Mission "Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation" et articles rattachés

M. Philippe MARINI, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. 2012 : ANNÉE DE POURSUITE D'UNE TENDANCE GLOBALE BAISSIÈRE

La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » est une mission interministérielle qui regroupe trois programmes dont le poids et l'évolution budgétaire ne suivent pas une pente identique.

A. UN BUDGET TOUJOURS EN DIMINUTION QUI S'INSCRIT DANS LES OBJECTIFS DE LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE

1. Une pente baissière des crédits qui se confirme

Dans le contexte économique général contraint de nos finances publiques, la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » participe à la contraction de la dépense publique. Après une baisse des crédits de paiements (CP) de 1,1 % en 2010 et de 3,3 % en 2012, le budget de cette mission est construit en suivant la même pente avec une diminution de 4,3 % en crédits de paiements (CP) et de 3,8 % en autorisations d'engagements (AE) .

Évolution des crédits de la mission
« Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir des projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances pour 2010, 2011 et 2012

La réduction des crédits, qui passent de 3,31 milliards d'euros à 3,18 milliards en AE et de 3,32 milliards à 3,17 milliards en CP, s'explique par deux facteurs principaux:

- facteur essentiel de ce constat, la décroissance tendancielle des ayants droit trouve sa manifestation budgétaire dans la baisse des dépenses d'intervention (titre 6) du programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ». Les dépenses relatives aux pensions militaires d'invalidité et à la retraite du combattant, ainsi que les droits rattachés, avec plus de 115 millions d'euros (AE et CP) de baisse entre les lois de finances pour 2011 et 2012 constituent la principale marge d'évolution en chiffres absolus ;

- second facteur, la réorganisation de différents services : celle de la direction du service national ( DSN ), décidée dans le cadre de la réforme globale du ministère de la défense, engagée depuis 2010, se traduit par une baisse des crédits liés aux dépenses de personnel du programme 167 « Liens entre la nation et son armée » même si cette contraction doit être relativisée en raison des soutiens d'autres missions supérieurs à ceux enregistrés en 2011. Par ailleurs, la suppression de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion professionnelle (DSPRS) engendre la suppression des crédits liés aux dépenses de personnels du programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » ;

Ainsi, si l'effet démographie explique la décroissance continue des crédits affectés à cette mission, il apparaît clairement que les réorganisations administratives engagées depuis plusieurs années trouvent une traduction dans le montant des dotations demandées.

Dépenses en crédits de paiement de la mission

(en millions d'euros)

Source : commission des finances sur la base du rapport annuel de performance annexé à la loi de règlement pour 2010 et du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

En consolidant les dépenses hors titre 6 et les soutiens reçus d'autres missions, on constate une baisse régulière de ces dépenses que l'on qualifiera pour simplifier de dépenses de gestion, correspondant à l'ensemble des dépenses participant à la mise en oeuvre des politiques de la présente mission.

Ces crédits passent de 260,9 millions d'euros en exécution 2010 à 257,9 millions ouverts en 2011 et 238,2 millions demandés pour le présent budget . Il s'agit donc d'une baisse significative de 12,7 millions en deux ans soit - 8,7 % . Un effort non négligeable de bonne gestion a donc été réalisé sur cette mission, effort sur lequel votre rapporteur spécial reviendra dans le détail pour chacun des programmes.

2. Une baisse globale qui ne touche pas uniformément tous les programmes...

Le programme 167 « Liens entre la nation et son armée » qui rassemble les moyens mis en oeuvre pour sensibiliser les jeunes Français, notamment à travers l'organisation de la journée défense et citoyenneté (JDC) et qui regroupe également les actions en faveur de la politique de mémoire (commémorations, actions pédagogiques, investissements pour la rénovation des lieux de mémoire) connaît la plus forte baisse de ses crédits en CP.

Le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » , qui retrace l'ensemble des prestations relevant du droit à réparation, de la reconnaissance et de la solidarité au profit des bénéficiaires du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre (CPMIVG), principalement les anciens combattants et leurs ayants cause, connaît une baisse qui traduit la diminution des effectifs des anciens combattants corrigée des revalorisations de prestations .

Le programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde guerre mondiale » , qui met en oeuvre la réparation prévue par les trois dispositifs institués depuis 1999, voit ses crédits légèrement augmenter .

Évolution des crédits des trois programmes de la mission

(en millions d'euros)

Source : commission des finances sur la base du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

La diminution d'ensemble constatée au niveau de la mission résulte, comme pour les exercices précédents, de la part prépondérante prise par le programme 169 dans l'ensemble de la mission. Ce programme représente à lui seul plus de 92,3 % des AE et 92,6 % des CP .

