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Mission "Administration générale et territoriale de l'Etat"

Mme Michèle ANDRE, rapporteure spéciale

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE SUR LE PROGRAMME 232 « VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE »

- Le présent programme enregistre une hausse considérable de 125,1 % de ses autorisations d'engagement, qui passent de 191,1 millions d'euros en 2011 à 430,1 millions d'euros pour 2012. Ses crédits de paiement augmentent, pour leur part, de 131,6 % : 428 millions d'euros pour 2012, contre 184,8 millions d'euros en 2011.

- Cette très forte hausse de l'enveloppe budgétaire du programme reflète l'évolution du cycle électoral. L'année 2012 sera, en effet, marquée par l'organisation des élections présidentielles et législatives.

- Le coût prévisionnel des élections présidentielles est évalué à 217,3 millions d'euros et celui des élections législatives à 122,3 millions d'euros.

- Le coût moyen par électeur inscrit ressort à 4,96 euros pour les élections présidentielles et à 3,85 euros pour les élections législatives.

III. LE PROGRAMME 232 « VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE »

A. UN PROGRAMME À PLUSIEURS FINALITÉS

Le programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative » concerne la mise en oeuvre de la législation sur le financement de la vie politique (financement de l'organisation des élections, des campagnes électorales et des partis politiques22(*)). Ce programme s'applique également, via son action n° 4 « Cultes », à la mise en oeuvre de la loi du 9 décembre 1905 relative à la séparation des Eglises et de l'Etat. Il concerne, enfin, l'application des dispositions sur la liberté d'association et la reconnaissance d'utilité publique (loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association), par l'intermédiaire de son action n° 5 « Vie associative et soutien ».

Au regard des échéances électorales, le présent programme tient donc une place particulière au sein de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ». Il sous-tend, en effet, l'organisation matérielle des élections, la centralisation de l'ensemble des résultats de ces scrutins, le contrôle des comptes de campagne des candidats, le respect par les partis politiques de leurs obligations légales et la répartition de l'aide publique à ces mêmes partis politiques en fonction de leur représentativité23(*).

B. UNE AUGMENTATION DE 131,6 % DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN PHASE AVEC L'ÉVOLUTION DU CYCLE ÉLECTORAL

Le présent programme enregistre une hausse considérable de 125,1 % de ses AE, qui passent de 191,1 millions d'euros en 2011 à 430,1 millions d'euros pour 2012.

Ses CP augmentent, pour leur part, de 131,6 % : 428 millions d'euros pour 2012, contre 184,8 millions d'euros en 2011.

Cette forte hausse de l'enveloppe budgétaire du programme reflète l'évolution du cycle électoral. L'année 2012 sera marquée par l'organisation des élections présidentielles et législatives.

L'organisation des élections en 2012 requière une ouverture de CP à hauteur de 344,8 millions d'euros (contre 101,2 millions d'euros en 2011).

Le coût prévisionnel des élections présidentielles est évalué à 217,3 millions d'euros ventilés de la manière suivante :

- 37,6 millions d'euros correspondant au montant prévisionnel des indemnités versées dans le cadre de la préparation et du déroulement des opérations électorales (indemnités pour travaux supplémentaires et indemnités de mise sous pli de la propagande électorale) ;

- 13,2 millions d'euros pour financer la mise sous pli de la propagande électorale ;

- 48,3 millions d'euros pour les frais d'acheminement des plis de propagande électorale adressés aux électeurs ;

- 43,3 millions d'euros pour rembourser les candidats de leurs frais d'impression et d'affichage de la propagande électorale ;

- 45,3 millions d'euros pour rembourser les candidats de leurs dépenses de campagne ;

- 9,3 millions d'euros de frais divers (autres frais postaux, impression des bulletins de vote des candidats...).

