M. Yvon COLLIN et Mme Fabienne KELLER
II. LES CRÉDITS, EMPLOIS ET ACTIONS POUR 2012
A. UN NIVEAU D'AE (2,090 MILLIARDS D'EUROS) EN HAUSSE (+ 1,8 %) ET UN NIVEAU DE CP (2,113 MILLIARDS D'EUROS) EN BAISSE (- 1,0 %)
Les crédits du programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » sont inscrits dans le présent PLF à hauteur de 2,090 milliards d'euros en AE et 2,113 milliards en CP - soit, par rapport à la LFI pour 2011 et à périmètre constant (2,053 milliards d'euros en AE et 2,134 milliards d'euros en CP), une hausse des AE de 1,8 % et une légère baisse des CP ( - 1,0 % ).
Ces crédits se trouvent majoritairement consacrés à des dépenses d'intervention (titre 6, à hauteur de 1,831 milliard d'euros en AE et 1,849 milliard en CP pour 2012, soit respectivement 87,6 % des AE et 87,5 % des CP prévus pour l'exercice). Les dépenses de personnel (titre 2, seules de cette nature au sein de la mission « Aide publique au développement), représentent 222,7 millions d'euros , soit 10,5 % du total des CP , retracés dans l'action n° 8. Le reste des crédits (37,2 millions d'euros en AE et 41,6 millions d'euros en CP) relève de dépenses de fonctionnement (titre 3).
Il convient de remarquer que les actions n° 5 « Coopération multilatérale » et n° 7 « Coopération communautaire », ensemble, concentrent 58 % des CP du programme, traduisant la prééminence de la coopération multilatérale , au sens large, dans l'aide au développement conduite par le MAEE.
Crédits du programme « Solidarité à l'égard des pays en développement »
(en millions d'euros)
|
Actions |
AE |
CP |
Evolution des CP (2011/2012) |
Part des CP (PLF 2012) |
||
|
LFI 2011* |
PLF 2012 |
LFI 2011* |
PLF 2012 |
|||
|
2 « Coopération bilatérale » |
615,0 |
650,5 |
673,9 |
651,3 |
- 3,4 % |
30,8 % |
|
5 « Coopération multilatérale » |
412,8 |
420,3 |
434,7 |
442,2 |
+ 1,7 % |
20,9 % |
|
7 « Coopération communautaire » |
804,0 |
797,0 |
804,0 |
797,0 |
- 0,9 % |
37,7 % |
|
8 « Dépenses de personnel » |
221,4 |
222,7 |
221,4 |
222,7 |
+ 0,6 % |
10,5 % |
|
Total |
2 053,2 |
2 090,4 |
2 134,0 |
2 113,3 |
- 1,0 % |
100,0 % |
* : Retraitement au format 2011
Source : PAP de la mission « Aide publique au développement » annexé au PLF pour 2011
Aucun fonds de concours n'est attendu pour 2012 en faveur de ce programme.
B. UNE POURSUITE DE L'EFFORT DE RÉDUCTION DES EFFECTIFS (2 380 ETPT) SUR FOND D'INTERROGATIONS QUANT À DES « CORRECTIONS TECHNIQUES »
Le plafond d'autorisations d'emplois du programme, qui se confond avec celui de la mission « Aide publique au développement », est fixé pour 2012 à hauteur de 2 380 ETPT .
Ces 2 380 ETPT correspondent à : 212 titulaires et agents recrutés sur contrat à durée indéterminée (CDI) en administration centrale ; 124 titulaires et CDI dans le réseau ; 1 776 agents recrutés sur contrat à durée déterminée (CDD) et volontaires internationaux ; enfin, 268 agents de droit local , en nette diminution par rapport au plafond de la LFI 2011 (364 ETPT).
Ces effectifs relèvent :
- des différents services de la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats (DGM) du MAEE, créée en 2009 ;
- des 112 services de coopération et d'action culturelle (SCAC) à l'étranger, chargés de la mise en oeuvre de la coopération bilatérale avec les pays et institutions partenaires et animant les établissements culturels français, alliances françaises et centres de recherche ;
- des 64 établissements culturels pluridisciplinaires , établissements dotés de l'autonomie financière (EAF) ;
- des 19 centres de recherche ayant également le statut d'EAF, spécialisés dans la recherche en archéologie et en sciences sociales ;
- du réseau des 178 alliances françaises , établissements de droit local dans lesquels le MAEE affecte des agents expatriés ;
- de l' assistance technique mise à la disposition des institutions des pays partenaires (839 ETPT imputés sur le programme « Solidarité à l'égard des pays en développement » en 2011, dont 694 agents sous contrat avec le MAEE et 145 volontaires internationaux).
