat , et à l'application des textes sur la liberté d'association ( 15,6 % des crédits de paiement de la mission) ;

- le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », qui a pour objet les moyens logistiques de plusieurs missions pilotées par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales ( 23,9 % des crédits de paiement de la mission).

Le responsable de ces trois programmes est le secrétaire général du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales .

Présentation des crédits par programme

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2012

La mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » bénéficie d'une enveloppe de 2,739 milliards d'euros de crédits de paiement (hors fonds de concours), en progression de 11,8 % par rapport aux crédits ouverts pour 2011.

Cette progression ne doit toutefois pas faire illusion dans la mesure où elle résulte surtout de transferts et de changements de périmètres affectant la présente mission en 2012, ainsi que des crédits nécessaires à l'organisation du cycle électoral particulièrement chargé l'année prochaine (élections présidentielles et législatives). Ainsi que votre rapporteure spéciale le développera infra , il faut notamment souligner l'intégration de 132 ETPT au sein du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » ( cf. infra ).

Elle présente, en outre, la particularité d'être particulièrement sensible au rythme électoral via le programme « Vie politique, cultuelle et associative ».

Enfin, il convient de noter que 68 % des crédits de paiement (CP) de la mission sont absorbés par les dépenses de personnels (titre 2).

B. UN DÉPASSEMENT DU PLAFOND DE CRÉDITS DE PAIEMENT (CP) FIXÉ PAR LA PROGRAMMATION TRIENNALE

La loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 a fixé des plafonds d'autorisations d'engagement (AE) et de CP à la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » pour la période 2011-2013. Toutefois, concernant les CP et comme le montre le tableau ci-dessous, cette trajectoire budgétaire n'est pas respectée en 2012 pour la présente mission.

L'évolution triennale des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » (hors compte d'affectation spéciale « Pensions »)

(en millions d'euros)

* Ce montant tient compte des modifications de périmètre et de transferts impactant la mission

Source : d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

Hors compte d'affectation spéciale « Pensions », la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » dépasse donc le plafond de CP arrêté par la loi de programmation précitée de 16 millions d'euros à périmètre constant et de 25 millions d'euros une fois intégrés les changements de périmètre et les transferts ayant impacté la mission.

Deux principaux facteurs expliquent cette différence entre la programmation et le montant des CP prévus par le présent projet de loi de finances :

- la fin du bail de l'immeuble « Nélaton » (Paris, 15 ^ème arrondissement) et le déménagement des services qui y sont hébergés dans l'immeuble « Lumière » (Paris, 12 ^ème arrondissement). A ce titre, 5 millions d'euros de CP ont été ouverts sur le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » ;

- la création du conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) : le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » versera une subvention pour charges de service public à hauteur de 10,5 millions d'euros au profit de cet opérateur en 2012.

A cet égard, votre rapporteure spéciale sera attentive à la mise en route du CNAPS en 2012 . Ce nouvel opérateur du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » a été institué par l'article 31 de la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (dite « LOPPSI 2 »). Il vise à mieux encadrer, en associant les professionnels, le secteur de la sécurité privée qui connaît une importante expansion. Doté d'un budget de 10,5 millions d'euros ( cf. supra ), cet établissement s'appuiera sur un effectif de 214 ETPT.

C. LES « MANDATS » DE LA RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES (RGPP)

La mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » est fortement impactée par la révision générale des politiques publiques (RGPP) qui renvoie aux objectifs suivants :

- la rationalisation du processus de délivrance des titres, avec la mise en place des passeports biométriques et de la carte nationale d'identité électronique (CNIe) ;

- la création d'un nouveau système d'immatriculation des véhicules (SIV) ;

- la mise en oeuvre de la dématérialisation de la procédure de cession de véhicules entre particuliers ( via internet) ;

- le recentrage du contrôle de légalité , par la centralisation de son traitement en préfecture et le développement de sa gestion par voie électronique ;

- la rationalisation et la mutualisation de la fonction « ressources humaines » ;

- la rationalisation et la mutualisation des autres fonctions support ;

- l'optimisation et l'intégration de la fonction immobilière ;

- la réorganisation de la gouvernance de la fonction « systèmes d'information et de communication » (SIC) ;

- la rationalisation des infrastructures, de l'exploitation et du support des SIC ;

- l'implication dans la réforme de l'administration régionale et départementale de l'Etat (REATE) .

