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Mission "Administration générale et territoriale de l'Etat"

Mme Michèle ANDRE, rapporteure spéciale

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE
RAPPORTEURE SPÉCIALE SUR LE PROGRAMME 216
« CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES
DE L'INTÉRIEUR »

- Les crédits de paiement du programme se montent à 651,7 millions d'euros, en hausse de 6,6 %.

- Si les effectifs du programme progressent de 71 ETPT pour se fixer à 5 170 ETPT, cette augmentation résulte essentiellement de transferts d'emplois en provenance d'autres programmes. A périmètre constant, les effectifs prévus pour 2012 baissent de 61 ETPT.

- Pour 2011, les dépenses liées au contentieux devraient atteindre 123 millions d'euros. Votre rapporteure spéciale s'inquiète, d'une part, du respect de l'autorisation budgétaire accordée sur l'exercice en cours pour l'action n° 6 « Conseil juridique et traitement du contentieux » et, d'autre part, de la sous-évaluation de ce poste de dépense pour 2012 (82 millions d'euros, soit une baisse de 1,2 % par rapport à la dotation initiale pour 2011).

- S'agissant du contentieux concernant la gestion des cartes nationales d'identité (CNI) et des passeports par les communes, 509 requêtes étaient en cours au 1er septembre 2011 pour un montant total de 138,2 millions d'euros en demandes indemnitaires.

- Le délai moyen de publication des textes d'application des lois sera de dix mois en prévision actualisée pour 2011. La prévision pour 2012 apparaît très optimiste à votre rapporteure spéciale, puisqu'elle se situe à six mois.

IV. LE PROGRAMME 216 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'INTÉRIEUR »

A. UN PROGRAMME DE SOUTIEN À UN MINISTÈRE DAVANTAGE QU'À UNE MISSION

Le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » s'ordonne autour de plusieurs axes stratégiques concourant au pilotage des politiques du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales :

- la gestion prévisionnelle des ressources humaines ;

- la politique immobilière ;

- la sécurisation et la continuité des systèmes d'information et de communication ;

- la défense juridique de l'Etat et la protection juridique des fonctionnaires ;

- la politique d'achats ;

- la gestion efficiente des moyens de fonctionnement des services, en conformité notamment avec la politique de développement durable.

Ainsi, la particularité de ce programme réside dans le regroupement en son sein de fonctions transversales, ayant en commun la fourniture de moyens à l'ensemble des structures du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.

Dès lors, l'enjeu du présent programme renvoie à sa capacité à fournir aux programmes opérationnels du ministère une qualité de service répondant à leurs besoins et au meilleur coût.

Hormis les crédits des fonctions d'état-major28(*), les crédits des actions qui composent ce programme se « déversent » dans les autres programmes du ministère, qu'ils appartiennent à la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » ou à une autre mission pilotée par le ministère.

45,8 % des crédits ventilés du présent programme sont répartis à l'intérieur de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », tandis que le reste concourt à la conduite de programmes relevant d'une autre mission : « Relations avec les collectivités territoriales », « Sécurité civile », « Outre-mer » et « Sécurité » (recevant à elle seule, pour le programme « Police nationale », 41,8 % des crédits ventilés).

Ainsi, comme l'indique son intitulé même, le présent programme relève davantage du « soutien » (logistique) d'un ministère que de celui d'une mission.

A la suite des recommandations du comité interministériel d'audit des programmes (CIAP)29(*), l'action n° 2 « Expertise, audit, prévision, études » est supprimée et ses crédits, correspondant aux activités d'inspection et de prospective, sont désormais portés par les actions n° 1 « Etat major » (pour les crédits de fonctionnement de l'inspection générale de l'administration) et n° 5 « Affaires financières et immobilières » (pour les crédits d'études et de recherche) du programme. A périmètre constant, l'action « Etat major » enregistre toutefois une diminution de 4 % de ses moyens par rapport à 2011. Le PAP pour 2012 souligne que cette évolution « traduit un effort de réduction d'autant plus important qu'il porte sur un périmètre ministériel aux compétences élargies (immigration, délégation à la sécurité routière) ».

Avant ventilation, l'action n° 4 « Pilotage des ressources humaines » représente 34 % du total des crédits du programme.

