Mission "Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation" et articles rattachés

M. Philippe MARINI, rapporteur spécial

II. TROIS PROGRAMMES MARQUÉS PAR LES RÉFORMES ET L'ÉVOLUTION DES POPULATIONS CONCERNÉES

A. UN PROGRAMME N° 167 « LIENS ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE » REFLET DE LA FINALISATION DE LA RÉFORME DE LA DSN

Répartition des crédits entre les actions du programme n° 167

(en millions d'euros)

Source : commission des finances sur la base du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

L'évolution des crédits du programme 167 en 2012 suit deux axes qui correspondent aux deux actions qui le composent :

- d'une part, la finalisation de la réforme de la DSN , qui se traduit par une réduction des effectifs, avec la suppression de 526 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT), ramenant le plafond d'emplois de la direction à 1 587 ETPT ;

- d'autre part, la confirmation de l'effort réalisé au sein de l'action 2 « Politique de mémoire » en faveur de la rénovation des sépultures de guerre à la veille des célébrations du centenaire de la Grande Guerre.

1. Un objectif prioritaire : la mise en oeuvre de la JDC

a) Une réforme de la DSN en cours de finalisation...

A l'été 2011 la DSN a achevé la rationalisation de ses structures déconcentrées avec la création des trois derniers établissements du service national (ESN) nord-est, nord-ouest et sud ouest. Ce nouveau maillage en métropole, de cinq ESN ^{6 ( * )} auxquels seront rattachés les centres de production et des détachements remplace - hors outre mer - les 28 organismes existants. L'année 2012 verra le transfert définitif de la DSN de Compiègne à Orléans . Par ailleurs la responsabilité de l'activité de conservation et de suivi des archives individuelles des services accomplis sera transférée au 31 décembre 2012 au service historique de la défense (SHD).

L'action 1 «  Journée défense et citoyenneté », principale action de ce programme, voit ainsi son budget passer de 122,6 millions d'euros en 2011 à 106,2 millions d'euros en 2012 en CP . Sur les 16,4 millions de réduction budgétaire envisagée, la part principale provient de la diminution du plafond d'emplois .

Le titre 2 est, en effet, à lui seul à l'origine de 14,9 millions d'économies . Les principales évolutions s'expliquent, d'une part, par le transfert vers la mission « Défense » de 378 emplois dont 287 au titre du transfert des activités du bureau central d'archives administratives militaires en charge de la gestion des archives de la DSN et, d'autre part, par la suppression de 148 emplois au titre de la rationalisation de la DSN.

Comme cela l'avait été signalé l'année dernière, la réforme de la DSN permet aux gestionnaires de ce programme d'afficher des ambitions à la hausse pour la réduction du coût moyen par participant à la JDC . Cependant il faut rappeler que les soutiens reçus par la mission (+12,7 millions d'euros en 2012) sont, pour l'essentiel destinés à cette action ce qui relativise quelque peu la contraction des crédits mentionnées plus haut.

b) ... qui ne doit pas mettre en péril l'objectif de réussite de la JDC

En ce qui concerne le fonctionnement de la Journée défense et citoyenneté (JDC) , on remarque que son coût tend effectivement à baisser puisqu'après une prévision - hors titre 2 - de 21,4 millions en CP ^{7 ( * )} pour 2011 pour 766 000 jeunes, les prévisions pour 2012 conduisent à un chiffrage de 20 millions pour 750 000 jeunes envisagés. Ainsi le coût du fonctionnement de cette journée rapporté au nombre de jeunes concernés s'améliore puisqu'il passe de 27,96 € en 2011 à une prévision 2012 de 26,69 €. La forte hausse des autorisations d'engagement , 31 millions en 2012 contre 14,6 millions en 2011, n'est pas significative puisqu'elle n'est que la traduction des engagements liés au nouveau marché triennal contracté pour la formation des jeunes appelés au secourisme .

Par ailleurs votre rapporteur spécial demeure attentif à ce que la logique de bonne gestion ne fasse pas perdre de vue l'objectif premier assigné à la JDC. Cette journée a pour objet de sensibiliser une classe d'âge aux enjeux de défense et, depuis cette année, à ceux de la sécurité intérieure .