Par ailleurs, en lien avec le programme « Vie politique, cultuelle et associative », l'envoi postal de la propagande électorale a constitué un sujet de travail dans le cadre de la RGPP. En effet, cette spécificité française peut être discutée sous l'angle de son coût et de son impact environnemental. En particulier, la réflexion porte sur la distinction à opérer éventuellement selon la nature du scrutin. Votre rapporteure spéciale tient toutefois à rappeler la nécessité de garantir une information égale et complète pour tous les électeurs .

Dans les préfectures, la RGPP concerne trois dimensions stratégiques de l'activité de ces services déconcentrés de l'Etat : la délivrance des titres d'identité, le contrôle de légalité et la gestion des fonctions support.

D. UNE NOUVELLE VAGUE DE SUPPRESSION D'EMPLOIS EN 2012 : - 529 EMPLOIS ÉQUIVALENT TEMPS PLEIN TRAVAILLÉ (ETPT)

La mise en oeuvre des « mandats » de la RGPP s'est accompagnée de suppression d'effectifs très importantes depuis 2009 . Ainsi, alors que le plafond d'emplois du programme « Administration territoriale » était de 29 798 ETPT en 2009, il est passé à 29 029 ETPT en 2010 et se situe à 28 262 ETPT pour 2011. En trois ans, ce plafond d'emplois a donc diminué de 1 536 ETPT et la RGPP a débouché au total sur la suppression de 2 107 ETPT sur la période 2009-2011 au sein de ce programme.

Ces suppressions d'emplois ont dégagé une économie de 80,1 millions d'euros se décomposant en 76,1 millions d'euros en dépenses de personnel (titre 2) et 4 millions d'euros en dépenses de fonctionnement (titre 3) associées.

En 2012 , la poursuite de la RGPP (mesures dites « RGPP 2 ») aura pour conséquence la disparition de 529 ETPT au sein de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ». Ces suppressions se répartissent comme suit :

- 179 ETPT sur le contrôle de légalité, dont 175 ETPT pour le programme « Administration territoriale » et 4 ETPT pour le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » ;

- 50 ETPT sur l'abandon de certaines réglementations (programme « Administration territoriale ») ;

- 50 ETPT sur les cartes nationales d'identité (CNI) et les passeports (programme « Administration territoriale ») ;

- 150 ETPT sur les permis de conduire (programme « Administration territoriale ») ;

- 95 ETPT sur les fonctions support, dont 50 ETPT pour le programme « Administration territoriale » et 45 ETPT pour le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » ;

- 5 ETPT sur la gestion de l'état civil outre-mer (programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur »).

Au total, 475 ETPT concernent le programme « Administration territoriale » et 54 ETPT impactent le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » .

En revanche, au titre du schéma d'emplois du programme « Administration territoriale », les effectifs ne diminueront que de 365 ETPT en raison de la création de 110 ETPT dans le cadre du déploiement de la nouvelle application de délivrance des titres de séjour des étrangers (AGDREF 2).

Face à cette prochaine vague de suppressions d'emplois touchant les préfectures comme l'administration centrale, votre rapporteure spéciale regrette que ses mises en garde précédentes n'aient pas été entendues : une nouvelle fois les emplois (dans le cadre notamment des permis de conduire et du contrôle de légalité, mais aussi de la délivrance des titres) disparaissent avant que les gains de productivité ne soient confirmés dans les faits . Les précédents exercices ont pourtant démontré les dégâts causés par de telles décisions, en particulier au niveau des activités de guichet des préfectures (passeport, SIV). Les travaux de la mission commune d'information sur les conséquences de la tempête Xynthia ont, par ailleurs, mis en évidence le risque d'insécurité juridique très lourd pesant sur les maires lorsque le contrôle de légalité fait défaut ^{1 ( * )} .

Le risque, bien réel, consiste en une dégradation sérieuse du niveau de qualité des services publics en préfecture.

E. LES CONSÉQUENCES PRÉOCCUPANTES DE LA RGPP DANS LES PRÉFECTURES

Ainsi que votre rapporteure spéciale l'a indiqué dans son rapport d'information « La RGPP dans les préfectures : pour la délivrance des titres, la qualité du service public est-elle en péril ? » ^{2 ( * )} , le pari de la RGPP dans les préfectures reposait sur l'obtention de gains de productivité grâce à une organisation plus performante des services et à un recours accru aux nouvelles technologies. Or, ce pari paraît en passe d'être perdu .

