Mission "Administration générale et territoriale de l'Etat"

Mme Michèle ANDRE, rapporteure spéciale

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE SUR LE PROGRAMME 307
« ADMINISTRATION TERRITORIALE »

II. LE PROGRAMME 307 « ADMINISTRATION TERRITORIALE »

A. UN PROGRAMME CENTRÉ SUR LES MISSIONS DES PRÉFECTURES ET DES SOUS-PRÉFECTURES

Le programme 307 « Administration territoriale » recouvre l'ensemble des missions des préfectures, des sous-préfectures ainsi que des Hauts-commissariats et des représentations de l'Etat en outre-mer , y compris le rôle d'animation et de coordination interministérielle rempli par les préfets qui prend appui notamment sur les projets d'action stratégique de l'Etat (PASE).

- L'action n° 1 « Coordination de la sécurité des personnes et des biens » correspond aux activités de sécurité publique et civile exercées par les préfectures et les sous-préfectures. Elle se situe donc, par certains aspects, à la limite  d'autres missions (« Sécurité » et  « Sécurité civile », notamment).

- L'action n° 2 « Garantie de l'identité et de la nationalité, délivrance de titres » s'applique aux activités de délivrance des cartes d'identité, des passeports, des cartes grises, ainsi que de police des étrangers. Concernant la délivrance de titres fiables, le rôle des préfectures est désormais combiné avec celui de l'ANTS, opérateur du présent programme.

- L'action n° 3 correspond au « Contrôle de légalité et au conseil aux collectivités territoriales ».

- L'action n° 4 « Pilotage territorial des politiques gouvernementales » recouvre les moyens de la coordination des services de l'Etat et de la conduite de politiques spécifiques (ville, cohésion sociale, logement, développement durable, aide au développement économique...). Le décret n° 2010-146 du 16 février 2010 a désormais confié au préfet de région la responsabilité de l'exécution des politiques nationales et communautaires, sauf exception.

- L'action n° 5 « Animation du réseau, soutien au service des préfectures et gestion des Hauts-commissariats et représentations de l'Etat à l'Outre-mer » concerne les activités de soutien logistique des préfectures et les activités de soutien de la sous-direction de l'administration territoriale (SDAT). Par ailleurs, les dépenses liées à la représentation de l'Etat outre-mer sont également imputées sur cette action.

Les crédits du programme « Administration territoriale » par action

Source : projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2012

L'action n° 2 « Garantie de l'identité et de la nationalité, délivrance de titres » représente 41,5 % (après ventilation) des moyens du programme.

B. DES CRÉDITS DE PAIEMENT (CP) QUASI STABLES : + 0,4 %

Hors fonds de concours, le présent programme comprend 1,68 milliard d'euros en AE et 1,65 milliard d'euros en CP, soit un budget quasi stable par rapport à 2011 (+ 0,2 % pour les AE et + 0,4 % pour les CP).

Au sein de ce programme, les dépenses de personnel (titre 2) occupent une place prépondérante avec une enveloppe de 1,45 milliard d'euros de CP , soit + 1 % par rapport à 2011.

Cette faible progression de la masse salariale s'explique essentiellement par la réduction des effectifs prescrite par la RGPP ( cf. supra ). Le plafond d'emplois du présent programme s'établit à 27 809 ETPT .

Les dépenses de fonctionnement (titre 3) enregistrent une baisse de 4,4 % et s'appuient désormais sur une enveloppe de 155,9 millions d'euros ^{13 ( * )} . Cette contraction des crédits de fonctionnement du programme « Administration territoriale » correspond notamment à la contribution de celui-ci à l'objectif de réduction des dépenses de fonctionnement fixé par le Gouvernement. Elle se traduit, par exemple, par de moindres crédits consacrés à la poursuite de l'externalisation des fonctions logistique et immobilière (5,9 millions d'euros en 2012, contre 6,1 millions d'euros en 2011).

Parallèlement, les dépenses d'investissement diminuent de 2,3 % pour atteindre 53,4 millions d'euros. Celles-ci relèvent à 78,2 % de l'action n° 5 « Animation du réseau, soutien au service des préfectures et gestion des Hauts-commissariats et représentations de l'Etat à l'Outre-mer ».

Cette action comprend l'intégralité des crédits affectés au programme national d'équipement (PNE) finançant les opérations immobilières de l'« Etat propriétaire ». A lui seul, le PNE représentera 41,4 millions d'euros d'AE et de CP en 2012. Il doit permettre la restructuration, la construction et la mise aux normes du parc immobilier préfectoral.

Suite à la consultation référendaire de la population le 29 mars 2009 , Mayotte est devenue, le 31 mars 2011, le cent-unième département français ^{14 ( * )} . Votre rapporteure spéciale souligne qu'une telle départementalisation, synonyme d'un rapprochement avec le droit commun de la République, comporte des incidences financières concernant, notamment, la mise à niveau du cadastre et de l'état civil à Mayotte .

