Mission "Ecologie, développement et aménagement durables" - Budget annexe "Contrôle et exploitation aériens" et comptes spéciaux

MM. Gérard MIQUEL, François FORTASSIN, Mme Marie-Hélène des ESGAULX, M. Vincent DELAHAYE, rapporteurs spéciaux

CHAPITRE IV

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS
« AVANCES AU FONDS D'AIDE À L'ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES »

I. UN « GOUFFRE FINANCIER » QUI IMPLIQUE DES AJUSTEMENTS RÉCURRENTS

A. UN DISPOSITIF COMPLEXE ET QUI PÈSE SUR LES FINANCES PUBLIQUES

1. Un dispositif diversifié d'encouragement à l'acquisition de véhicules moins polluants

La création de ce compte de concours financiers, composé des programmes 871 et 872, résulte de l'article 63 de la loi de finances rectificative pour 2007 (n° 2007-1824 du 25 décembre 2007) et constitue la traduction budgétaire du dispositif de « bonus-malus » automobile .

Sans revenir en détail sur ce mécanisme, il convient de rappeler que le barème du bonus est d'ordre réglementaire . Il est ainsi fixé par le décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007 - modifié depuis à plusieurs reprises  - instituant une aide à l'acquisition des véhicules propres via un fonds. Ce fonds constitue l'objet du programme 871 du présent compte de concours financiers.

Le barème du malus, en tant que taxe, relève en revanche de l'article 1011 bis du code général des impôts , qui prévoit une « taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules prévus à l'article 1599 quindecies » du même code. Le malus est en partie « familialisé » puisqu'il est prévu une diminution de 20 g CO ₂ /km par enfant à charge à partir du troisième enfant.

Un bonus majoré , d'un montant de 5 000 euros, est accordé pour les achats de véhicules émettant moins de 60 g CO ₂ /km, soit en pratique les véhicules électriques . De même, les immatriculations de véhicules à bi-carburation essence et gaz (GPL ou GNV) ont bénéficié d'un bonus de 2 000 euros, ce dispositif ayant été supprimé le 1 ^er janvier 2011 .

Inversement, les véhicules les plus polluants émettant plus de 245 g CO ₂ /km (240 g à compter de 2012) sont soumis, outre le malus dû lors de l'immatriculation, à une taxe annuelle de 160 euros prévue à l'article 1011 ter du code général des impôts.

Outre le bonus et le malus, il existe un « super bonus » destiné à encourager le retrait de véhicules polluants ^{136 ( * )} , financé sur le programme 872 « Avances au titre du paiement de la majoration de l'aide à l'acquisition de véhicules propres en cas de destruction simultanée d'un véhicule de plus de quinze ans ».

Ce dispositif a été temporairement suspendu en 2009 et 2010 dans le cadre du plan de relance de l'économie, au profit de la « prime à la casse » ^{137 ( * )} , financée sur le programme 316 « Soutien exceptionnel à l'activité économique et à l'emploi » de la mission « Plan de relance de l'économie » et qui a pris fin le 31 décembre 2010 ^{138 ( * )} .

La prime à la casse a concerné près de 1,15 million de véhicules , dont plus de la moitié ont également bénéficié d'un bonus écologique.

Aucune dotation budgétaire n'a donc été inscrite sur le programme 872 en 2010, mais il a été crédité de 12 millions d'euros en 2011 , correspondant à une estimation de 40 000 bénéficiaires.

2. Un déficit structurel et très élevé

Contrairement aux intentions initiales, le compte d'avance n'a jamais été équilibré et son déficit en 2010, de 520,8 millions d'euros , a de nouveau été très largement supérieur aux prévisions et s'est stabilisé à un niveau très élevé. Comme cela avait déjà été le cas en 2009, cette situation avait requis l'ouverture de 370 millions d'euros supplémentaires , en AE et CP, par un décret d'avance fin septembre 2010 ^{139 ( * )} .

En dépit de nouveaux ajustements du barème ( cf . infra ), le déficit de 2011, bien qu'en diminution sensible, sera à nouveau supérieur aux prévisions de la LFI puisqu'il devrait s'élever à 227 millions d'euros , contre 150 millions d'euros prévus initialement. Lors de l'examen de la loi de finances pour 2011, nos collègues rapporteurs spéciaux s'étaient montrés optimistes puisqu'ils avaient estimé que le déficit était vraisemblablement mieux évalué que lors des exercices précédents.