La participation à la JDC passe par la convocation des jeunes d'une même classe d'âge, s'appuyant sur le recensement prévu par le code du service national en liaison avec les mairies. Depuis le 1 ^er janvier 1999, le recensement en mairie est obligatoire et universel. Il concerne tous les garçons et les filles âgés de 16 ans. En 2011, un nouveau téléservice de e-recensement permet également de se faire recenser en ligne.

Or, selon les statistiques officielles, environ 97 % d'une classe d'âge seulement se font recenser avant 25 ans . De plus au même âge 93 % des jeunes sont en règle avec les obligations du service national. Ces données ne peuvent satisfaire votre rapporteur spécial.

Dans la mesure où l'objectif de la JDC est de sensibiliser tous les jeunes de notre pays à l'importance des questions de défense, de sécurité et de civisme républicain, il serait nécessaire d'agir pour éviter qu'un nombre non négligeable de jeunes se perdent dans une « trappe civique ». En extrapolant les données 2012 du nombre de jeunes concernés par la JDC, ces 3 % de non recensés représentent plus de 22 000 jeunes . Au delà du fait que la participation à la JDC est obligatoire pour le passage de plusieurs examens, il n'est pas acceptable qu'une partie de la communauté nationale s'exclue ou soit exclue de ce nouveau rituel de passage républicain.

Au regard de ce constat, votre rapporteur spécial s'interroge sur la pertinence de l'interprétation de l'indicateur premier de performance de cette mission qui est le taux de satisfaction de l' « usager » avec une cible 2012 à 85 % . Ce taux au vu de la base non optimale (93 %) que forme la population participant à la JDC semble à relativiser.

2. Le centenaire de la Grande Guerre au coeur de la politique de mémoire

L'action 2 du programme « Politique de mémoire », moins importante budgétairement, connaît une évolution quasi nulle de 2011 à 2012 . Cette action est mise en oeuvre par la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives du ministère de la défense et des anciens combattants ( DMPA ) et l'ONAC. La reconduction de ses crédits traduit le suivi des priorités édictées depuis plusieurs années. Sur les 11 millions d'euros alloués hors titre 2 à cette action on relève :

- l'entretien des nécropoles et hauts lieux de mémoire qui bénéficie de 2,6 millions d'euros de crédits auxquels s'ajoute l'effort particulier, encore renouvelé cette année, de 4,75 millions pour la rénovation des sépultures dans le cadre des commémorations de la Première Guerre Mondiale ;

Votre rapporteur spécial tient à rappeler ce que sous-tend ce budget géré par les services de l'ONAC. Les sépultures de guerre en France sont regroupées dans 265 nécropoles nationales , d'une superficie de 329 hectares où reposent 748 000 soldats, et dans 2 000 carrés militaires , situés dans des cimetières communaux, qui abritent 115 000 corps.

Les sépultures de guerre sur le sol français ainsi que les tombes militaires françaises en territoire étranger sont des propriétés nationales, attribuées au ministère de la défense et des anciens combattants, qui est responsable de leur conservation.

En outre, en l'absence de convention, la France entretient à titre gracieux sept cimetières militaires étrangers implantés sur notre sol pour une superficie de 5 hectares.

A l'étranger 230 000 "Morts pour la France" sont inhumés dans 234 cimetières et quelque 2 200 autres lieux de sépulture se répartissent dans 78 pays . La superficie totale entretenue à l'étranger est de 130 hectares ;

- une partie des crédits, environ 1,4 millions d'euros est directement destinée au financement des cérémonies légales ;

- plusieurs lignes de crédits sont destinées à l'action pédagogique tant vis-à vis des élèves que des acteurs de l'éducation nationale. Cette action est menée en collaboration étroite avec le ministère de l'éducation nationale et s'inscrit dans le cadre du protocole Défense/Éducation nationale du 31 janvier 2007.

Pour mener à bien cette politique, la DMPA s'appuie sur divers outils. Ainsi, l'aide à la formation du corps enseignant s'est traduite par le montage de projets spécifiques, à l'initiative des administrations centrales des deux ministères. La DMPA finance plusieurs séminaires à destination des enseignants organisés par la Maison d'Izieu, pour une dépense annuelle de 15 000 euros.