- 4 millions d'euros pour les dépenses relatives à l'organisation de ce scrutin auprès des Français de l'étranger (cette enveloppe est reversée sur le programme 151 « Français de l'étranger et affaires consulaires » de la mission « Action extérieure de l'Etat ») ;

- 16,3 millions d'euros en dépenses d'intervention (titre 6) et consacrés aux frais d'assemblée électorale versés aux communes pour compenser les coûts qu'elles supportent dans le cadre de l'organisation de cette élection.

Le coût prévisionnel des élections législatives est quant à lui évalué à 122,3 millions d'euros dont :

- 36,6 millions d'euros correspondant au montant prévisionnel des indemnités versées dans le cadre de la préparation et du déroulement des opérations électorales (indemnités pour travaux supplémentaires et indemnités de mise sous pli de la propagande électorale) ;

- 9 millions d'euros pour financer la mise sous pli de la propagande électorale ;

- 37 millions d'euros pour les frais d'acheminement des plis de propagande électorale adressés aux électeurs ;

- 12,3 millions d'euros pour rembourser les candidats de leurs frais d'impression et d'affichage de la propagande électorale ;

- 4,8 millions d'euros pour rembourser les candidats de leurs dépenses de campagne ;

- 2,3 millions d'euros de frais divers (autres frais postaux, impression des bulletins de vote des candidats...) ;

- 4 millions d'euros pour les dépenses relatives à l'organisation de ce scrutin auprès des Français de l'étranger (cette enveloppe est reversée sur le programme précité « Français de l'étranger et affaires consulaires »)24(*) ;

- 16,3 millions d'euros en dépenses d'intervention (titre 6) et consacrés aux frais d'assemblée électorale versés aux communes pour compenser les coûts qu'elles supportent dans le cadre de l'organisation de cette élection.

Afin de réduire les coûts de ces élections, les préfectures seront invitées à mutualiser leurs marchés publics, notamment dans le cadre de la mise sous pli des enveloppes de propagande pour les deux scrutins et de l'impression des bulletins de vote pour l'élection présidentielle.

L'action n° 2 « Organisation des élections » pèse les quatre cinquième du programme : 80,5 % des CP avant ventilation (71,3 % après ventilation).

Les crédits du programme « Vie politique, cultuelle et associative » par action

+ 57,4 millions d'euros
Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur (mission « Administration générale et territoriale de l'Etat »)

+ 0,006 million d'euros
Police nationale (mission « Sécurité »)

Source : projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2012

Il convient de souligner que le « budget de la vie politique » est contraint de manière structurelle.

Certes, l'article 8 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique prévoit que « le montant des crédits inscrits dans le projet de loi de finances de l'année pour être affecté au financement des partis et groupements politiques, peut, de la part des Bureaux de l'Assemblée nationale et du Sénat, faire l'objet de propositions conjointes au gouvernement ».

Pour autant, le montant des aides publiques aux partis et groupements politiques inscrit en loi de finances initiale est inchangé depuis 1995 : 40,15 millions d'euros pour chacune des deux fractions25(*).

Sur ce montant total de 80,3 millions d'euros, l'enveloppe effectivement répartie depuis 2003 et jusqu'en 2007 ne s'élevait toutefois qu'à 73,2 millions d'euros. Une somme de 7 millions d'euros n'était en effet pas répartie au titre de la première fraction, en conséquence des sanctions prévues pour les partis n'ayant pas respecté les règles de parité fixées par la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux26(*).

Le montant des retenues sur la dotation des partis politiques au titre de la parité
en 2010

(en euros)

Partis et groupements politiques ayant présenté des candidats dans au moins cinquante circonscriptions

Nombre total de candidats

Pourcentage de candidates

Retenue sur la dotation au titre de la parité

Union pour un mouvement populaire (UMP) - Nouveau centre

588

26,0 %

4 130 603,90

Parti socialiste (PS)

531

45,2 %

516 373,30

Modem

561

36,2 %

444 065,50

Parti radical de gauche (PRG)

71

32,4 %

107 632,70

Parti communiste français (PCF)