La mission avec une contraction de 3,8 % en AE et de 4,3 % en CP entre les crédits ouverts pour 2011 et ceux demandés pour 2012 reflète la diminution des moyens de ce programme (-4,2 % en AE et CP) mais masque l'évolution des deux autres programmes qui connaissent des variations différentes :

- le programme 167 subit, pour la deuxième année consécutive, une contraction de crédits à deux chiffres, de 12,1 % en CP, qui s'explique par les effets de la diminution des effectifs de la Direction du service national (DSN). Celle-ci gère l'organisation et l'exécution de la JDC. On relève que ses crédits en AE progressent légèrement de 1,2 % . Il s'agit de la traduction mécanique d'un marché pluriannuel sur trois ans concernant la JDC qui n'est donc pas significative de l'orientation des crédits du programme .

- le programme 158 bénéficie en revanche d'une légère augmentation de ses crédits, de 0,3 % en AE et 1,1 % en CP, qui s'explique par une prévision des indemnisations relativement proche de celles de l'année 2011.

3. ... et s'inscrit dans le cadre des engagements pluriannuels des lois de programmation budgétaire

a) Un respect des lois de programmation pluriannuelle...

La loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, avait engagé une diminution progressive, sur trois ans, des plafonds alloués à la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » prenant en considération l'évolution de la démographie de cette mission.

La loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 poursuivant la logique de la précédente loi de programmation est respectée par le présent projet de loi de finances .

Plafonds des dépenses pour les années 2009-2013

(en milliards d'euros)

Source : article 6 de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les données 2009 à 2010, et article 6 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les données 2011 à 2013.

b) ... qui doit être observée à l'aune des soutiens reçus par la mission

Tout comme l'année passée, votre rapporteur spécial note que le respect des plafonds de dépenses dans le cadre des programmations pluriannuelles se confirme . Cependant, l'étude des données analytiques de la mission confirme la tendance observée ces dernières années d'un renforcement des soutiens reçus d'autres missions . Ces déversements proviennent pour l'essentiel de la mission « Défense » et de façon plus marginale de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ». Ce concours, pour 2012 peut être évalué à 49,2 millions d'euros.

Cette tendance s'accentue puisque les transferts d'autres missions ne représentaient que 18,3 millions d'euros en exécution 2010 et 39,3 millions l'année passée . Ainsi, ce sont près de 10 millions d'euros supplémentaire que la mission recevra cette année en soutien d'autres missions. Ce constat appelle trois observations :

- d'une part, cette évolution traduit la mutualisation des moyens mise en oeuvre dans le cadre de la réforme des structures du ministère de la défense en particulier au travers de la création des bases de défense ;

- par ailleurs, la diminution des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » n'est pas remise en cause par le renforcement des soutiens qui lui sont apportés. En effet, si entre l'exécution 2010 et le budget 2012 les soutiens ont augmenté de 30,9 millions d'euros , les dépenses de gestion , telles qu'examinées plus haut, sont pour leur part passées de 242,6 millions d'euros à 189 millions soit une diminution de 53,6 millions d'euros . Malgré l'augmentation des soutiens reçus par la mission, les frais engagés pour la gestion des politiques publiques portées par les programmes sont donc en diminution nette ;

- enfin sur l'ensemble des soutiens apportés à la mission, il faut relever que le programme 167 en concentre l'essentiel . Ses soutiens passent de 32,6 millions d'euros en 2011 à 45,3 millions inscrits dans le PLF 2012 alors même que les crédits directs inscrits sur le programme diminuent de 12,1 % soit 16,3 millions d'euros en CP .

Ainsi votre rapporteur spécial souligne qu'au delà du respect des plafonds de la loi de programmation pour les finances publiques pour les années 2011 à 2014 et donc de la lettre, l'esprit de cette loi est respecté si l'on considère la globalité des coûts concourant à la mise en oeuvre des politiques publiques portées par les trois programmes de la mission.

B. UNE DÉPENSE FISCALE QUI AUGMENTE

1. Une dépense fiscale en hausse

Selon les prévisions pour 2011, cette dépense devait s'établir à hauteur de 430 millions d'euros pour 2011 . Pour 2012 cette dépense est évaluée à hauteur de 467 millions d'euros : la dépense fiscale de cette mission connaît donc une augmentation de 8,6 % . Ces dépenses concernent exclusivement le programme 169 et se concentrent sur trois mesures principales:

- l' exonération d'impôt sur le revenu de la retraite du combattant, des pensions militaires d'invalidité, des retraites mutuelles servies aux anciens combattants et victimes de guerre ainsi que de l'allocation de reconnaissance servie aux anciens membres des formations supplétives de l'armée française en Algérie et à leurs veuves, pour un montant de 230 millions d'euros . Cette dépense estimée en 2011 à 200 millions est réévaluée de 30 millions d'euros ;

- la demi-part supplémentaire pour les contribuables (et leurs veufs/veuves) de plus de 75 ans titulaires de la carte du combattant pour 200 millions d'euros ;

- la déduction des versements effectués en vue de la retraite mutualiste du combattant pour 37 millions d'euros .