Pour aider les enseignants dans leur tâche, un espace Internet spécifique a été créé en 2007 avec la mise en place d'Educ@def. Dans le même temps, la DMPA coordonne et finance la publication d'ouvrages spécifiquement destinés à l'éducation nationale et aux jeunes.

Cette action finance à hauteur de 150 000 euros la production et la diffusion par l'ONAC d'expositions itinérantes à caractère pédagogique .

Plus de trois cents projets sont soutenus financièrement chaque année par le ministère de la défense et des anciens combattants. Ils sont sélectionnés par une commission bilatérale ministère de la défense et des anciens combattants et ministère de l'éducation nationale, fonctionnant avec un budget annuel de 160 000 euros .

Le concours national de la Résistance et de la Déportation (CNRD), auquel le ministère contribue tous les ans aux côtés du ministère de l'éducation nationale, de l'ONAC et des fondations de mémoire -fondation de la Résistance, fondation pour la mémoire de la Déportation, fondation de la France Libre- reçoit un financement de 125 000 euros .

Enfin, près de 705 000 euros de subventions aux associations sur des actions de mémoire à caractère pédagogique ou civique, dont des voyages sur les lieux de la déportation, sont prévus en 2012.

Votre rapporteur spécial, tout en se félicitant de l'action menée pour la rénovation des sépultures militaires à la veille des commémorations 2014, tient à souligner le caractère essentiel de l'action menée à destination des jeunes publics garant de la préservation et de la perpétuation de notre mémoire combattante et des leçons qu'il convient d'en tirer .

B. LE PROGRAMME N° 169 « RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT » : ENTRE RÉFORME ET VOLONTARISME

Le principal programme de la mission se caractérise par la place des dépenses d'intervention 90,3 % de l'ensemble des dépenses de la mission et 97,5 % des dépenses du programme . L'exercice 2012 s'inscrit dans le sillage des exercices précédents. L'évolution démographique baissière explique la contraction générale des crédits demandés mais constitue un gage pour la revalorisation de certains droits. Ainsi, le présent projet de budget pour 2012 intègre la revalorisation de 4 points de la retraite du combattant, qui serait portée au 1 ^er juillet 2012 à 48 points contre 44 actuellement.

La seconde caractéristique essentielle des prévisions du programme 169 réside dans la disparition des dépenses de personnel afin de tenir compte de la suppression de la DSPRS et de la montée en puissance des opérateurs. Votre rapporteur spécial rappelle le souci du nécessaire maintien de la qualité des prestations offertes aux pensionnés.

Évolution des crédits du programme 169

(en millions d'euros)

Source : commission des finances sur la base du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

1. Un objectif : assumer la dette contractée à l'égard des populations combattantes

a) La poursuite de la décroissance démographique de la population des anciens combattants

La diminution des budgets alloués aux deux premières actions « Administration de la dette viagère » et « Gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité » se poursuit en 2012. Pour ce qui concerne l'action 2, cette baisse s'accentue de près de 5 points par rapport à 2011. Cette contraction des dépenses tient à l'évolution négative de la population des ressortissants .

Depuis 2006, les effectifs des deux principales catégories de bénéficiaires de la dette viagère n'ont cessé de voir leur nombre régresser. Ainsi, de 2006 à 2012, leur nombre est passé de 380 034 à 278 190 pour les bénéficiaires de la pension militaire d'invalidité et des victimes de guerre (PMI), et de 1 499 211 à 1 235 730 pour les bénéficiaires de la retraite du combattant . Entre 2011 et 2012, le nombre des bénéficiaires de la PMI baisse de 15 250 unités et celui des bénéficiaires de la retraite du combattant de plus de 55 000 .

Les principales catégories de bénéficiaires sont appelées à voir leurs effectifs décroître, alors que les nouvelles entrées ne compensent pas les sorties. Cette donnée pourrait être relativisée par l'augmentation possible du nombre de cartes du combattant délivrées au titre des opérations extérieures (OPEX). Le droit à la carte du combattant avait été étendu aux OPEX par la loi n° 93-7 du 4 janvier 1993. Un récent décret n° 2010-1377 du 12 novembre 2010 relatif aux modalités d'attribution de la carte du combattant est venu préciser cette loi .

Les nouveaux critères d'actions de feu ou de combat complètent les anciens critères en prenant en compte aussi bien des conflits de forte intensité que des missions d'interposition ou de maintien de la paix .