514

46,7 %

67 767,20

Solidarité écologie gauche alternative (SEGA)

84

35,7 %

14 589,40

Mouvement écologiste indépendant (MEI)

132

45,5 %

5 869,20

Le Trèfle-Les nouveaux écologistes homme-nature-animaux

190

52,1 %

3 495,60

Les Verts

580

50,3 %

0

Lutte ouvrière (LO)

563

49,9 %

0

Front national (FN)

558

49,3 %

0

Ligue communiste révolutionnaire (LCR)

497

49,3 %

0

Mouvement pour la France (MPF)

420

49,3 %

0

Chasse, pêche, nature et traditions (CPNT)

246

49,3 %

0

Total

5 535

44,6 %

5 290 396,80

Source : Observatoire de la parité, d'après le décret n° 2011-113 du 27 janvier 2011

De ce point de vue, les élections législatives de 2007 ont conduit à une nouvelle répartition de l'aide publique et le montant effectivement réparti en 2011 s'est élevé à 74,9 millions d'euros (5,4 millions d'euros n'étant pas distribués au titre de la première fraction).

En 2011, 32 partis et groupements politiques ont été bénéficiaires de la première fraction de l'aide publique et 22 de la seconde fraction.

L'article 4 de la Constitution dispose que les partis politiques « concourent à l'expression du suffrage » et « se forment et exercent leur activité librement ». Dans son rapport d'activité pour 2010, la CNCCFP s'est interrogée sur le phénomène des « micro-partis ». En effet, la moitié des formations politiques ayant déposé des comptes certifiés en 2009 présente des recettes inférieures à 22 336 euros. La Commission relevait notamment que « la création d'une structure politique qui se soumettra à la loi sur la transparence financière puis contribuera au financement d'une campagne électorale n'apparait pas être une démarche contraire à l'esprit de la loi. En revanche, faire entrer dans le champ de la loi une structure qui n'interviendra jamais dans le financement d'une campagne électorale, tout en faisant bénéficier ses membres de l'avantage fiscal, peut paraître moins légitime ».

S'agissant du budget des élections lié, comme cela a été relevé, au calendrier électoral, il comporte des éléments incontournables : fabrication des enveloppes et des cartes électorales, remboursement des dépenses électorales des candidats dans les conditions fixées par les articles L. 52-4 à L. 52-18 du code électoral, prise en charge des frais de propagande officielle et d'acquisition de matériel électoral (urnes, bulletins de vote...) ainsi que des dépenses engagées par les communes pour la tenue des bureaux de vote.

C. UN PROGRAMME AUX EFFECTIFS TRÈS LIMITÉS

Le programme « Vie politique, cultuelle et associative » enregistre une forte augmentation de ses dépenses de personnel (titre 2) entre 2011 et 2012 : + 328,4 % pour une enveloppe totale de 78 millions d'euros. Mais cette croissance provient des charges de personnel induites par l'organisation des élections (cf. supra) et ne résulte nullement d'une élévation du plafond d'emplois.

Arrêté comme en 2011 à 41 ETPT, ce plafond correspond aux effectifs de la CNCCFP, autorité administrative indépendante. Le reste des actions du présent programme sont conduites par des personnels rattachés aux programmes « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » et « Administration territoriale ».

Les effectifs de la CNCCFP représentent une masse salariale de 2,6 millions d'euros, tandis que 0,6 million d'euros sont dédiés au paiement des vacations dues aux rapporteurs et aux membres de la Commission.

D. LA DIFFICULTÉ DE MESURER LA PERFORMANCE DE LA VIE POLITIQUE

Les objectifs et les indicateurs de performance du programme « Vie politique, cultuelle et associative » s'inscrivent dans une logique de qualité de service, tant du point de vue des partis politiques (indicateur 2.1 « Délai de traitement des comptes ») que du point de vue des associations et des fondations (indicateur 3.1 « Taux de demandes traitées en moins de six mois »).