L'article 3 de la troisième loi de finances rectificative pour 2011 a donc procédé à une ouverture de crédits de 35 millions d'euros (AE=CP), qui s'ajoute à une révision à la baisse des recettes du compte.

Les causes de cette sous-évaluation n'ont guère changé :

- une adaptation de l'offre des constructeurs plus rapide que prévue, qui tend à minorer le malus ;

- des effets d'aubaine en fin d'année sur la demande, dont la facturation a été reportée sur début 2011 ^{140 ( * )} et qui sont liés à l'anticipation du non-renouvellement de certains dispositifs (prime à la casse et bonus majoré des véhicules à bi-carburation) ou du réaménagement du barème ;

- le décalage temporel entre la date d'immatriculation et le décaissement de l'ASP.

Au total, le déficit cumulé du compte sur quatre ans (de 2008 à 2011) est proche de 1,5 milliard d'euros . Si on y ajoute les dépenses de la « prime à la casse », de 1 038 millions d'euros sur 2009-2010, le coût brut (sans déduction du malus) des dispositifs d'aide à l'acquisition de véhicules s'élève depuis 2008 à 3 316,2 millions d'euros ^{141 ( * )} .

Equilibre du compte de 2008 à 2011

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

3. Des effets écologiques et économiques controversés

a) Un impact immédiat du barème sur la structure des ventes et les émissions de CO2

Comme le montre le tableau ci-après, le bonus-malus a indéniablement contribué à une modification importante de la structure des ventes de véhicules . Cet effet a été amplifié par les rapides évolutions technologiques (réduction de la cylindrée selon le procédé du « downsizing » et augmentation du rendement des moteurs, dispositif d'interruption du moteur « stop and start »...), les campagnes commerciales, l'introduction de la prime à la casse et les abondements pratiqués par les constructeurs sur certains modèles de leur gamme.

La nouvelle révision du barème adoptée fin 2010 ( cf . infra ) a conduit à une forte diminution des véhicules « bonusés » et à une augmentation de ceux « malusés » dans le total des immatriculations. De janvier à juillet 2011, la part des véhicules bénéficiant d'un bonus s'élève ainsi à 30,1 %, alors qu'elle était de 48,8 % sur la période équivalente de 2010, selon un barème différent. Parallèlement, la part cumulée des véhicules « malusés » est passée de 8,6 % à 11,1 % des immatriculations.

Le marché des véhicules hybrides éligibles au bonus a fortement progressé mais demeure modeste avec 5 238 véhicules immatriculés sur les six premiers mois de 2011. En revanche, les immatriculations de voitures bi-carburation, dont le bonus majoré a été supprimé, retrouvent le faible niveau des ventes enregistré avant 2009.

Parts de marché du bonus/malus par tranche d'émission

Source : réponses du MEDDTL au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Sur le plan écologique, les émissions moyennes des véhicules neufs ont fortement diminué puisqu'elles sont passées de 149 g CO ₂ /km en 2007 à 133 g CO ₂ /km fin 2009 et environ 130 g CO ₂ /km fin 2010, ce qui correspond à l'objectif fixé pour 2020. Elles pourraient tomber sous les 128 g CO ₂ /km fin 2011 .

L'ensemble des mesures a également permis de soutenir le marché automobile français . Malgré la crise, le nombre de ventes de véhicules particuliers est ainsi demeuré stable en 2008, a progressé de 10,7 % en 2009 pour atteindre le niveau record de 2 268 671 unités, et a diminué de seulement 0,7 % en 2010 avec 2 251 669 unités.

b) Des résultats qui peuvent être fortement nuancés

La Cour des comptes s'est interrogée sur le bilan coût/avantages de ces dispositifs et l'existence d'un possible effet d'aubaine pour les constructeurs , en se fondant notamment sur une étude économétrique confiée par le MEDDTL à la société NERA, rendue publique en janvier 2011 et qui couvre les années 2006 et 2009.