Votre rapporteur spécial aurait souhaité pouvoir isoler les droits liés aux OPEX . Cependant ce recensement apparaît complexe à réaliser, la reprise de l'activité retraite du combattant par l'ONAC depuis le 1 ^er janvier 2010 n'ayant pas permis d'effectuer de tels recoupements. Trois motifs sont avancés pour expliquer cette difficulté :

- en premier lieu, le militaire peut avoir droit à la retraite du combattant au titre de plusieurs campagnes ; il ne déclare donc que la campagne de son choix. Un militaire ayant fait une campagne OPEX et une autre campagne pourra se déclarer à un seul titre ce qui rend le recensement des droits liés aux OPEX complexe ;

- ensuite, le titulaire du droit peut l'exercer jusqu'à l'âge de la retraite et même au-delà ou ne jamais l'exercer ce qui rend plus complexe le chiffrage prévisionnel ;

- enfin pour les bénéficiaires résidants à l'étranger aucune distinction n'est établie entre les conflits.

Ainsi, sur 1 339 730 retraites du combattant mises en paiement fin 2010, 32 151 sont déclarées « hors guerre » et concernent, notamment, les OPEX. Cependant, les services du ministère de la défense et des anciens combattants estiment que les nouveaux critères pourraient permettre d'augmenter de 25 % à 50 % le nombre de cartes du combattant attribuées au titre des OPEX soit entre 7 000 et 15 000 selon ces données partielles .

Même si, à l'avenir, les titulaires de la carte du combattant au titre des OPEX devraient constituer une part croissante de la population des anciens combattants, la tendance générale reste à la baisse régulière dans les prochaines années de cette population .

b) La baisse des dépenses d'intervention

La consommation des crédits suit cette tendance mais à un rythme moindre.

Concernant la principale action de ce programme, l'action 1 « Administration de la dette viagère », les crédits d'intervention diminueront de 91,7 millions d'euros en 2012 par rapport à 2011. L'explication principale de cette diminution tient à la baisse de la population concernée. L'ensemble des 2 410,5 millions d'euros sont versés au compte d'affectation spécial « Pensions » qui procède au règlement des PMI et de la retraite du combattant via les centres régionaux des pensions et la trésorerie générale pour l'étranger.

Cependant cette baisse doit être relativisée par trois éléments :

- le point d'indice PMI, base de calcul des rentes est, depuis 2005, révisé proportionnellement à l'évolution de l'indice d'ensemble des traitements bruts de la fonction publique de l'État. Il a été revalorisé au 1 ^er janvier 2011 à 13,86 euros par un arrêté du 5 septembre 2011 ;

- l' extension en année pleine de la revalorisation d'un point de la retraite du combattant au 1 ^er juillet 2011, de 43 à 44 points, aura un impact budgétaire en 2012 de 14 millions d'euros ;

- l'effet sur 2012 de l'augmentation de 4 points de la retraite du combattant de 44 à 48 points au 1 ^er juillet 2012 soit 18,5 millions d'euros (cf. infra) .

Votre rapporteur spécial souligne l'effort constant d'amélioration du ratio ^{8 ( * )} entre le budget des prestations et le nombre de pensionnés ces dernières années . Ainsi, ce ratio est passé de 5 319 euros en 2006 à 5 626 euros pour la LFI 2012 en ce qui concerne la PMI. Dans le même temps le ratio de la retraite du combattant passait de 447 euros à 635 euros. Ces données illustrent une amélioration de la rente servie par bénéficiaire .

Cette année encore, comme lors des quatre derniers exercices budgétaires, les rythmes de diminution des crédits consommés prévus seront inférieurs à ceux des effectifs concernés . Ainsi de 2011 à 2012, alors que l'effectif des pensionnés PMI baissera de 5,2 %, les crédits alloués diminueront de 5,1 %. Il en est de même pour la retraite du combattant : les effectifs baisseront de 4,3 % alors que les crédits devraient diminuer de 1,3 %.

L'action 2 « Gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité » concentre les crédits destinés aux soins médicaux gratuits et à l'appareillage que l'Etat prend en charge directement au titre des articles L. 115, L. 118 et L. 128 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre. Cette action connaît une diminution de 23,5 millions d'euros de ses crédits en AE et CP à 170,5 millions en 2012, soit une baisse de 11,8 % entre 2011 et 2012 .

