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Mission "Ecologie, développement et aménagement durables" - Budget annexe "Contrôle et exploitation aériens" et comptes spéciaux

MM. Gérard MIQUEL, François FORTASSIN, Mme Marie-Hélène des ESGAULX, M. Vincent DELAHAYE, rapporteurs spéciaux

III. ANALYSE PAR PROGRAMME

A. LE PROGRAMME 751 « RADARS »

1. Une prise en compte bienvenue des reports de crédits

Le montant des crédits inscrits en LFI n'est que partiellement révélateur compte tenu de l'ampleur des reports qui affectent chroniquement ce programme. Ces reports sont cependant liés à la budgétisation annuelle du CAS en AE=CP et résultent donc essentiellement d'engagements juridiques non soldés au 31 décembre. Les reports d'AE et de CP se sont ainsi élevés à 132,9 millions d'euros fin 2009 et à 140,2 millions d'euros fin 2010, dont 130,4 millions d'euros au titre d'engagements non soldés.

D'un montant de 176 millions d'euros en 2012, les crédits de ce programme s'inscrivent en hausse de 12,8 % par rapport à la LFI 2011. Cette augmentation est toutefois limitée à 1,3 % si l'on intègre les reports résiduels de 2010 (ie. après que les engagements juridiques ont été soldés), soit 9,87 millions d'euros, et les crédits ouverts suite à la modification introduite par l'article 24 la loi de finances rectificative du 29 juillet 2011, soit 8 millions d'euros.

Avec 158,4 millions d'euros, la consommation des crédits à fin juillet 2011 était supérieure à la dotation inscrite en LFI, ce qui devrait permettre une forte diminution des reports sur 2012, estimés à 70 millions d'euros. De même, le MEDDTL indique que la dotation pour 2012 intègre une partie des reports résiduels anticipés en 2011, qui financeront près de la moitié du programme de déploiement de 451 radars en 2012 (cfinfra). Une forte diminution de ces reports est ainsi attendue fin 2012.

Votre rapporteur spécial salue cette évolution, mais déplore des discordances entre les données du « bleu » budgétaire et les réponses fournies par le ministère à leur questionnaire, ne serait-ce que sur la ventilation par action des crédits du programme en LFI pour 2011.

2. Une diversification coûteuse des dispositifs

Le déploiement de nouveaux radars sur le territoire devrait se poursuivre en 2012 afin d'atteindre l'objectif de 4 500 dispositifs, annoncé lors du CISR du 13 février 2008 mais qui avait été reporté de fin 2012 à fin 2013 compte tenu des retards accumulés jusqu'en 2010129(*). Votre rapporteur spécial constate la hausse du rythme de déploiement en 2011, puisqu'il est prévu d'installer 556 nouveaux radars, contre 482 en 2010.

La diversification des radars, détaillée dans le tableau ci-après, devrait également s'amplifier avec :

- l'installation de 155 nouveaux types de radars : les « radars tronçons », qui permettent de contrôler la vitesse moyenne sur une distance de plusieurs kilomètres dans des zones potentiellement dangereuses ; les « radars chantiers », placés aux abords des zones de travaux ; et les « radars mobiles mobiles », embarqués dans des véhicules de police ou de gendarmerie et qui ne nécessitent pas d'interception du contrevenant. Votre rapporteur spécial juge ces derniers particulièrement efficaces ;

- la poursuite du déploiement de dispositifs récents : les radars « discriminants », qui permettent de verbaliser les poids lourds en tenant compte de leurs limitations de vitesse spécifiques, et les radars placés aux feux rouges. En revanche, il n'est pas prévu d'étendre le parc des radars situés aux passages à niveaux ;

- l'extension des radars dits « pédagogiques », dont la mise en oeuvre a été annoncée à la suite du CISR du 11 mai 2011. Ces radars à vocation préventive informent les automobilistes, sans verbalisation ni sanction, et sont placés « notamment dans les zones dangereuses, y compris sur des itinéraires dans lesquels des radars existent130(*) », mais à une distance aléatoire. Ils affichent les vitesses des véhicules, en précisant le cas échéant leur numéro d'immatriculation, et un texte visant à inciter les usagers en infraction à modifier leur comportement. Ils se substituent donc aux panneaux signalant la présence de radars fixes, dont le démantèlement progressif a été décidé. Il est ainsi prévu d'installer 2 050 radars pédagogiques en 2012.