Les crédits du programme
« Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » par action

* Crédits ventilés vers :

- Administration territoriale (Mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ») : 207,3 millions d'euros ;

- Vie politique, cultuelle et associative (Mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ») : 57,4 millions d'euros ;

- Concours spécifiques et administration (Mission « Relations avec les collectivités territoriales ») : 8,4 millions d'euros ;

- Intervention des services opérationnels (Mission « Sécurité civile ») : 10,3 millions d'euros ;

- Coordination des moyens de secours (Mission « Sécurité civile ») : 0,7 million d'euros ;

- Conditions de vie outre-mer (Mission « Outre-mer ») : 9,9 millions d'euros ;

- Emploi outre-mer (Mission « Outre-mer ») : 21,6 millions d'euros ;

- Gendarmerie nationale (mission « Sécurité ») : 25,7 millions d'euros ;

- Police nationale (Mission « Sécurité ») : 242,1 millions d'euros.

Crédits en provenance de :

- Entretien des bâtiments de l'Etat (Mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ») : 4,5 millions d'euros.

Source : projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2012

B. LA HAUSSE DE 6,6 % DES CRÉDITS DE PAIEMENT (CP)

Le présent programme comporte, hors fonds de concours30(*), 632,6 millions d'euros en AE, contre 699,6 millions d'euros en 2011, soit une baisse de 9,6 %.

Cette diminution trouve son origine dans la minoration des AE prévue pour les dépenses de fonctionnement du programme. Ces dépenses correspondent à 278,4 millions d'euros en 2012, soit une chute de 77,5 millions d'euros par rapport à 2011. Plus précisément, l'action n° 5 « Affaires financières et immobilières » enregistre, à elle seule, une baisse de 80,7 millions d'euros de ses AE en crédits de fonctionnement (dont l'enveloppe totale s'élève à 95,8 millions d'euros). Cette baisse trouve essentiellement son origine dans une modification du calendrier des projets immobiliers du ministère31(*).

Les CP du présent programme se montent, hors fonds de concours, à 651,7 millions d'euros, contre 611,2 millions d'euros en 2011, soit une hausse de 6,6 %.

Cette dynamique de l'enveloppe budgétaire se décline selon les grands postes de dépenses : dépenses de personnel (335,8 millions d'euros, soit une progression de 2,1 %), dépenses de fonctionnement (297,5 millions d'euros, soit une hausse de 11,2 %) et dépenses d'investissement (18,4 millions d'euros, soit une augmentation sensible de 23,5 %).

A cet égard, il convient de rappeler que le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » fait l'objet, en 2012, de mesures de transferts de crédits au titre de l'optimisation de la gestion de l'immobilier de l'administration centrale. En particulier, le présent programme se voit confier la gestion des crédits destinés au nouveau siège de la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) à Issy-les-Moulineaux.

Par ailleurs, comme en 201032(*), votre rapporteure spéciale déplore le manque de lisibilité de la ventilation des crédits au sein de l'action n° 3 « Système d'information et de communication » entre les dépenses de fonctionnement et d'investissement. En effet, la présentation retenue dans le PAP privilégie une structuration par nature de chantiers informatiques, si bien qu'il devient très difficile de distinguer ce qui relève du fonctionnement ou de l'investissement.

Votre rapporteure spéciale souhaite que les prochains documents budgétaires adressés au Parlement (RAP et PAP) soient l'occasion de corriger cette lacune.

C. UNE AUGMENTATION EN TROMPE L'oeIL DES EFFECTIFS

Le plafond d'emplois du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » progresse de 71 ETPT pour se fixer finalement à 5 170 ETPT en 2012.

Pour autant, cette augmentation ne doit pas être mal interprétée. En effet, elle résulte de la récupération de 132 ETPT liée à l'impact de diverses mesures de transfert d'emplois, dont les principales sont :

- l'affectation au programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » des personnels administratifs affectés dans les différents cabinets du ministère et portés jusqu'alors par le programme « Police nationale » de la mission « Sécurité » (+ 55 ETPT) ;

- l'intégration des fonctions de maîtrise d'ouvrage et de gestion immobilière de la gendarmerie nationale (+ 75 ETPT) ;

- le rattachement de la division immobilière de la direction de la sécurité civile (DSC) à la direction de l'évaluation de la performance et des affaires financières et immobilières (+ 6 ETPT) ;

- le transfert d'une partie de la direction de la planification sur le programme « Intervention des services opérationnels » de la mission « Sécurité civile » (- 8 ETPT).

Toutefois, à périmètre constant, le plafond d'emplois du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » subit une réduction de 61 ETPT.