Cette contraction des dotations est liée à la diminution de la population concernée . Cependant, celle-ci est atténuée par une légère augmentation, de 2,4 % , des frais d'appareillage - 8,7 millions d'euros en 2012 - qui traduit l'augmentation du coût d'appareillages de plus en plus sophistiqués. Votre rapporteur spécial rappelle que les victimes civiles d'attentats entrent dans le champ des bénéficiaires des droits liés aux PMI.

L'essentiel des dépenses d'intervention de l'action 3 « Solidarité », 275,47 millions d'euros en augmentation insensible de 0,04 % par rapport à 2011 , se concentrent sur les majorations d'Etat de la rente mutualiste des anciens combattants et victimes de guerre, à hauteur de 255 millions d'euros . Les autres dépenses d'intervention de l'action sont les 20,1 millions d'euros versés à l'ONAC au titre de la dotation d'action sociale, qui lui est attribuée pour remplir sa mission de solidarité , les subventions au fonctionnement de certaines associations pour 0,26 million et indemnités pour frais de voyage sur les tombes pour 0,11 million .

La diminution tendancielle des dépenses en raison de l'effet démographie, comme pour les actions 1 et 2, est atténuée par deux facteurs :

- les majorations d'Etat de la rente mutualiste des anciens combattants et victimes de guerre augmentent sur la période 2006-2011 d'environ 3 % ;

- la dotation d'action sociale versée à l'ONAC progresse de 0,5 million d'euros pour permettre de financer la formation de ressortissants en reconversion professionnelle.

Cette dotation versée à l'ONAC comporte en particulier une enveloppe reconduite de 5 millions qui bénéficie aux conjoints survivants, estimés à 4 800, pour le versement d'une aide différentielle.

L'aide différentielle, qui est une aide sociale versée trimestriellement par l'ONAC doit permettre au conjoint survivant isolé d'atteindre un plafond minimal mensuel de revenu fixé par l'ONAC depuis le 1 ^er avril 2011 à 834 euros .

Le rapporteur spécial tient à rappeler que lors des débats sur les amendements de crédits en première délibération à l'Assemblée nationale , une initiative de la commission de la défense, saisie pour avis, a été retirée au bénéfice d'un engagement pris par le Gouvernement pour revaloriser le plafond d'aide différentielle servie au conjoint survivant (ADCS).

Cet amendement de crédits visait à revaloriser ce plafond à 869 € au 1 ^er avril 2012 pour un coût estimé à 245 000 euros. Il engendrait une contraction équivalente des crédits du programme 167. Le Gouvernement, qui ne souhaitait pas une telle amputation des crédits du programme 167 s'est engagé à obtenir cette revalorisation à enveloppe constante .

Votre rapporteur spécial s'interroge sur la faisabilité d'une telle mesure pour deux raisons :

- en premier lieu la décision de revalorisation de ce plafond d'aide étant de l'autorité de l'ONAC , il souhaite que le Gouvernement précise les étapes du dialogue qu'il entend mettre en place avec cet opérateur pour parvenir au respect de cet engagement ;

- d'un point de vue budgétaire , votre rapporteur spécial souhaite que le Gouvernement s'engage à ce que les crédits d'action sociale en faveur du monde combattant et la dotation de 20,1 millions d'euros initialement prévue soit revalorisés en conséquence afin que cette revalorisation de l'ADCS ne vienne pas grever le budget des autres aides destinées au secours des anciens combattants les plus démunis.

Votre rapporteur spécial rappelle que, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011, un amendement a été adopté à l'initiative du rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales du Sénat demandant qu'une étude soit réalisée sur la faisabilité de l' extension du dispositif actuel en vue de la création d'une allocation pour les anciens combattants les plus démunis . L'ONAC a rendu un document qui ne permet pas de chiffrer avec fiabilité la création d'une telle mesure . Ainsi, le calcul de l'ONAC dans le cas d'anciens combattants vivant seuls a été effectué sur la base des demandes d'aides financières reçues par les services de l'ONAC au cours du premier trimestre 2011. L' extrapolation de ces données conduisait à un montant de 4,6 millions d'euros .