Les résultats positifs mentionnés supra peuvent ainsi être nuancés par les observations suivantes :

- l'adaptation de l'offre des constructeurs en vue de diminuer les émissions moyennes de CO ₂ des véhicules d'ici 2016 ne résulte pas simplement du bonus-malus mais est requise par le règlement européen du 23 avril 2009 ^{142 ( * )} et les normes Euro 5 (en vigueur depuis le 1 ^er janvier 2011) et Euro 6 (applicables en septembre 2014). Le dispositif français a ainsi pu contribuer à accélérer et anticiper des mutations nécessaires ;

- l'étude précitée souligne une forte élasticité de la demande des consommateurs au prix et aux caractéristiques du véhicule, et non aux normes écologiques. Selon la Cour des comptes ^{143 ( * )} , « ce résultat suggère que la plus grande part de la diminution des émissions de CO ₂ (...) serait due à des changements au niveau de l'offre des véhicules et non au niveau de la demande », celle-ci étant financièrement soutenue par l'Etat. De même, les prix des véhicules ont fortement augmenté sur 2006-2009, « laissant penser que les constructeurs auraient absorbé la manne financière générée par le bonus-malus » ;

- la pollution automobile ne se résume évidemment pas aux seuls rejets de CO ₂ et résulte également des particules en suspension, du monoxyde de carbone, des dérivés oxydés de l'azote ou des hydrocarbures imbrûlés, sans évoquer le bruit. La focalisation médiatique et commerciale sur les rejets de CO ₂ , l'appellation impropre de « véhicules propres » et la moindre prise en compte des émissions des deux-roues et poids lourds minorent la réalité de la pollution ;

- le bonus-malus a contribué à accroître la proportion des véhicules urbains et de petite taille , dont une part importante est produite hors du territoire national , y compris s'agissant de constructeurs français ;

- enfin le dispositif de prime à la casse n'était pas sans risque puisque, ainsi que cela avait été constaté avec les dispositifs mis en place de février 1994 à juin 1995 puis d'octobre 1995 à octobre 1996, l'augmentation des ventes est le plus souvent suivie par une chute sensible, illustrant un double effet d'aubaine et d'anticipation des consommateurs .

Au total, le bilan de ces deux dispositifs ne saurait être considéré comme totalement satisfaisant , tant au plan écologique qu'économique, et pour le moins onéreux au regard du contexte budgétaire.

4. Un circuit de paiement non conforme à la LOLF

A plusieurs reprises, la Cour des comptes a contesté la procédure de compte d'avance et critiqué la complexité de la gestion des dispositifs de « bonus-malus » et de prime à la casse. Ils reposent l'un et l'autre sur des appels de fonds et versements d'avances effectués auprès de l'Agence de services et de paiement (ASP) et qui donnent lieu à la facturation de frais de gestion (5,17 millions d'euros au total en 2010), mais relèvent de gestionnaires distincts. La fin de la prime à la casse a de facto contribué à simplifier le dispositif.

Les modalités de gestion du présent compte de concours financiers sont surtout contraires aux règles définies par l'article 24 de la LOLF , dans la mesure où les versements à l'ASP ne peuvent être considérés comme des prêts ou des avances consentis par l'Etat. En effet, ces dotations ne sont pas accordées pour une durée déterminée et ne sont pas remboursées par les particuliers bénéficiaires du bonus ni par l'ASP, et les recettes du compte proviennent par définition de particuliers qui ne bénéficient pas de cette aide. De même, le calcul des intérêts versés au budget général n'est pas conforme à l'article 24, puisqu'il est fondé sur la différence entre le produit des malus et les montants transférés à l'ASP au titre des bonus.

Ce système ne paraît donc justifié que par une plus grande souplesse de gestion, mais devrait juridiquement reposer sur une dotation budgétaire . Le MEDDTL a d'ailleurs déjà envisagé de mettre fin au compte d'avance , tout en conservant l'ASP comme gestionnaire du fonds d'aide et agent de versement des aides. Le compte demeurerait ainsi un compte d'affectation des recettes du malus automobile.

B. UNE RÉFORME DEVENUE RÉCURRENTE

1. La révision du barème

Le déficit persistant du dispositif a conduit le Gouvernement à réajuster fréquemment le barème pour tenter de restaurer une trajectoire vers l'équilibre budgétaire.

Deux leviers ont été utilisés : une modification des tarifs (à la baisse et par voie réglementaire pour le bonus, à la hausse et en loi de finances pour le malus) et l'abaissement de 5 ou 10 grammes de CO ₂ /km de certains seuils d'application, le cas échéant en anticipant d'un an l'échéancier, ce qui a pu nuire à la prévisibilité du dispositif.