Malgré leur coût unitaire plus réduit, votre rapporteur spécial demeure circonspect sur l'utilité et l'opportunité de ces dispositifs pédagogiques, qui s'apparentent à un « luxe » dans une période de recherche d'économies budgétaires. Il apparaît plus pertinent d'affecter le surcroît de recettes des amendes forfaitaires des radars au désendettement de l'Etat131(*). Votre rapporteur spécial vous propose à cet égard un amendement.

Au total, 451 nouveaux radars donnant lieu à sanction devraient être installés, pour un total de 4 200 dispositifs fin 2012.

Evolution du déploiement des différents dispositifs depuis 2008
et prévisions pour 2011 et 2012 (en stock)

 

Fin 2008

Fin 2009

Fin 2010

Prévision LFI 2011

Nouvelle prévision 2011

Prévision PLF 2012

Fixes

1 473

1 661

1 823

2 264

2 031

2 242

Discriminants (poids lourds)

0

0

0

77

127

Mobiles

827

932

933

932

933

933

Mobiles-mobiles

0

0

0

0

0

50

Chantiers

0

0

0

0

0

50

Vitesses moyennes (tronçons)

0

0

0

35

5

55

Feux rouges

0

118

435

463

681

721

Passages à niveaux

0

0

2

30

22

22

Total dispositifs assortis de sanctions

2 300

2 711

3 193

3 724

3 749

4 200

Radars pédagogiques

0

0

0

0

1 200

3 250

Total tous radars

2 300

2 711

3 193

3 724

4 949

7 450

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

Le coût complet de la politique de contrôle automatisé est évalué à 236 millions d'euros en 2011, dont 60 millions d'euros de masse salariale imputés sur le programme 217 de la mission « Ecologie ».

3. Le coût très élevé du maintien en condition opérationnelle

Le programme 751 « Radars » comprend trois actions, relatives aux dispositifs de contrôle (déploiement et maintien en condition opérationnelle), au fonctionnement et à l'exploitation du CNT de Rennes, et aux fonctions de soutien (études et communication). La création de l'ANTAI a induit une modification de la répartition des crédits au profit de l'action 1, à hauteur de 5,1 millions d'euros.

Le coût du maintien en condition opérationnelle des radars, beaucoup plus élevé que celui du déploiement compte tenu de l'ampleur du parc installé, est évalué en 2012 à 71,56 millions d'euros (+ 19,6 % par rapport à 2011), dont 21,3 millions d'euros pour le seul traitement du vandalisme et 5,82 millions d'euros pour les appareils installés en 2012.

Trois types de maintenance sont mis en oeuvre : préventive, curative et « évolutive ». Votre rapporteur spécial doute de la pertinence d'une maintenance préventive en période de « disette » budgétaire. Il importerait à tout le moins que le PAP puisse préciser le « rendement » d'une telle maintenance, c'est-à-dire dans quelle mesure elle permet in fine de réaliser des économies sur les réparations et le remplacement des dispositifs, et donc sur le coût global de maintenance.

Une enveloppe de 2,1 millions d'euros est prévue pour le remplacement de 140 véhicules réformés destinés aux radars mobiles. Suite à l'innovation introduite fin 2010, ce remplacement sera effectué par recours à la location longue durée via l'Union des groupements d'achats publics (UGAP).