Le Gouvernement a remis, en septembre 2011, à la suite de cette étude un rapport au Parlement où il pointe principalement deux difficultés :

- en premier lieu, il relève que la création d'un nouveau dispositif nécessiterait une définition juridique nouvelle de l'aide, en effet, d'une part l'ONAC à une définition plus extensive que le Gouvernement de la notion d'ancien combattant, d'autre part, le caractère facultatif de l'aide pourrait être remis en cause ;

- en second lieu, le chiffrage de la mesure n'a pas pu être réalisé en raison des données parcellaires et de l'impossibilité pour l'heure d'évaluer les coûts d'une extension de ce dispositif aux frères d'armes étrangers.

On peut donc estimer que la création d'une telle aide pour les anciens combattants les plus démunis ne pourrait être envisagée avant une étude plus approfondie . Cependant, votre rapporteur spécial rappelle que plusieurs aides ponctuelles existent déjà au niveau de l'ONAC pour aider les ressortissants dans leurs frais d'énergie, frais d'équipements médicaux et frais d'aide ménagère et de maintien à domicile.

c) Un outil majeur : la retraite du combattant

C'est dans ce contexte budgétairement contraint que le Gouvernement propose l'adoption de l'article 49 rattaché aux crédits de la présente mission qui vise à porter l'indice applicable à la retraite du combattant à 48 points au 1 ^er juillet 2012. Cette mesure correspond à une revendication forte du monde combattant, reprise par le président de la République lors de la campagne pour l'élection présidentielle de 2007.

Le projet de loi de finances ne fait ainsi que poursuivre la politique de revalorisation de la retraite du combattant engagée depuis 2006. Les crédits inscrits pour 2012 soit 802,5 millions d'euros ont pour objet de permettre l'extension en année pleine en 2012 de la revalorisation d'un point, à 44 points , votée dans le cadre de la loi de finances pour 2011, et de financer les 4 points supplémentaires au 1 ^er juillet 2012.

Votre rapporteur reviendra à la fin de ce rapport sur l'examen de l'article 49 rattaché aux crédits de la mission .

2. 2012 : La mise en oeuvre d'une gestion nouvelle avec le soutien d'opérateurs connus du monde combattant

a) Une réforme qui améliore la gestion du programme

Avec la fin de la réforme de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion professionnelle (DSPRS) qui se traduira au 31 décembre 2011 par la disparition de l'administration centrale de la DSPRS, le programme 169 ne supporte plus directement, en 2012, de dépenses de personnels, ce qui se traduit par la disparition de l'action 5 « Soutien » . L'ensemble des actions d'interventions portées par le programme le sont par le biais principalement de trois opérateurs que sont l'ONAC, l'INI ainsi que la CNMSS, en lien avec la direction des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD).

Votre rapporteur spécial constate pour le programme une baisse de la part des dépenses de gestion par rapport aux dépenses d'intervention .

En effet en CP, l'exécution 2010 révélait un budget des dépenses de gestion (titre 2 et titre 3) de 109,7 millions d'euros auquel il fallait ajouter des soutiens d'autres missions à hauteur de 7,4 millions ce qui, par rapport à des dépenses d'intervention de 3 066 millions d'euros représentait un ratio ^{9 ( * )} de 3,82 % des dépenses d'intervention du programme. Les crédits ouverts en 2011 - 88,6 millions d'euros de dépenses de gestion, 5,7 millions de soutiens pour des dépenses d'intervention de 2 981,6 millions - montrent une amélioration de ce rapport à 3,16 % .

Le projet annuel de performances pour 2012 confirme cette tendance . En effet, la subvention à l'ONAC pour charges de service public atteint 57,47 millions d'euros. L'office est désormais, l'interlocuteur unique des demandes des anciens combattants tant au niveau central que dans les départements. Cette subvention est reconduite à l'identique de celle versée en 2011. La subvention à l'INI, diminue légèrement à 12,63 millions d'euros. Enfin, au 1 ^er janvier 2011, la CNMSS basée à Toulon, a repris la totalité de l'activité de remboursement des soins gratuits et d'appareillage. Sa dotation est reconduite à l'identique à 4,73 millions d'euros. Ainsi, en ajoutant le soutien de la mission « Défense » en nette diminution à 3,6 millions d'euros pour 2012 , on constate que les 78,43 millions d'euros consacrés à la « gestion » ne représentent que 2,73 % des dépenses d'interventions estimées pour 2012 à 2 866,44 millions . Ces montants représentent par rapport à la dernière exécution connue une baisse de plus d'1 point des frais de gestion .

b) Le renforcement du rôle central de l'ONAC

Un contrat d'objectifs et de moyens de l'ONAC avait été signé par le ministre de la défense et le secrétaire d'État à la défense et aux anciens combattants le 10 février 2009 pour la période 2009-2013.