Si le passage au passeport biométrique a été réalisé au 28 juin 2009 conformément aux engagements européens de la France ^{3 ( * )} , il a été marqué par une dégradation conjoncturelle des délais de délivrance de ce titre. En outre, il n'a, pour l'instant, pas permis de réaliser les économies d'emplois escomptées. Au surplus, la prise de photographie en mairie a donné lieu à une « valse hésitation » préjudiciable au bon fonctionnement du service public de délivrance du passeport. Finalement, le décret n° 2011-868 du 22 juillet 2011, pris en application de l'article 16 de la loi précitée du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (dite « LOPPSI 2 »), a modifié les conditions de recueil des photographies d'identité fournies à l'appui des demandes de passeport ^{4 ( * )} .

Enfin, si le Conseil d'Etat a validé, le 26 octobre 2011 ^{5 ( * )} , l'essentiel du décret n° 2008-426 du 30 avril 2008 relatif au passeport biométrique, il a toutefois jugé irrégulière la création d'un fichier centralisé avec huit empreintes digitales prises lors de la demande de passeport, puisque seules deux sont utilisées pour la fabrication du document. Le Conseil d'Etat  « a jugé que la collecte et la conservation d'un plus grand nombre d'empreintes digitales que celles figurant dans le composant électronique ne sont ni adéquates, ni pertinentes et apparaissent excessives au regard des finalités du traitement informatisé » .

Cette décision confirme les fortes réservées exprimées par votre rapporteure spéciale dans son rapport d'information « La nouvelle génération de titres d'identité : bilan et perspectives » ^{6 ( * )} .

Elle s'interroge désormais sur les conditions de retour en arrière (plus de 6 millions de passeports biométriques sont d'ores et déjà en circulation) et sur le coût de cette opération .

La perspective de l'entrée en vigueur d'une future CNIe ^{7 ( * )} pose également un certain nombre de questions. Compte tenu des délais nécessaires à la procédure législative et à la publication d'un décret d'application, la délivrance de la CNIe ne pourrait, au mieux, intervenir qu'à la fin de l'année 2012. L'un des facteurs clefs de la réussite du projet résidera dans le bon dimensionnement du dispositif de recueil en mairie : un nombre suffisant de stations d'enregistrement, gérées par des effectifs eux aussi suffisants et avec une couverture optimale du territoire. Dès lors, se pose le sujet de la juste compensation de ce transfert de compétences aux communes.

Le nouveau système d'immatriculation des véhicules (SIV) vise à simplifier les démarches des usagers et des professionnels par le développement des télétransmissions. Toutefois, le flux des demandes en préfectures n'a pas été totalement supprimé, notamment dans le cas des véhicules d'occasion. Selon les informations communiquées à votre rapporteure spéciale par Michel Bart, secrétaire général du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales ^{8 ( * )} , 55 % des cartes grises délivrées le sont par des professionnels de l'automobile : 92 % dans le cas des véhicules neufs, mais seulement 33 % dans le cas des véhicules d'occasion.

La nouvelle stratégie de contrôle de légalité , recentré sur les actes les plus sensibles et à fort enjeu ^{9 ( * )} , comporte pour sa part le risque d'un accroissement de l'insécurité juridique, avec à la clef un coût social élevé. Votre rapporteure spéciale s'interroge sur les conséquences de cette nouvelle stratégie. En effet, les maires ont vu leurs responsabilités s'accroître dans certains domaines, tels que celui de l'instruction des permis de construire par exemple, et peuvent dès lors se retrouver confrontés à de grandes difficultés si un contrôle suffisant en amont n'est pas opéré.

Enfin, le redimensionnement des fonctions support n'a eu qu'un impact limité ^{10 ( * )} , tandis que la stratégie d'externalisation de certaines taches (entretien des locaux, par exemple) paraît sujette à caution ^{11 ( * )} .

Au vu de ces résultats, votre rapporteure spéciale s'inquiète donc du maintien de la qualité du service public au sein de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » dans la perspective de la prochaine vague de suppression d'emplois prévue par la RGPP. Elle rappelle que les réductions de personnel ne doivent pas s'opérer au détriment des citoyens ni des élus (notamment dans le cadre du contrôle de légalité et du conseil).

Pour une analyse plus détaillée des conséquences de la RGPP dans les préfectures, votre rapporteure spéciale renvoie à son rapport d'information précité.