C. LE RÔLE MOTEUR DE L'AGENCE NATIONALE DES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)

En 2007, le programme « Administration territoriale » a connu une modification substantielle de son périmètre avec la création de l'ANTS ^{15 ( * )} .

Etablissement public administratif (EPA), l'ANTS a la qualité d' opérateur du programme . Sa mission vise à répondre aux besoins des administrations de l'Etat en matière de titres sécurisés. Elle recouvre les passeports électronique et biométrique, le certificat d'immatriculation des véhicules, le titre de séjour électronique, la CNIe et le visa biométrique. Il est en outre prévu d'étendre prochainement les attributions de l'ANTS à trois nouveaux documents :

- le feuillet pour l'apposition d'un visa délivré par les autorités françaises compétentes aux titulaires d'un document de voyage non reconnu par la France ;

- le titre de voyage délivré aux réfugiés et aux apatrides titulaires d'une carte de résident ou d'une carte de séjour ;

- les cartes professionnelles des agents de l'Etat.

Par ailleurs, à compter de 2013, le permis de conduire à points relèvera également de l'ANTS.

L'objectif poursuivi est de donner à la France les moyens d'être au meilleur niveau mondial dans l'emploi des nouvelles technologies pour la production de titres sécurisés, de développer les synergies entre les administrations pour une meilleure maîtrise des coûts et de mutualiser les achats d'équipements nécessaires à l'exploitation des titres.

Jusqu'en 2009, le financement de l'ANTS s'opérait via deux sources : une subvention pour charges de service public (52,2 millions d'euros en 2009) et une affectation de recettes fiscales ^{16 ( * )} (212,5 millions d'euros en 2009). Ce mode de financement a permis d'accompagner la montée en charge de l'agence et, depuis 2010, celle-ci ne bénéficie plus d'aucune subvention. Son budget est désormais uniquement abondé par des ressources propres, liées aux taxes et aux redevances sur les titres d'identité ainsi qu'au SIV.

A cet égard, votre rapporteure spéciale souligne que les affectations de recette ne doivent pas avoir pour objet, même si elles sont conformes à la LOLF (articles 2 et 36), de contourner l'objectif de maîtrise des dépenses mais au contraire d' optimiser l'utilisation des ressources budgétaires .

Le budget de l'ANTS pour 2011 s'appuyait sur une enveloppe de 205,1 millions d'euros (+ 4,1 %) correspondant aux recettes suivantes :

- 12,5 millions d'euros au titre du droit de timbre sur les CNI ;

- 107,5 millions d'euros au titre du droit de timbre sur le passeport biométrique ;

- 43 millions d'euros  au titre de la taxe acquittée lors de la délivrance du certificat d'immatriculation (SIV) ;

- 26 millions d'euros versés par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et correspondant à la prise en charge des frais d'acheminement à domicile des certificats d'immatriculation (pour laquelle le ministère encaisse une redevance) ;

- 16,1 millions d'euros au titre du droit de timbre et de la taxe sur les titres de voyage et de séjour pour les étrangers ^{17 ( * )} .

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel (l'article 16 bis du présent projet de loi de finances) prélevant 41,8 millions d'euros sur le budget de l'agence . Cette disposition semble fondée, du fait de l'existence d'un important fond de roulement au sein de l'ANTS (environ 100 millions d'euros) ^{18 ( * )} .

Votre rapporteure spéciale s'interroge toutefois sur la constitution d'un tel fond de roulement (représentant 48,7 % du budget de l'agence pour 2011), et cela d'autant plus que l'ANTS n'a été créée qu'en 2007. Au surplus, elle s'inquiète de la sincérité des comptes présentés à la Représentation nationale s'agissant de cet opérateur : ni les projets annuels de performance (PAP), ni les rapports annuels de performance (RAP), ni les réponses aux questionnaires budgétaires adressés au ministère en application de la LOLF, ni les auditions du responsable du programme « Administration territoriale » n'ayant, au cours des exercices précédents, permis de détecter cet accroissement très conséquent du fond de roulement.

En outre, concernant les recettes de l'ANTS, votre rapporteure spéciale souhaite relever le décalage entre le montant du droit de timbre à la charge du demandeur d'un passeport biométrique et le coût complet de ce titre . Ce décalage a été mis en évidence par l'enquête, demandée par votre commission à la Cour des comptes, dans le cadre de l'article 58-2° de la LOLF, sur le coût du passeport biométrique ^{19 ( * )} . Alors que le droit de timbre s'élève à 89 euros pour un adulte , 45 euros pour un mineur de quinze ans et plus et 20 euros pour un mineur de moins de quinze ans ^{20 ( * )} , le coût moyen du passeport biométrique est de 55 euros et son coût moyen pondéré en fonction de l'âge du demandeur s'établit à 69 euros .