En outre, en 2012, un sixième dispositif d'exonération rejoint le programme. Il concerne l'exonération des indemnités versées aux victimes des essais nucléaires français et à leurs ayants droit.

2. Une récente analyse de l'efficacité des dépenses fiscales à prendre en considération

Votre rapporteur spécial souligne, comme son prédécesseur, l'ancienneté de ces différentes mesures. Leur légitimité reste étroitement liée à la reconnaissance que la Nation témoigne à ses anciens combattants . Pour autant, il rappelle les conclusions du récent rapport « Guillaume » ^{1 ( * )} concernant les dépenses fiscales de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » qui représentent l'équivalent de 13 % des crédits de la mission. Ainsi, sur les cinq dispositifs recensés en 2011, le comité Guillaume a attribué à trois dispositifs la note ^{2 ( * )} de 0 et aux deux autres celle de 3.

Sur les trois principales dépenses fiscales qui composent cette mission, deux dépenses obtiennent un score de 0 : la demi-part supplémentaire pour les contribuables de plus de 75 ans titulaires de la carte du combattant et la déduction des versements effectués en vue de la retraite mutualiste du combattant.

Pour ce qui est de la demi-part fiscale supplémentaire instaurée à l'origine pour compenser la faiblesse des retraites, elle apparaît aux rédacteurs du rapport comme peu efficace dans la mesure où ses effets sont inégalement répartis, qu'elle n'est pas plafonnée et qu'ainsi ce sont surtout les ménages aux pensions les plus importantes qui en bénéficient . Les bénéficiaires potentiels les plus pauvres n'en tireraient par construction aucun bénéfice.

La retraite mutualiste du combattant profite de trois avantages cumulatifs : la déduction des versements dans la limite d'un plafond annuel de 125 points PMI (pension militaire d'invalidité), l'exonération des rentes versées sous ce même plafond et une majoration de l'État dans le service de la rente. Le rapport Guillaume critique le principe même de la retraite mutualiste «C'est une survivance anachronique du système de retraite par capitalisation de l'entre deux guerres, qui n'a plus sa place dès lors que la participation à des conflits ou des opérations de maintien de la paix n'est plus le fait de conscrits mais d'une armée de métier, dont le système interne de rémunération tient compte des opérations réalisées sur des théâtres d'opération extérieurs » . ^{3 ( * )}

Ainsi, il est logique, au regard de ce jugement, que le dispositif fiscal qui en découle, la déduction des versements effectués en vue de la retraite mutualiste du combattant, obtienne un score de 0.

Cependant votre rapporteur spécial souligne une contradiction du rapport Guillaume puisque l' exonération d'impôt sur le revenu de la retraite du combattant, des pensions militaires d'invalidité et des retraites mutuelles servies aux anciens combattants et victimes de guerre obtient le score maximal de 3 alors même que ces exonérations portent en partie sur les rentes de la retraite mutualiste.

Sans porter un jugement sur l'analyse et les critères de jugement du comité Guillaume, votre rapporteur spécial estime qu'il est souhaitable que toute mesure touchant ces dépenses fiscales fasse l'objet d'une concertation préalable.

Il retient, à ce stade, des travaux de ce comité le jugement positif porté sur le dispositif de la retraite du combattant dont le montant est le même pour tous ceux qui peuvent en bénéficier dès lors qu'ils sont titulaires de la carte du combattant.

C. UNE RÉDUCTION DES DÉPENSES DE PERSONNELS QUI N'EST PAS REMISE EN CAUSE PAR LES TRANSFERTS AUX OPÉRATEURS

Les effets des réformes engagées se traduisent spécifiquement par une contraction sensible des charges de personnels (titre 2) qui disparaissent d'ailleurs en 2012 du programme 169 . Comme l'année passée, alors que la baisse du budget de la mission est de 4,3 %, l'évolution des dépenses de titre 2 est plus que proportionnée. Elles passent en effet, pour la mission, de 139,9 millions d'euros en exécution 2010 à 116 millions ouverts en 2011 et 88,9 millions demandés pour 2012. Cette évolution représentera une contraction de 36,5 % des dépenses liées aux personnels directement pris en charge par la mission en l'espace de deux ans.

Les plafonds d'emplois ouverts pour l'année 2012 sont, en conséquence, en forte baisse par rapport à 2011. Ainsi, pour un plafond autorisé de 2 372 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT) en 2011, l'année 2012 se traduirait par une réduction de 753 ETPT pour un total autorisé pour l'exercice de 1 619 ETPT .