Il précisait les conditions de la rationalisation de l'organisation de l'ONAC et de la reprise par l'Office de missions exercées jusqu'alors par la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) selon le calendrier suivant :

- en 2010 , l'entretien des nécropoles et hauts lieux de mémoire, le traitement de l'ensemble des cartes titres et statuts, la liquidation de la retraite du combattant, l'indemnisation des orphelins de victimes des persécutions antisémites (décret de juillet 2000) et de victimes de la barbarie (décret de juillet 2004), l'attribution des mentions « Mort en déportation », « Mort pour la France », et les voyages sur les tombes et les lieux du crime pour la déportation ;

- en 2011 , la reprise des missions assurées par les trois services du Maghreb (Alger, Casablanca et Tunis).

Les transferts de missions se sont accompagnés de transferts d'effectifs : 280 en 2010 et 64 en 2011. Parallèlement, la rationalisation de l'organisation doit dégager au terme du contrat un gain de 150 emplois .

L'ONAC voit se confirmer la traduction budgétaire de ces nouvelles missions qui irriguent les trois programmes de la mission à travers le maintien de sa subvention pour charges de service public, le budget alloué restant à 57,5 millions tant en AE qu'en CP.

Votre rapporteur spécial rappelle que le service rendu aux anciens combattants et bénéficiaires des prestations reste un élément clef de la mesure de la bonne tenue de cette mission. Dans l'ensemble, les conditions de transferts vers l'ONAC des anciennes activités de la DSPRS se sont faites dans des conditions satisfaisantes avec le constant souci d'associer le monde combattant, à l'instar de ce qu'avait pu constater votre commission des finances pour la reprise de l'activité du CERAH par l'INI.

3. Une réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires français en attente de traduction comptable

Le projet de loi de finances pour 2012, comme le précédent, prend en considération les conséquences du vote de la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français en reconduisant pour la troisième année consécutive une enveloppe de 10 millions d'euros à ce titre. Les victimes civiles et militaires des essais ^{10 ( * )} doivent déposer leurs dossiers de demande d'indemnisation auprès du comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires ( CIVEN ) dont la charge de fonctionnement est assurée par la mission « Défense ». Le comité fait une recommandation au ministre de la défense et des anciens combattants qui propose soit une indemnisation sous forme de capital soit rejette la demande.

Le projet annuel de performances pour 2012 évoque les premiers chiffres des demandes adressées au CIVEN. Ce sont environ 600 dossiers de demandes qui ont pour l'heure été reçus par le comité.

C. UN PROGRAMME N° 158 « INDEMNISATION DES VICTIMES DES PERSÉCUTIONS ANTISÉMITES ET DES ACTES DE BARBARIE PENDANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE » DONT LE BUDGET SE STABILISE

Le programme 158 se compose de deux actions : l'action 1 « Indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliations du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation » , qui prend en charge l'indemnisation prévue par les décrets n° 99-778 du 10 septembre 1999 et n° 2000-657 du 13 juillet 2000, et l'action 2 « Indemnisation des victimes d'actes de barbarie durant la Seconde Guerre mondiale » , qui traduit les engagements financiers découlant du décret n° 2004-751 du 27 juillet 2004. Les dépenses de ce programme sont constituées, pour l'essentiel, des indemnisations versées sous forme de rente ou de capital aux victimes visées par ces trois décrets.

Répartition des crédits entre les actions du programme n° 158

(en millions d'euros)

Source : commission des finances sur la base du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

1. Une stabilisation des dépenses d'intervention

Ce programme connaît une légère augmentation de ses crédits de 1,1 % en CP entre 2011 et 2012 .