Le plafond d'autorisations d'emplois, fixé à 2 380 ETPT dans le présent PLF, représente, par rapport au plafond autorisé pour 2011, une diminution de 137 ETPT (- 5,4 %), et l'équivalent de 0,12 % du plafond des autorisations d'emplois de l'Etat (1 935 321 ETPT).
Cette diminution du plafond d'emplois traduit notamment :
- une correction technique (- 75 ETPT) afin de prendre en compte, selon les explications figurant au PAP, un écart entre le plafond et la consommation réelle des ETPT,
- des transferts d'emplois, notamment vers des établissements à autonomie financière (EAF) d'une quarantaine de pays dans le cadre de la mise en oeuvre de la fusion des services de coopération et d'action culturelle avec les EAF.
Eu égard aux effectifs du programme 209, la « correction technique » représente un niveau élevé de 3 % des emplois de la mission . Il conduit vos rapporteurs spéciaux à s'interroger sur la capacité du ministère des affaires étrangères et européennes à connaître précisément le périmètre de ses agents travaillant dans le domaine de la coopération .
Par ailleurs, le taux de non-remplacement des départs en retraite (94 ETPT pour 273 départs en retraite) s'élève à 34,4 %, soit en dessous de la norme du « un sur deux » : les fonctionnaires de la mission « Aide publique au développement » sont ainsi mieux sensiblement mieux lotis que ceux d'autres administrations.
A périmètre constant , le plafond d'emplois de la mission diminue de 94 ETPT dans le PLF 2012, soit une baisse de 3,8 % par rapport au plafond 2011 (hors corrections techniques et transferts).
C. LES TROIS ACTIONS DU PROGRAMME
1. La coopération bilatérale (650,5 millions d'euros en AE, 651,3 millions d'euros en CP)
L'action n° 2 « Coopération bilatérale » du programme « Solidarité à l'égard des pays en développement » se trouve dotée par le présent PLF de 650,5 millions d'euros en AE et 651, 3millions d'euros en CP . Outre des dépenses de fonctionnement (limitées à 36,3 millions d'euros en AE et 37,2 millions d'euros en CP, dont les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs ESTHER et « GIP ENA » 47 ( * ) et la rémunération de l'AFD, fixée à hauteur de 28 millions d'euros en AE et en CP), cette action retrace principalement des dépenses d'intervention (au total, 577,7 millions d'euros en AE et 579,5 millions d'euros en CP).
Au titre des bourses sont prévus 7,5 millions d'euros en AE et CP (pour environ 1 800 bénéficiaires) et, pour les échanges d'expertise , 3,3 millions d'euros (au bénéfice de 1 350 personnes environ).
Pour le financement de projets dans le domaine de la gouvernance , 8,9 millions d'euros en AE et CP sont ouverts, en hausse de 1,5 million d'euros par rapport à la LFI 2011, du fait notamment d'une augmentation, à hauteur de 2 millions d'euros, de la contribution française au Centre de Marseille pour l'Intégration en Méditerranée, afin d'organiser des conférences et des échanges pour accompagner les transitions démocratiques au Sud de la Méditerranée ; par ailleurs, 0,76 million d'euros sont spécifiquement dédiés à l'intervention en ce domaine des centres culturels et de coopération.
Des dons-projets sont effectués par l'intermédiaire de l' AFD (173 millions d'euros) , du Fonds de solidarité prioritaire ( FSP, 62 millions d'euros ), des ONG (41 millions d'euros) , auxquels s'ajoutent des projets de coopération technique (45 millions d'euros) ; le montant de ces actions, cumulées, s'élève à 324,3 millions d'euros en AE et 321,1 millions d'euros en CP . Eu égard aux montants, il serait utile que la justification au premier euro soit davantage détaillée dans le PAP qui sera annexé au PLF 2013.
En faveur de la zone Afghanistan-Pakistan (« AFPAK ») et d' Haïti sont prévus, respectivement, 20 millions d'euros en AE et 15 millions en CP , et 10 millions d'euros en CP , ce qui correspond à l'une des actions menées par la France en Haïti, dont le compte rendu du déplacement de votre rapporteur spécial en juillet dernier figure en annexe au présent rapport.
Le Fonds de coopération économique, sociale et culturelle pour le Pacifique (couramment dit « Fonds Pacifique »), principal instrument de coopération régional de la France dans la région, est doté de 2 millions d'euros en AE et CP.
Les contrats de désendettement et de développement (« C2D ») font l'objet d'une prévision de crédits à hauteur de 129,13 millions d'euros en AE et CP.
L' aide budgétaire post-conflit et pour les sorties de crise (visant l'Afghanistan, les Territoires palestiniens, le Soudan) bénéficie de 25 millions d'euros en AE et CP.