Dans ce cadre, il convient de rappeler que, depuis la loi de finances pour 2009, le présent programme porte les personnels des cultes d'Alsace-Moselle33(*). Constant depuis plusieurs années, l'effectif de ces personnels représente 1 393 ETPT.

Votre rapporteure spéciale relève, à cet égard, que la réduction des effectifs qui caractérise la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » pour 2012 ne concerne pas les personnels des cultes d'Alsace-Moselle, dont le plafond d'emplois reste inchangé depuis le début de la mise en oeuvre de la RGPP. La RGPP s'applique-t-elle donc à tous ?

D. LES FRAIS DE CONTENTIEUX, FACTEUR DE FRAGILITÉ DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER DU PROGRAMME

La défense de l'Etat et la protection juridique des fonctionnaires est une mission à fort enjeu pour l'équilibre du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », compte tenu du caractère difficilement prévisible des contentieux et des liens étroits de cette activité avec les événements de société.

La dotation de l'action n° 6 « Conseil juridique et traitement du contentieux » passe de 83 millions d'euros en 2011 à 82 millions d'euros en 2012 (- 1,2 %). Elle est principalement consacrée aux frais de contentieux et aux réparations civiles34(*: 74,8 millions d'euros (en AE comme en CP) en 2012 contre 76 millions d'euros en 2011 (- 1,6 %).

En 2010, la dotation réservée en loi de finances initiale à l'action n° 6 s'élevait à 83 millions d'euros, mais 114,4 millions d'euros ont finalement été dépensés, soit un taux de surconsommation de 137,8 %.

Pour 2011, cette dépense contentieuse devrait atteindre la somme de 123 millions d'euros, selon les informations communiquées à votre rapporteure spéciale par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. La même évolution devrait se confirmer les années suivantes avec une progression moyenne annuelle de 12 % correspondant à la moyenne enregistrée sur les années précédentes.

Votre rapporteure spéciale s'inquiète donc, d'une part, du respect de l'autorisation budgétaire accordée sur l'exercice 2011 pour l'action n° 6 « Conseil juridique et traitement du contentieux » et, d'autre part, de la sous-évaluation manifeste de ce poste de dépense pour 2012. Elle souligne que la traditionnelle sous-évaluation de ce poste ne doit plus avoir cours, et cela d'autant plus que sous l'empire de la LOLF les moyens alloués à cette action sont devenus limitatifs (et non plus évaluatifs comme auparavant).

A l'origine de la dynamique des frais de contentieux, plusieurs postes sont clairement identifiables.

Tout d'abord, les refus de concours de la force publique représentent une enveloppe évaluée à 60 millions d'euros pour 2011. La part des indemnisations amiables est en nette progression, les préfectures ayant été incitées à privilégier ce moyen d'indemnisation qui a pour avantage d'éviter les contentieux devant le juge administratif et, donc, le paiement des frais irrépétibles et celui des intérêts. La suppression de la décote exigée jusqu'alors pour conclure des transactions amiables a permis d'en accroître le nombre.

Une hypothèse raisonnable serait donc de retenir un montant d'indemnisation voisin de 65 millions d'euros pour 2012 et de 70 millions d'euros pour 2013, ces montants correspondant au taux de progression moyen constaté depuis 2006.

En outre, les frais liés au contentieux des étrangers ont engendré des dépenses qui ressortaient déjà, au 1er août 2011, à 8,9 millions d'euros. Compte tenu de l'accroissement massif de ce contentieux, cette dépense devrait atteindre environ 14,5 millions d'euros en fin d'exercice. Pour les années 2012 et 2013, l'augmentation de la dépense devrait se maintenir. Ainsi, une hausse de 12 % sur cette période de référence établirait la dépense à 17,9 millions d'euros pour 2012 et à 20,12 millions d'euros pour 2013.

Enfin, le contentieux indemnitaire concernant la gestion des cartes nationales d'identité et des passeports par les communes impacte également fortement la dépense, ainsi que votre rapporteure spéciale le développe infra.

En vue de parvenir à une meilleure maîtrise des frais de contentieux, le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales s'est engagé, depuis plusieurs années, dans un programme visant à la mobilisation des acteurs de la dépense. Parmi les principales mesures mises en oeuvre, on peut notamment citer : l'assouplissement en 2009 des conditions de recours à la procédure de transaction amiable, l'élaboration d'outils de suivi et de prévision des consommations locales, la réalisation d'une étude sur les procédures de traitement des dossiers dans les préfectures, la mise en ligne d'une veille jurisprudentielle et d'une foire aux questions sur le thème des refus de concours de la force publique, le recensement des dossiers pouvant présenter un risque budgétaire pour l'Etat, ainsi que l'évaluation de l'encours des dossiers contentieux en matière de refus de concours.