Le coût relatif au déploiement des nouveaux dispositifs de contrôle est estimé à 18,73 millions d'euros. Il s'inscrit en forte baisse par rapport au montant inscrit en LFI pour 2011, compte tenu du financement d'une partie du déploiement (notamment de 1 000 radars pédagogiques) sur des AE antérieures à 2012, par utilisation des reports. Le coût global des radars pédagogiques en 2012 est d'un peu moins de 10 millions d'euros, dont 3 millions d'euros au titre du maintien en condition opérationnelle132(*).

Le « pilotage » des différents industriels participant au déploiement et au maintien en condition opérationnelle est estimé à 17,9 millions d'euros. Il comprend notamment la prise en charge de la télémaintenance au sein du CNT.

Les dépenses liées à l'exploitation et au fonctionnement du CNT de Rennes sont désormais couvertes par une subvention pour charges de service public versée à l'ANTAI, d'un montant de 64,7 millions d'euros, dont près de la moitié pour des dépenses d'éditique et d'affranchissement. Cette subvention diminue de plus de 14 % en 2012, l'ANTAI ayant bénéficié en 2011 d'une dotation exceptionnelle de 28,5 millions d'euros, correspondant à des reports de charges de 2010.

Enfin les dépenses de l'action 3 (études, communication et fonctionnement des structures de pilotage) diminuent fortement, de 39 % à périmètre constant par rapport à 2011.

B. LE PROGRAMME 752 « FICHIER NATIONAL DU PERMIS DE CONDUIRE »

1. Des crédits reconduits en 2012

Le programme 752 assure le financement de la gestion des droits à conduire (retrait et reconstitution de points) par l'actuel fichier national du permis de conduire (FNPC) et la maintenance de l'application informatique associée. La dotation de crédits de fonctionnement est reconduite en 2012 avec 16 millions d'euros, et repose sur une prévision d'envoi de près de 16 millions de lettres.

La gestion de ce programme, comme celle du programme 751, demeure affectée par des reports importants et croissants d'AE et CP, qui dépassent la dotation inscrite en LFI et ont ainsi atteint, respectivement, 17,6 millions et 26,2 millions d'euros fin 2010. Ces crédits couvrent jusqu'en 2013 la partie des dépenses liées au projet FAETON prises en charge sur ce programme.

2. Le projet FAETON : une « course de vitesse »

Le financement et la maîtrise d'oeuvre du développement du projet FAETON, soit l'application qui remplacera le système national des permis de conduire, ont été confiés en 2011 à l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), établissement public placé sous l'autorité du MIOMCTI.

Rappelons que ce projet est lié à la troisième directive communautaire sur le permis de conduire133(*), qui prévoit la délivrance de nouveaux permis de conduire à compter du 19 janvier 2013 et le renouvellement de l'intégralité du « stock » d'ici le 19 janvier 2033. Compte tenu des importants retards accumulés et que votre rapporteur spécial a eu l'occasion de déplorer, le ministère de l'intérieur a dû renforcer sa mobilisation.

Le Gouvernement estime cependant que la réorganisation du projet devrait permettre de respecter l'échéance communautaire du 19 janvier 2013. En revanche, votre rapporteur spécial regrette que le décret de transposition de la directive ne soit toujours pas paru, alors que l'échéance de transposition a été fixée au 19 janvier 2011.

Les étapes suivantes ont ainsi été franchies ou devraient l'être dans les prochains mois, en association étroite avec les préfectures :

- le cahier des charges fonctionnelles a été mis à disposition en juin 2010 et les offres des candidats à l'attribution du marché de réalisation ont été déposées en février 2011 ;

- la société Cap Gemini a été désignée par l'ANTS comme titulaire du marché le 4 mai 2011, mais la notification n'a pu intervenir que début juillet 2011 en raison d'un référé intenté par un candidat non retenu ;

- Cap Gemini rédigera les spécifications détaillées, qui seront validées au printemps 2012. Le chantier de reprise des données sera mené en parallèle, des tests étant prévus dans une préfecture durant l'été 2012.