La première action « Indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliations du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation », voit ses crédits légèrement baisser, de 3,1 millions d'euros en CP . La baisse du nombre de bénéficiaires de 6 420 à 6 087 explique cette diminution qui n'est pas compensée par la revalorisation de la rente viagère annuelle de 2,5 %, passe ainsi de 5 910,12 à 6 057,96 euros en 2012 pour l'ensemble des orphelins concernés.

La croissance du nombre des dossiers de spoliations traités observée les années passées se stabilise. Comme en 2011, ce sont 1 100 dossiers qui seront traités en 2012 .

L'action 2 « Indemnisation des victimes d'actes de barbarie durant la Seconde Guerre mondiale », pour sa part, voit ses crédits, cette année encore, augmenter de plus 4,4 millions d'euros en CP par rapport aux crédits ouverts en 2011 qui ont déjà été réévalués en cours d'année. Toutes les catégories de bénéficiaires des indemnisations augmentent sensiblement selon les prévisions pour 2012, quel que soit le mode d'indemnisation choisi, en rente ou en capital. En particulier le nombre des bénéficiaires d'une indemnisation en capital (27 440,82 euros en 2012) augmente sensiblement de 60 à 200.

Votre rapporteur spécial constate que les crédits d'intervention varient au gré du nombre des nouveaux dossiers et que l'absence de forclusion des dispositifs ne permet qu'une anticipation limitée des dépenses à moyen terme.

2. Une gestion qui s'optimise

Votre rapporteur spécial souhaite souligner que la gestion de ce programme s'améliore légèrement cette année. En effet, ces dispositifs s'appuient pour leur traitement tant sur la Commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations (CIVS), que, par délégation de pouvoir du ministère de la défense et des anciens combattants, sur l'ONAC. Par ailleurs ce programme reçoit un soutien de 0,32 millions de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » pour aider au fonctionnement de la CIVS.

Ainsi les frais de gestion pour 2012 - 3,48 millions d'euros - peuvent être évalués à 3,07 % du total des crédits d'intervention ouverts pour 2012. Votre rapporteur spécial note donc une légère amélioration du ratio puisqu'en 2011 ces mêmes frais représentaient 3,19 % de ce même montant. En exécution pour 2010 ce rapport était meilleur, 2,34 % : cependant ce chiffre doit être considéré avec prudence puisque, comme le soulignait la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire pour 2010, la rémunération de l'ONAC comme opérateur apparaissait inscrite comme une dépense d'intervention.

3. Un dossier en attente de réponse

Votre rapporteur spécial enfin ne peut que rappeler la forte attente qui existe, à la suite des engagements réaffirmés par le Gouvernement en ce qui concerne la parution d'un décret unique portant sur la situation des différents orphelins de guerres. A la suite du rapport de la commission nationale de concertation chargée d'étudier le dossier des orphelins de guerre, le Premier ministre a demandé au ministre de la défense et au secrétaire d'Etat aux anciens combattants de préparer un projet de décret qui rende le dispositif de réparation plus lisible et plus équitable en remplaçant et complétant les deux décrets existants.

Un projet de décret unique se trouve en attente d'arbitrages. Or, ce projet de décret avait déjà été annoncé comme imminent lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2011 par Alain Juppé, alors ministre en charge de ce dossier.

Il serait nécessaire que le Gouvernement précise ses intentions sur ce sujet.

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* ⁶ Versailles pour l'Ile-de-France et Lyon pour le sud-est, ont été mis en place dès 2009. Bordeaux pour le sud-ouest, Nancy pour le nord-est et Rennes pour le nord-ouest complètent, en 2011, le dispositif.

* ⁷ Il faut neutraliser le coût 2011 de 160 000 euros liés à l'archivage qu'on ne retrouve pas en charge pour 2012.

* ⁸ Ratio obtenu en divisant les crédits par les effectifs moyens de l'année.

* ⁹ Ratio en pourcentage obtenu en divisant les dépenses hors titre 6 et de soutiens par les dépenses d'intervention. Un faible taux traduit l'efficience de la gestion.

* ¹⁰ On estime à 150 000 le nombre des personnes présentes sur les sites d'expérimentation de 1960 à 1998 concernées potentiellement par cette mesure.