L'indicateur 1.1 « Coût moyen de l'élection par électeur inscrit sur les listes électorales », en particulier, permet d'appréhender la capacité à organiser les élections au meilleur coût.

Au regard de ce coût moyen par électeur inscrit, il est ainsi possible de dresser un « classement » des scrutins, du plus coûteux au moins onéreux :

1) Présidentielles : 4,96 euros (prévision pour 2012) ;

2) Législatives : 3,85 euros (prévision pour 2012) ;

3) Régionales : 3,64 euros (réalisation 2010) ;

4) Cantonales : 3,57 euros (prévision actualisée pour 2011) ;

5) Municipales : 2,57 euros (réalisation 2008) ;

6) Européennes : 2,48 euros (réalisation 2009) ;

7) Sénatoriales : 0,13 euro (prévision actualisée pour 2011)27(*).

L'administration ne dispose cependant pas de tous les leviers d'action pour maîtriser la dépense électorale. Le coût de l'élection résulte, en effet, du nombre de candidats (en progression de scrutins en scrutins) et du nombre de ceux qui ont obtenu le seuil requis de suffrages (dont le chiffre dépend du libre choix de l'électeur) ouvrant droit à un remboursement de leurs dépenses de campagne électorale. Ce coût dépend aussi du nombre de candidats ayant rempli les conditions légales pour maintenir leur candidature au second tour. Au total, les résultats en matière de coût moyen des scrutins sont utiles à la prévision budgétaire, mais ne peuvent être analysés sous l'angle de la performance qu'avec certaines précautions d'interprétation.

Pour 2012, deux observations méritent toutefois d'être soulignées.

En premier lieu, le coût par électeur de l'élection présidentielle est estimé à 4,96 euros, contre 4,60 euros lors de l'élection présidentielle de 2007. Un élément essentiel justifie cette augmentation : le marché postal pour les plis de moins de 50 grammes a été intégralement ouvert à la concurrence le 1er janvier 2011, ce qui implique que l'intégralité de l'affranchissement de la propagande électorale est désormais soumise à la TVA.

En second lieu, le coût par électeur des élections législatives est estimé à 3,85 euros, contre 3,37 euros lors des élections législatives de 2007. Deux éléments expliquent cette hausse :

- l'ouverture à la concurrence du marché postal (cf. supra) ;

- le redécoupage des circonscriptions législatives, prévu par la loi n° 2010-165 du 23 février 2010 ratifiant l'ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009, qui a notamment conduit à la création de onze circonscriptions législatives à l'étranger.


* 22 Actions 1 à 3, soit respectivement : « Financement des partis », « Organisation des élections » et « Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques » (CNCCFP). L'existence d'une action spécifique pour la CNCCFP tient à sa qualité d'autorité administrative indépendante (budget de 5,2 millions d'euros et 41 ETPT).

* 23 Lois n° 88-227 du 11 mars 1988 et n° 90-55 du 15 janvier 1990 sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales.

* 24 L'une des innovations de ce scrutin résidera dans l'élection de onze députés des Français établis hors de France (cf. infra).

* 25 La première fraction de l'aide publique est répartie proportionnellement au nombre de suffrages obtenus par les partis et groupements au 1er tour des dernières élections législatives, dès lors qu'ils ont atteint 1 % des suffrages. La seconde fraction, limitée aux bénéficiaires de la première fraction, est partagée selon leur représentation parlementaire. Ces répartitions sont soumises aux conditions fixées par l'article 9 de la loi du 11 mars 1988 précitée.

* 26 Les sanctions financières prévues par l'article 9-1 de la loi du 11 mars 1988 précitée, modifiée par la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000, sont applicables aux partis dont l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe, pour les élections législatives, dépasse 2 % du nombre total de ces candidats.

* 27 Elections au suffrage universel indirect, les élections sénatoriales nécessitent toutefois par nature moins d'opérations électorales que les autres catégories de scrutin.