Les principaux points de vigilance de ce projet complexe sont les suivants : l'automatisation des processus manuels et qui entrainent des échanges sous forme papier, la lutte contre la fraude (contrôles de cohérence automatisés, alerte, moyens de contrôle), l'interfaçage avec les applications existantes gérées par les différents acteurs du projet, la mutualisation de moyens avec des projets existants et la mise en place d'indicateurs de qualité et de performance.

C. LE PROGRAMME 753 « CONTRÔLE ET MODERNISATION DE LA POLITIQUE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »

1. Les avantages attendus du procès-verbal électronique

Ce programme, créé en 2011, est dédié à la généralisation du PVé, prévue par la Révision générale des politiques publiques. Dans son rapport budgétaire sur l'exercice 2011, notre collègue Gérard Miquel, rapporteur spécial, avait exposé les nombreux avantages du PVé, qui a fait l'objet d'une expérimentation concluante fin 2009. Il en est ainsi attendu :

- pour les citoyens, une information plus complète reçue à domicile, des moyens de paiement plus variés et modernes que le timbre-amende, et une meilleure grande égalité de traitement ;

- pour les services, un gain de temps important sur le travail en « back-office » et une diminution des risques d'erreur et de contentieux. De même, l'amélioration de la chaîne de traitement devrait permettre une économie de 106 ETPT en 2012 et 134 ETPT en 2013 ;

- et pour les budgets publics (Etat et collectivités territoriales), une progression des sommes effectivement recouvrées.

En 2010, le Gouvernement avait indiqué que le coût de la généralisation du PVé, alors estimé à 40 millions d'euros en 2011-2012, serait ainsi majoritairement autofinancé. De fait, le coût cumulé de ce déploiement (hors fonctionnement du CNT), tel qu'il résulte des prévisions de la LFI pour 2011 et du présent PLF, atteint 33,4 millions d'euros si on exclut les dépenses d'éditique et d'affranchissement, et un peu plus de 43 millions d'euros en les incluant134(*). Votre rapporteur spécial estime cependant que le Gouvernement devrait se montrer plus précis sur le « retour sur investissement » du PVé, c'est-à-dire l'effet de levier, en termes de montants d'amendes émises et recouvrées, induit par ce dispositif.

2. Une forte hausse des dépenses d'éditique, d'affranchissement et de traitement des courriers

La totalité des crédits de ce programme, d'un montant de 37,05 millions d'euros, finance la subvention pour charges de service public versée à l'ANTAI, au titre de sa mission de déploiement du PVé.

La forte augmentation (+ 74,6 % par rapport à la LFI pour 2011) de la dotation de ce programme est principalement liée à la progression de trois postes de dépenses :

- l'amortissement sur cinq ans du matériel déployé ;

- les coûts de maintenance et de maintien en condition opérationnelle ;

- les dépenses d'éditique, d'affranchissement et de traitement des courriers, qui sont corrélées au nombre d'amendes émises par la voie du PVé et devraient tripler (18,69 millions d'euros prévus), compte tenu du rythme de déploiement des équipements et de l'association des collectivités territoriales au dispositif.

De fait, votre rapporteur spécial relève le poids relatif des dépenses de fonctionnement, qui sont nettement supérieures aux dépenses d'équipement puisqu'elles représentent plus de 68 % des coûts de déploiement du PVé.

Les crédits d'investissement sont majoritairement (69,6 %) consacrés à l'acquisition du matériel et à l'équipement des 3 600 services verbalisateurs de police et de gendarmerie nationales, planifiés sur moins de dix-huit mois (mars 2011 à juin 2012). Deux tranches budgétaires équivalentes ont ainsi été mises en place, soit 8,12 millions d'euros en 2012 comme en 2011.

Cette dotation permettra d'acquérir en 2012 5 508 assistants personnels (PDA), 6 000  applications pour terminaux informatiques embarqués (TIE) et 1 044 interfaces « homme-machine web » (IHM). Au 31 décembre 2011, 6 152 PDA devraient être en service, ainsi que 7 200 TIE et 1 253 IHM.