L'année prochaine, l'ANTS continuera de développer de nouveaux projets parmi lesquels on peut notamment citer l'application FAETON, destinée à remplacer le fichier national du permis de conduire (FNPC). Cette application devra être opérationnelle à la date du 19 janvier 2013, imposée par la directive communautaire n° 2006/126/CE du 20 décembre 2006 relative au permis de conduire. Il s'agit de simplifier les démarches pour l'usager, l'administration et les partenaires privés grâce à la dématérialisation des échanges et au développement de télé-procédures. Le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales a désigné l'ANTS comme maître d'oeuvre de ce projet. A ce titre, un montant prévisionnel de 8 millions d'euros a été inscrit au budget 2011 pour couvrir les dépenses d'investissement relatives au marché de réalisation, aux équipements et à la chaîne de production. Pour 2012, les dépenses d'investissement seront beaucoup plus conséquentes et s'élèveront à 17,9 millions d'euros .

Par ailleurs, placée sous l'égide du ministère de la justice et des libertés, l'expérimentation d'une nouvelle procédure de dématérialisation des actes d'état civil a été engagée, en 2011, dans le département de Seine-et-Marne. Votre rapporteure spéciale sera attentive aux enseignements qui seront très prochainement tirés de cette expérimentation , la dématérialisation des échanges d'état civil pouvant recéler d'importants gains de productivité pour les collectivités territoriales mais aussi être à l'origine d'une charge de travail supplémentaire pour leurs personnels.

Enfin, le lancement, au mieux à la fin de l'année 2012, du programme de la CNIe s'appuie sur une enveloppe budgétaire de 33,9 millions d'euros en vue de couvrir les frais de fabrication, de transport ainsi que l'équipement en stations d'enregistrement supplémentaires dans certaines mairies.

A cet égard, votre rapporteure spéciale insiste sur la nécessité de prévoir un nombre suffisant de stations afin de répondre de manière satisfaisante à la demande des usagers .

Enfin, le plafond d'emploi de l'agence passe de 118 ETPT à 116 ETPT du fait de la suppression de deux emplois au titre des réductions d'emplois demandées aux opérateurs de l'Etat ^{21 ( * )} . A cet égard, votre rapporteure spéciale s'étonne qu'une agence nouvellement créée et menant de nouveaux projets (dont FAETON et la CNIe, notamment) voit ses effectifs frappés d'une diminution.

D. UN TABLEAU DE BORD DE LA PERFORMANCE STABILISÉ

Le volet « performance » du programme « Administration territoriale » a fait l'objet d'une importante refonte en 2010 . Le nombre des indicateurs de performance était ainsi passé de 14 à 10 et celui des objectifs de 6 à 5. Le PAP pour 2012 présente quelques ajustements par rapport au PAP pour 2011, mais ces ajustements ne remettent en cause ni la cohérence du tableau de bord, ni sa relative stabilité depuis deux ans.

L'objectif n° 1 « Améliorer la prévention dans le domaine de la sécurité nationale » renvoie au coeur de métier des préfectures, au travers de leur mission essentielle de protection des populations. L'indicateur « Taux d'élaboration des plans communaux de sauvegarde pour les communes soumises à obligation légale » remplace l'indicateur « Taux de plans de prévention des risques naturels (PPRN) approuvés » qui n'était plus significatif, le taux de PPRN atteignant 80 %. Le nouveau taux s'établit en prévision actualisée pour 2011 à 35 %, avec une prévision de 45 % en 2012.

Par ailleurs, le « taux d'exercices de sécurité civile réalisés dans les délais réglementaires sur les sites soumis à un plan particulier d'intervention (PPI) » rend compte de la réalisation plus ou moins complète de l'objectif n° 1 dans le cas des sites soumis à un risque technologique. Ce taux progresse régulièrement en passant de 78 % en 2009 à 83,5 % en 2010, puis 85 % en prévision actualisée pour 2011 et en ayant une cible de 90 % pour 2012.

L'objectif n° 2 « Optimiser les conditions de délivrance de titres fiables et l'efficience des services de délivrance de titres » touche à une autre mission primordiale des préfectures : la délivrance des titres d'identité, assortie d'une garantie de sécurité juridique. Dans cette perspective, il faut relever que le délai moyen de délivrance des cartes grises par l'ANTS était de 6 jours en 2009, puis de 3 jours en 2010. La prévision actualisée pour 2011 (3 jours également) confirme ce bon niveau de performance qui demeure la prévision pour 2012. Le délai de délivrance du passeport biométrique passe, quant à lui, de 12,5 jours en 2009, à 8 jours en 2010 avec une prévision actualisée pour 2011 à 7 jours. La prévision pour 2012 s'établit, elle aussi, à 7 jours.