Cette diminution du plafond de près de 32 % des ETPT sur une année appelle trois observations :

- en premier lieu, cette baisse reflète la suppression de la DSPRS qui couvre à elle seule 222 ETPT ;

- en second lieu, l'essentiel du plafond d'emploi provenant du programme 167 et plus particulièrement des moyens alloués à la DSN, sur les 753 ETPT supprimés 526 le sont au titre de ce programme .

Sur ces 526 ETPT supprimés, 378 le sont au travers de transferts vers le programme 178 « Préparation et emploi des forces » ou vers le programme 212 « Soutien de la politique de défense » de la mission « Défense ». Or, comme votre rapporteur spécial l'a déjà noté précédemment, les déversements pour soutiens de ces programmes sont en progression d'un tiers entre 2011 et 2012. Il s'agit par exemple de 13,81 millions d'euros au titre des fonctions transverses du ministère de la défense et des anciens combattants qui regroupent les fonctions de gestion centrale, de politique immobilière, d'accompagnement des ressources humaines, de communication, et de 26,88  millions au titre du soutien que reçoivent les structures locales de la DSN principalement des bases de défense. Ainsi, ces effectifs continueront-ils, pour partie, de soutenir la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » ;

- enfin, il conviendrait pour avoir une meilleure lecture des effectifs au service de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » de leur agréger une fraction des personnels de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerres (ONAC), de l'Institut national des Invalides (INI) et de la Caisse nationale militaire de sécurité sociale (CNMSS) ou de la direction centrale du service de santé des armées (DCSSA). Ces opérateurs ont, en effet, tous repris à un titre ou à un autre une partie de l'action de l'ancienne DSPRS et ont donc bénéficié de transferts de personnels au cours deux dernières années.

Trois de ces opérateurs (ONAC, INI, CNMSS) perçoivent une dotation ou une subvention qui couvre tout ou partie de leurs dépenses de personnels.

La CNMSS , en assurant le suivi administratif et financier des soins médicaux gratuits dont bénéficient les anciens combattants et le remboursement des frais d'appareillage, recourt, pour cette seule mission, à un effectif de 85 personnes . Le programme 169 prévoit une dotation de 4,7 millions d'euros pour son fonctionnement.

Les deux principaux opérateurs de la mission percevant une subvention pour charge de service public sont l'ONAC avec une subvention prévue pour 2012 de 57,47 millions d'euros, et l'INI pour 12,63 millions d'euros.

Principaux éléments du budget de l'ONAC

Plafond d'emplois des opérateurs INI et ONAC ^{4 ( * )}

(en ETPT sous plafond rémunérés)

Source : commission des finances sur la base du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

On constate ainsi qu'après une période 2010-2011 où les effectifs ont crû en raison de la reprise de nombreuses activités (centre d'études et de recherches sur l'appareillage des handicapés pour l'INI, entretien des nécropoles et hauts lieux de mémoire, services d'Afrique du Nord, cartes et titres, retraite du combattant pour l'ONAC), le présent projet de loi pour 2012 laisse apparaître une baisse, sensible dans le cas de l'ONAC. Sur les effectifs en poste au 1 ^er octobre 2011 au sein de l'INI et de l'ONAC, 20,9 % sont des contractuels contre 79,1 % de fonctionnaires, ou plus marginalement, pour l'INI, de militaires (9).

Sur les 54 ETP supprimés entre 2011 et 2012 pour le budget général de l'ONAC, 44 sont des réductions nettes essentiellement au sein des services départementaux avec la suppression de 19 postes - chaque département a vu ramener ses effectifs ^{5 ( * )} dans une fourchette variant de 2 (Deux-Sèvres) à 11 (Bouches-du-Rhône) - et 10 autres sont permis par la sous-traitance d'une partie de l'entretien des sépultures et hauts-lieux de mémoire.

Votre rapporteur spécial ne peut que saluer l' effort régulier de réduction des coûts mené dans le cadre de la mission et par ses opérateurs et encourager la poursuite de l'action entreprise pour la rationalisation des dépenses de gestion.

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* ¹ Rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, juin 2011 (évaluation conduite en application du III de l'article 13 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014).

* ² Des scores de 0 à 3 ont été attribués selon la définition donnée à l'efficience de la dépense fiscale. Le score de 0 est attribué aux dépenses fiscales jugées, selon ce rapport, comme inefficientes, la note de 3 vient au contraire souligner une efficacité maximale de la dépense.

* ³ Annexe au Rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales précité.

* ⁴ Les emplois ETP rémunérés ne prennent pas en compte les ETP des établissements de reconversion professionnelle, et les maisons de retraite de l'ONAC, au nombre de 801 en 2012, qui ne sont pas du ressort de la mission. Les recettes de ces établissements médico-sociaux proviennent des agences régionales de santé, des conseils généraux et des résidents pour les maisons de retraite.

* ⁵ Hors Paris : 13 emplois.