F. L'INVESTISSEMENT DANS LA QUALITÉ DES RESSOURCES HUMAINES, FACTEUR CLEF DE RÉUSSITE DANS LE PROCESSUS D'ADAPTATION AUX CHANGEMENTS

Dans un contexte de changements rapides induits par la RGPP et de mutation des métiers au sein des préfectures et des sous-préfectures, votre rapporteure spéciale souhaite insister sur l'importance devant être attachée à la gestion des ressources humaines . Celle-ci doit permettre d'anticiper les évolutions, d'accompagner les agents confrontés à de nouvelles demandes et de leur offrir des perspectives de carrière suffisamment motivantes.

Le recours accru aux nouvelles technologies permet assurément de libérer les personnels des préfectures et des sous-préfectures d'un certain nombre de tâches ingrates. Mais le facteur clef de réussite dans la conduite des changements en cours et à venir au sein de cette administration de mission réside néanmoins dans la qualité des hommes et des femmes au service de l'intérêt général et des usagers. De cette qualité dépend celle du service rendu.

Votre rapporteure spéciale souligne donc le caractère essentiel d'une gestion qualitative des ressources humaines, reposant sur une approche individualisée des compétences des agents et le renforcement des compétences collectives au sein des services.

En 2012, la politique de formation mise en oeuvre au sein de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » visera à répondre à deux enjeux majeurs :

- adapter et renforcer la qualification des agents dans un contexte d'évolutions des organisations territoriales, des missions et des métiers en préfectures et en sous-préfectures ;

- accompagner le développement d'une culture commune à tous les agents de la filière administrative unifiée ^{12 ( * )} et le renforcement de la promotion professionnelle dans un contexte d'évolutions statutaires.

Pour conduire cette politique, l'action n° 4 « Pilotage des ressources humaines » du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » pourra s'appuyer en 2012 sur une dotation de 5,3 millions d'euros .

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* ¹ Sénat, rapport d'information n° 647 (2009-2010) de notre collègue Alain Anziani, fait au nom de la mission commune d'information sur les conséquences de la tempête Xynthia.

* ² Sénat, rapport d'information n° 35 (2010-2011).

* ³ Règlement européen CE n° 2252 / 2004 du 13 décembre 2004.

* ⁴ Le décret réserve aux seuls ambassades et postes consulaires la faculté de prendre sur place la photographie du demandeur de passeport. Les communes qui étaient équipées d'un dispositif technique approprié à cet effet au 1 ^er janvier 2011 peuvent continuer, jusqu'au 31 décembre 2011, à l'utiliser. En dehors de ces hypothèses, le demandeur de passeport doit fournir deux photographies d'identité. Lors de son audition par votre rapporteure spéciale, le 25 octobre 2011, Bertrand Maréchaux, directeur de l'ANTS, a toutefois souligné la nécessité de traiter de manière satisfaisante la difficulté posée, d'une part, par certains territoires d'outre-mer où les photographes professionnels font défaut, et, d'autre part, le cas des usagers à mobilité très réduite. Cette difficulté se posera de manière accrue lors du passage à la CNIe.

* ⁵ Décision CE, 26 octobre 2011, Association pour la promotion de l'image et autres.

* ⁶ Sénat, rapport d'information n° 486 (2008-2009), Michèle André.

* ⁷ La mise en oeuvre de la future CNIe relève de dispositions législatives. Déposée par nos collègues Jean-René Lecerf et Michel Houel, la proposition de loi relative à la protection de l'identité a été adoptée, en première lecture, le 31 mai 2011 au Sénat et le 7 juillet 2011 à l'Assemblée nationale. Elle sera examinée, en deuxième lecture au Sénat, les 3 et 15 novembre 2011.

* ⁸ Audition du 26 octobre 2011.

* ⁹ L'urbanisme, l'environnement, la commande publique, les actes budgétaires et à caractère financier, ainsi que les contrats des personnels des cabinets.

* ¹⁰ Les mutualisations n'ont, par exemple, permis d'économiser que 65 ETPT selon un rapport d'avril 2010 de l'Inspection générale de l'administration (IGA).

* ¹¹ Cette stratégie visant à libérer des effectifs fait courir, à terme, le risque d'un renchérissement des prestations et d'une perte de contrôle de l'administration sur ces missions.

* ¹² La constitution, depuis le 1 ^er janvier 2010, d'un corps unique de personnels administratifs au sein du ministère représente de ce point de vue un puissant levier de changement.