L'objectif n° 3 « Moderniser et rationaliser le contrôle de légalité » permet de mesurer l'efficacité de la stratégie de contrôle de légalité, notamment dans le cadre de la RGPP. A cet égard, le « taux de contrôle des actes prioritaires reçus en préfecture » enregistre une progression limitée, et cela d'autant plus que les marges de progression restent minces. Il était de 91 % en 2010, tandis que la prévision actualisée pour 2011 est de 94 % et que la prévision pour 2012 s'élève à 96 %.

Au regard de ce niveau de performance en apparence élevé, votre rapporteure spéciale souligne toutefois que le présent ratio ne porte que sur les « actes prioritaires » soit uniquement, selon le projet annuel de performance (PAP) pour 2012, les actes relevant des domaines de l'intercommunalité, de la commande publique, de l'urbanisme et de l'environnement « auxquels peuvent s'adjoindre ceux relevant d'une priorité définie localement par le préfet dans le cadre de sa stratégie de contrôle ». Or, on peut s'interroger sur cette notion « d'actes prioritaires » et sur le niveau hiérarchique qui finalement la définit : le niveau central ou chaque préfet ? Si les « actes prioritaires » recouvrent au fil du temps de moins en moins d'actes, il n'est pas surprenant que le ratio rendant compte de leur contrôle augmente.

L'objectif n° 4 « Améliorer la coordination des actions interministérielles » vise à mettre en évidence la fonction incombant au préfet de pilotage et de coordination des services déconcentrés. L'unique indicateur de performance (le « délai d'instruction des dossiers ICPE et loi sur l'eau ») illustre l'activité essentielle de mise en cohérence de l'action publique par le préfet, dans des domaines stratégiques et s'inscrivant dans la logique interministérielle de développement durable impliquant de nombreux services de l'Etat. Ce délai est de 325 jours en 2011, avec une prévision identique pour 2012.

L'objectif n° 5 « Développer les actions de modernisation et de qualité » cherche à illustrer les initiatives des préfets dans le pilotage des actions de modernisation au sein des services déconcentrés de l'Etat et dans la qualité du service à l'usager. L'indicateur portant, dans le PAP pour 2011, sur le nombre de sites labellisés ou certifiés a été remplacé par le « taux de préfectures certifiées ou labellisées », qui permet une meilleure mesure de la performance. Ce taux était de 23 % en 2010 et progressera en 2011 (31 % en prévision actualisée) comme en 2012 (55 % en prévision).

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* ¹³ Pour mémoire, en 2011, les crédits relatifs aux dotations de fonctionnement associées aux effectifs (environ un millier d'agents) transférés dans les directions départementales interministérielles (DDI) et aux charges immobilières dites « charges de l'occupant » (loyers, travaux d'aménagement et d'entretien immobilier, loyers budgétaires et fluides) ont été transférés vers le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

* ¹⁴ La loi organique n° 2009-970 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et de Mayotte a introduit dans le code général des collectivités territoriales (CGCT) l'article L.O. 3446-1 qui dispose que « à compter de la première réunion suivant le renouvellement de son assemblée délibérante en 2011, la collectivité départementale de Mayotte est érigée en une collectivité régie par l'article 73 de la Constitution, qui prend le nom de « Département de Mayotte » et exerce les compétences dévolues aux départements d'outre-mer et aux régions d'outre-mer ».

* ¹⁵ L'ANTS a été instituée par le décret n° 2007-240 du 22 février 2007.

* ¹⁶ Les recettes fiscales concernées correspondaient au droit de timbre acquitté à l'occasion de la délivrance d'un passeport, au droit de timbre perçu en cas de renouvellement anticipé de la CNI et au droit de timbre perçu lors de la délivrance du certificat d'immatriculation d'un véhicule.

* ¹⁷ Introduit par la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011, ce dispositif vise à créer et à ajuster les ressources nécessaires au financement de la fabrication des titres de séjour et de voyage biométrique délivrés aux étrangers à partir de 2011.

* ¹⁸ Montant estimatif communiqué à votre rapporteure générale par Michel Bart, secrétaire général du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales (audition du 26 octobre 2011), et Bertrand Maréchaux, directeur de l'ANTS (audition du 25 octobre 2011).

* ¹⁹ Sénat, rapport d'information n° 596 (2009-2010), « Le véritable prix du passeport biométrique », Michèle André.

* ²⁰ Article 953 du code général des impôts (CGI). Une décote de 3 euros est appliquée si le demandeur fournit lui-même ses deux photographies d'identité.

* ²¹ L'ANTS bénéficie également de 9 agents mis à disposition par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.