Il convient de rappeler qu'afin d'encourager les collectivités territoriales à s'associer au dispositif par l'acquisition de ces appareils, la loi de finances rectificative pour 2010 a mis en place un fond d'amorçage doté de 7,5 millions d'euros sur trois ans. Les collectivités peuvent ainsi bénéficier d'un cofinancement, à concurrence de la moitié de la dépense et dans la limite de 500 euros par terminal et des crédits disponibles. L'ANTAI leur apporte également un soutien technique, par la diffusion d'un cahier des charges type et une prise de contact avec l'Union des groupements d'achats publics (UGAP).

D. LES PROGRAMMES 754 ET 755

La justification au premier euro des crédits de ces deux programmes, qui représentent 83,6 % de la dotation du présent CAS et sont dédiés, respectivement, à l'équipement des collectivités territoriales et au désendettement de l'Etat, demeure limitée mais a progressé pour le programme 754. L'affectation d'une quote-part des amendes forfaitaires des radars (à hauteur de 160 millions d'euros) au programme 754 et la clef de répartition du produit des autres amendes135(*) entre les deux programmes ont été exposées supra.

La liste des équipements locaux in fine financés par le programme 754 (placé sous la responsabilité du directeur général des collectivités locales) relève de l'article R. 2334-12 du code général des collectivités territoriales, le CAS élargi n'étant qu'un compte de « transit ».

Le produit des amendes est réparti, en février de chaque année, par le Comité des finances locales au prorata du nombre de contraventions à la police de la circulation constatées l'année précédente sur le territoire des collectivités bénéficiaires, soit :

- les communes, communautés urbaines et autres groupements comptant au moins 10 000 habitants auxquels les communes membres ont transféré la totalité de leurs compétences en matière de voies communales, de transports en commun et de parcs de stationnement. La part revenant à la région Ile-de-France fait l'objet d'une répartition spécifique : 25 % aux communes, 25 % à la région et 50 % au Syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) ;

- les communes et groupements de moins de 10 000 habitants exerçant la totalité de ces compétences, la répartition étant effectuée par les conseils généraux.

La répartition effectuée en 2010 et 2011 est ainsi la suivante :

Montants des amendes attribués
aux collectivités territoriales en 2010 et 2011

(en euros)

 

Répartition du produit de 2009

Répartition du produit de 2010

Communes > 10 000 habitants et EPCI

260 997 910

344 026 280

Communes et groupements < 10 000 habitants

49 098 455

62 371 562

Région Ile-de-France

48 627 653

61 282 380

STIF

97 255 306

122 564 760

Total

455 679 324

590 244 982

Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Enfin le programme 755 reçoit 47 % du produit cumulé des amendes forfaitaires hors radars et des amendes forfaitaires majorées, qui est comptabilisé en recettes non fiscales au budget général (ligne 2501 « Produit des amendes de la police de la circulation et du stationnement routiers ») au titre du désendettement de l'Etat, soit 474,05 millions d'euros en 2012.

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le CAS « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers »

1. Le produit global des amendes est évalué en 2012 à un peu plus de 1,6 milliard d'euros, soit une augmentation de 10,3 % par rapport à la prévision de la LFI pour 2011. Après avoir été chroniquement surévalué, le produit prévisionnel des amendes forfaitaires des radars pour 2011 et 2012 a été réévalué à 520,7 millions d'euros, soit une hausse de 13,9 % par rapport à la prévision de la LFI. Corrélativement, les dépenses du CAS augmenteraient de 8,3 % en 2012 pour s'établir à près de 1,4 milliard d'euros.

2. Les indicateurs de performance affichent globalement des résultats en légère progression. Le taux de disponibilité des radars fixes et mobiles se maintient à 92 %. L'efficacité du système demeure toutefois entravée par la difficulté de verbaliser les deux-roues, les poids lourds et les véhicules immatriculés à l'étranger. Concernant ces derniers, l'adoption très opportune par le Conseil européen, le 29 septembre 2011, d'une directive tendant à faciliter les poursuites transfrontalières permettra de limiter l'impunité des contrevenants.