Géré par le Centre de crise pour répondre aux situations d'urgence humanitaire, le Fonds d'urgence humanitaire est doté de 8,9 millions d'euros en AE et CP.
L' aide alimentaire s'élève à 37,3 millions en AE et de CP.
Des dotations de 21,6 millions d'euros en AE et CP sont inscrites dans le présent PLF au titre du volontariat international , et de 9,8 millions d'euros en AE et CP pour des cofinancements du MAEE avec la coopération décentralisée des collectivités territoriales.
Enfin, Canal France International (CFI) se voit allouer une subvention de 15,0 millions d'euros en AE et CP, en baisse de 0,4 million d'euros par rapport à la LFI, ce qui inquiète vos rapporteurs spéciaux au regard des missions toujours plus nombreuses confiées à CFI, opérateur de la coopération audiovisuelle française du MAEE. Des attentes nouvelles sont notamment apparues lors des changements démocratiques dans les pays arabes.
2. La coopération multilatérale (420,3 millions d'euros en AE, 442,4 millions d'euros en CP)
L'action n° 5 « Coopération multilatérale » s'élève pour 2012 à 420,3 millions d'euros en AE et 442,4 millions d'euros en CP .
Les contributions volontaires au système des Nations-Unies représentent près de 51,4 millions d'euros en AE et CP. Comme il a été détaillé plus haut 48 ( * ) , la tendance au recul des contributions volontaires de la France aux agences des Nations-Unies est de nature à fragiliser les positions internationales de la France.
Pour le Fonds mondial de lutte contre le sida , la tuberculose et le paludisme, une dotation de 300 millions d'euros en AE et CP est prévue, auxquels s'ajouteront 60 millions d'euros issus du produit de la contribution de solidarité sur les billets d'avion (CSV) 49 ( * ) .
L'initiative « Education pour tous » (« Fast Track ») a vocation à recevoir 16,7 millions d'euros en CP .
Le financement du programme des Nations-Unies Jeunes experts associés et du Fonds fiduciaire , qui est l'institut de formation de la Banque mondiale, est aussi logé dans ce programme ( 7,9 millions d'euros en AE et en CP ).
La francophonie , enfin, bénéficiera, d'une enveloppe globale de 61 millions d'euros en AE et en CP, correspondant notamment à :
- des dépenses d'intervention, en vue de la contribution obligatoire de la France à l' Organisation internationale de la francophonie (OIF), ainsi que de subventions aux opérateurs , fondées sur les conventions d'objectifs et de moyens passées avec eux par l'Etat ;
- la mise à disposition de l'OIF par notre pays, sur la base de l'accord conclu avec cette organisation, de l'immeuble situé 21, avenue Bosquet, à Paris, où la « Maison de la francophonie » s'est installée en 2010 ;
- le financement (à hauteur de 5 millions d'euros) du XIV ème sommet de la francophonie , qui se tiendra en 2012 à Kinshasa ;
- à une contribution, pour un montant de 1,1 million d'euros, à l'Association internationale des maires francophones .
Le maintien , dans le présent PLF, des crédits de la francophonie au même niveau qu'en 2012, soit 61 millions d'euros, est décevant , eu égard aux demandes de coopération en ce domaine et aux baisses enregistrées avant 2011, comme il a été analysé plus haut 50 ( * ) .
3. La coopération communautaire (797 millions d'euros en AE et CP)
L'action n° 7 « Coopération communautaire » retrace exclusivement la contribution française au Fonds européen de développement (FED). Celle-ci, en 2012, s'établira à hauteur de 797 millions d'euros (en AE et CP).
Il convient ici de souligner que la France, qui était le premier Etat contributeur dans le cadre du neuvième FED couvrant la période 2007-2010, a obtenu lors de la négociation du dixième FED, pour la période 2011-2013, une baisse de sa clé de contribution : celle-ci est ainsi passée de 24,3 % à 19,55 %, ce qui place à présent notre pays en position de deuxième contributeur au FED, derrière l'Allemagne (dont la part est fixée à 20,5 %). Compte tenu de l'importante pression que cette contribution obligatoire exerce sur l'effort français d'APD, cette évolution constitue un précieux progrès, la marge économisée pouvant être utilement employée au rééquilibrage de notre aide bilatérale , d'autant plus que les crédits inscrits à ce titre dans le présent PLF diminuent de 7 millions d'euros par rapport à la LFI 2011.
* 47 Cf . ci-dessus, I.
* 48 Cf. supra , première partie, chapitre I, I B 1 (b).
* 49 Cf . supra , première partie, chapitre I (I, B).
* 50 Cf. supra , première partie, chapitre I, I B 1 (b).