Votre rapporteure spéciale sera à nouveau attentive, en 2012, à l'évolution de ce poste de dépense qui fragilise l'équilibre financier d'ensemble du programme.

E. LE CONTENTIEUX INDEMNITAIRE DE LA GESTION DES CARTES NATIONALES D'IDENTITÉ ET DES PASSEPORTS PAR LES COMMUNES

Le recueil des demandes et la délivrance par les communes des cartes nationales d'identité (CNI) et des passeports a fait naître un contentieux abondant au cours des dernières années. Considérant que ces tâches représentent pour elles une charge, nombre de communes ont engagé des requêtes en indemnisation contre l'Etat.

Dans sa décision n° 232888 du 5 janvier 2005, dite « commune de Versailles », le Conseil d'Etat a déclaré le décret n° 2001-185 du 26 février 2001 relatif au transfert de la délivrance des passeports aux communes partiellement illégal, du fait que seul le législateur pouvait prévoir une mesure ayant pour effet d'augmenter, même indirectement, les charges des communes. Par ailleurs, il ressort de l'avis n° 299825 du Conseil d'Etat du 6 avril 2007, dit « commune de Poitiers », que le décret n° 99-973 du 25 novembre 1999 relatif au transfert de la délivrance des CNI aux communes est entaché de la même illégalité. En outre, dans sa décision n° 299720 du 14 septembre 2007, dite « commune de Villeurbanne », le Conseil d'Etat a reconnu la responsabilité de l'Etat.

Ainsi, au 1er septembre 2011, on dénombre 421 communes requérantes (soit par la voie d'une réclamation préalable, soit en phase contentieuse) et 509 requêtes35(*), pour un montant total de 138,2 millions d'euros en demandes indemnitaires.

A cette même date, le total des condamnations intervenues s'élève à 33,8 millions d'euros, essentiellement en provisions accordées par les juges des référés en première instance et le cas échéant en appel. En moyenne, selon le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, un tiers du montant des indemnités que réclament les communes est accordé par le juge administratif.

L'article 103 de la loi n° 2008-1443 de finances rectificative pour 2008 du 30 décembre 2008 a mis en place un dispositif destiné à mettre un terme à ce contentieux.

Le I de cet article prévoit une régularisation pour l'avenir, en donnant une base désormais légale à la compétence des communes.

Le II du même article a pour objet de mettre un terme aux contentieux en cours, sauf pour les décisions de justice devenues définitives et passées en force de chose jugée. A ce jour, selon le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, toutes les juridictions, en première instance comme en appel, rejettent les requêtes des communes relatives à ce contentieux indemnitaire. Il n'y a donc plus de nouvelles condamnations de l'Etat au versement d'indemnités aux communes.

En contrepartie de l'application du II, le III de cet article crée une dotation exceptionnelle spécifique, d'un montant de 3 euros par titre36(*) dans la limite de 97,5 millions d'euros, répartie entre les communes en fonction du nombre de titres qu'elles ont délivrés en 2005, 2006, 2007 et 2008. Si le nombre total de titres émis ces quatre années est supérieur à 32,5 millions, la somme de 97,5 millions d'euros est répartie entre les communes proportionnellement au nombre de titres qu'elles ont émis en 2005, 2006, 2007 et 2008.

Les communes qui ont engagé un contentieux indemnitaire ne sont éligibles à cette dotation exceptionnelle qu'à la condition que cette instance soit close par une décision passée en force de chose jugée et excluant toute condamnation de l'Etat.

Cette dotation exceptionnelle correspond à une indemnisation globale portant sur quatre années. Une commune qui a obtenu une condamnation de l'Etat au versement d'une provision ou d'une indemnité pour une quelconque fraction de cette période ne peut percevoir aucun montant au titre de la dotation exceptionnelle.

Cette dotation exceptionnelle de 3 euros par titre étant versée par tiers sur trois exercices (2009, 2010 et 2011), l'année 2011 représente la dernière tranche de versement avec une enveloppe budgétaire de 32,5 millions d'euros réservée à cet effet.

Dans le prolongement de ce dossier, votre rapporteure spéciale estime que la perspective du prochain passage à la CNIe doit être l'occasion d'une remise à plat du mécanisme de compensation financière du transfert aux communes de la charge du recueil des demandes ainsi que de la délivrance des CNI et des passeports biométriques.

F. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE EN PROGRÈS

Le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » présente la caractéristique de regrouper plusieurs fonctions transversales visant toutes à fournir des moyens à l'ensemble des structures du ministère mais également marquées chacune par de fortes spécificités (affaires juridiques, systèmes d'information, ressources humaines, affaires financières, questions immobilières, communication, études et prospective). Progressivement, les objectifs arrêtés dans le PAP, ainsi que les indicateurs qui y sont rattachés, se sont affinés pour prendre en compte ces particularismes.

A la suite des observations du CIAP37(*), la structure des objectifs du présent programme a été modifiée en faveur d'une simplification de sa présentation. Ainsi, l'ancien objectif n° 2  « Optimiser la fonction de formation » a été supprimé et l'indicateur qui lui était associé « Taux de couverture des besoins de formation à la prise de poste » est devenu un sous-indicateur du nouvel objectif n° 2 « Rendre la gestion efficiente ». Le nombre d'indicateurs a de ce fait été ramené de cinq à quatre.

L'objectif n° 1 « Optimiser la fonction juridique du ministère » est mesuré par un indicateur portant sur le « délai moyen de publication des textes d'application des lois ». Ce délai était de onze mois en 2010 et sera de dix mois en prévision actualisée pour 2011. La prévision pour 2012 apparaît très optimiste à votre rapporteure spéciale puisqu'elle se situe à six mois.

L'objectif n° 2 « Rendre la gestion efficiente » trouve désormais sa traduction via trois indicateurs.

Le premier, « Efficience de la gestion des ressources humaines », enregistre une fluctuation du « taux de couverture des besoins de formation à la prise de poste », qui passe de 79,2 % en 2010 à 72,5 % en prévision actualisée pour 2011 et à 75 % en prévision pour 2012. Toutefois, la mesure de ce taux demande à être fiabilisée, dans la mesure où il n'englobait jusqu'alors que le secrétariat général du ministère et qu'il recouvre désormais un périmètre plus large38(*).

Il ressort de l'indicateur portant sur l'« efficience immobilière » une performance insatisfaisante dans le domaine du respect des délais. Ainsi, le taux de livraisons dans les délais prévus connait une nette dégradation par rapport à 2010 : 52 % en prévision actualisée pour 2011 contre 62 % en 2010. La prévision pour 2012 se situe à 67 % et votre rapporteure spéciale sera attentive à sa réalisation.

La mesure de l'« efficience informatique et bureautique » n'appelle, pour sa part, pas de commentaire particulier.


* 28 Les crédits d'état-major ne sont pas ventilés, conformément aux recommandations du comité interministériel d'audit des programmes (CIAP).

* 29 Rapport du CIAP d'avril 2011.

* 30 Les fonds de concours de ce programme sont estimés pour 2012, en AE comme en CP, à 3,8 millions d'euros (dont 2,9 millions d'euros au titre de l'action « Affaires financières et immobilières»).

* 31 Du fait de problème de sécurité (incendie, immeuble de grande hauteur...), il est prévu que les 1 600 agents situés sur l'immeuble « Nélaton » (Paris, 15ème arrondissement) soient prochainement installés à l'immeuble « Lumière » (Paris, 12ème arrondissement).

* 32 Cf. Sénat, rapport spécial n° 111 (2010-2011) - tome III - annexe 2.

* 33 Ces personnels étaient auparavant comptabilisés dans le programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative ».

* 34 Ces frais de contentieux relèvent de l'engagement d'une responsabilité de l'Etat soit pour faute, soit sans faute pour rupture d'égalité devant les charges publiques en cas de préjudice anormal et spécial. Ils concernent, notamment, l'indemnisation des bailleurs lorsque la force publique refuse son concours pour expulser des locataires.

* 35 Une même commune peut déposer plusieurs requêtes.

* 36 A titre de comparaison, le tribunal administratif (TA) de Lyon a condamné l'Etat à verser à la commune de Bron une indemnité de 94 880,68 euros correspondant à 9 615 passeports délivrés, soit une indemnisation à hauteur de plus de 9 euros par titre (TA Lyon, arrêt n° 0606499 du 14 février 2008).

* 37 Cf. rapport d'audit précité.

* 38 L'intégration de nouveaux personnels liée à la création d'une filière administrative unifiée augmente de manière conséquente le public à former dans le cadre des prises de poste.