3. L'automatisation de la chaîne pénale des amendes se traduit par une simplification de l'organisation administrative, avec un pilotage unifié sous la responsabilité du ministère de l'intérieur, et la création, le 29 mars 2011, de l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI), nouvel opérateur de la mission financé par une subvention pour charges de service public.

4. L'objectif d'un parc de 4 500 radars d'ici fin 2013 devrait être tenu, avec 451 radars supplémentaires prévus en 2012 pour un total de 4 200 dispositifs. La diversification des modes de contrôle sera amplifiée avec la poursuite du déploiement des dispositifs récents (radars « discriminants » et « feux rouges ») et l'installation de nouveaux types de radars (« chantiers », « tronçons » et « mobiles-mobiles »). Il est également prévu que 3 250 radars « pédagogiques » soient installés d'ici fin 2012.

5. On peut être circonspect sur l'utilité et l'opportunité de ces dispositifs pédagogiques, qui s'apparentent à un « luxe » dans une période de recherche d'économies budgétaires. Il serait sans doute plus pertinent d'affecter le surcroît de recettes des amendes forfaitaires des radars au désendettement de l'Etat, sans préjudice de la fraction revenant à l'AFITF. Votre rapporteur spécial vous propose à cet égard un amendement.

6. Le coût de la maintenance des radars existants sera en 2012 près de 3,5 fois supérieur à celui du déploiement des nouveaux radars. Votre rapporteur spécial doute de la pertinence d'une maintenance préventive en période de « disette » budgétaire. Il importerait à tout le moins que le PAP puisse préciser le « rendement » d'une telle maintenance, c'est-à-dire dans quelle mesure elle permet de réaliser des économies sur les réparations et le remplacement des dispositifs.

7. Les documents budgétaires devraient se montrer plus précis sur le « retour sur investissement » du procès-verbal électronique (PVé), c'est-à-dire l'effet de levier, en termes de montants d'amendes émises et recouvrées, induit par l'extension de ce dispositif. En 2010, le Gouvernement avait en effet indiqué que le coût de la généralisation du PVé serait largement autofinancé par l'amélioration du recouvrement des amendes.

8. Les reports d'AE et de CP sur le programme 751 « Radars » sont très élevés (140,2 millions d'euros fin 2010), mais essentiellement constitués d'engagements juridiques appelés à être soldés en début d'exercice suivant. Une forte diminution de ces reports est escomptée fin 2011, et près de la moitié du programme de déploiement de 451 radars en 2012 serait financé par des reports résiduels.

9. Le rythme d'avancement du projet FAETON, désormais confié à l'Agence nationale des titres sécurisés, s'est accéléré mais ne garantit pas pour autant le respect de l'échéance du 19 janvier 2013. En outre, l'échéance de transposition de la troisième directive sur le permis de conduire, soit le 19 janvier 2011, n'a pas été respectée.


* 129 Liés en particulier à la lenteur des procédures de passation des marchés.

* 130 Selon l'annonce faite le 22 mai 2011 par Claude Guéant, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration.

* 131 Outre l'AFITF, dont l'article 18 du présent projet de loi de finances prévoit qu'elle bénéficie également de cette hausse.

* 132 Le coût unitaire moyen de déploiement (acquisition et installation) s'élève à environ 6 650 euros TTC, auquel s'ajoute un coût de maintien en condition opérationnelle (maintenance préventive et curative et réparations liées aux actes de vandalisme) estimé à 1 350 euros, soit au total 8 000 euros TTC en moyenne par appareil.

* 133 Directive 2006/126/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006 relative au permis de conduire (refonte).

* 134 En se fondant sur un taux de couverture des amendes par le PVé de 21 % fin 2011 et 45 % fin 2012.

* 135 Sous déduction de la fraction affectée à l'ACSé et du financement du programme 753.