Le barème du malus a ainsi été révisé successivement par l'article 93 de la loi de finances pour 2010 ^{144 ( * )} puis l'article 44 de la loi de finances rectificative pour 2010 ^{145 ( * )} . Parallèlement, le montant du bonus de certaines tranches a été abaissé par diverses modifications du décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007. Fin 2010, des tranches intermédiaires de malus ont également été créées pour améliorer la progressivité du dispositif, et le bonus des véhicules à bi-carburation a été supprimé. La « zone neutre » se situe actuellement entre 111 g CO ₂ /km et 150 g CO ₂ /km .

L'ampleur du déficit prévisionnel en 2011 impose à présent une nouvelle modification du barème . Elle a été confirmée au Sénat le 19 octobre 2011 par François Baroin, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, lors de l'examen de la troisième loi de finances rectificative pour 2011, et s'est concrétisée peu après par un amendement du Gouvernement au projet de loi de finances pour 2012, qui a été adopté par nos collègues députés et constitue l'article 23 bis du présent projet de loi de finances.

Le nouveau barème du malus applicable à compter de 2012 prévoit donc une hausse des malus les plus élevés (à compter de 181 g de CO ₂ /km ^{146 ( * )} ), qui concernent principalement les véhicules 4x4 et haut-de-gamme, et un abaissement du seuil de déclenchement du malus annuel à 190 g CO ₂ /km, au lieu de 240 g CO ₂ /km. Il en est attendu une majoration des recettes de malus de 34 millions d'euros . Ces mesures seront complétées, pour le volet dépenses, par une révision à la baisse du bonus des deux principales tranches (de 61 à 105 g CO ₂ /km), qui permettrait de dégager en 2012 une économie de 78 millions d'euros et, selon le Gouvernement, d'assurer le retour à l'équilibre du dispositif.

Bien que pertinents, ces ajustements témoignent d'une sous-estimation chronique des capacités d'adaptation des constructeurs comme des acheteurs de véhicules.

Le barème actuel et futur du bonus-malus s'établirait donc comme suit :

Bonus applicable aux termes du décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007 modifié

Sources : décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007 modifié et articles de presse

Nouveaux tarifs du « malus » applicables

Sources : article 1011 bis du code général des impôts et projet de loi de finances pour 2012

2. La transformation en compte d'affectation spéciale introduite à l'Assemblée nationale

Afin d'obtenir du Gouvernement des engagements précis, votre commission des finances avait proposé, lors de l'examen de la troisième loi de finances rectificative pour 2011, de supprimer à titre conservatoire les ouvertures de crédits au bénéfice du Fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres.

Dans cette optique de retour à l'orthodoxie budgétaire, nos collègues députés, à l'initiative de Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et Hervé Mariton, rapporteur spécial de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur les transports terrestres ont adopté un amendement au projet de loi de finances pour 2012, ayant pour objet de supprimer le présent compte de concours financiers . Votre rapporteur spéciaux salue cette initiative .

Le Gouvernement en a tiré les conséquences en proposant, par un amendement devenu l'article 23 ter du présent projet de loi de finances, un nouveau circuit budgétaire plus conforme à la LOLF. L'actuel compte de concours financiers serait ainsi remplacé par un compte d'affectation spéciale qui contribuerait, dans la limite de ses ressources , au financement du bonus.

Le Gouvernement a également amendé l'article 31 d'équilibre du présent PLF pour tirer les conséquences de cette modification. Le nouveau CAS est ainsi équilibré et doté de 234 millions d'euros en recettes , au lieu de 200 millions d'euros pour le compte de concours financiers, suite au relèvement du barème du malus par l'article 23 bis .

Cette révision de la nomenclature budgétaire du « bonus-malus » répond à l'exigence de plus grande orthodoxie budgétaire . L'affectation directe des recettes du malus au financement du bonus écologique est maintenue, conformément à la condition de relation directe entre les recettes et dépenses que prévoit l'article 21 de la LOLF pour les comptes d'affectation spéciale.

Surtout, le recours à un CAS conforte le rééquilibrage du dispositif puisque, aux termes de l'article 21 de la LOLF, « le total des dépenses engagées ou ordonnancées », en l'espèce le bonus, « ne peut excéder le total des recettes constatées » (le malus). Contrairement à l'actuel compte de concours financiers, le CAS ne peut être en découvert et le dispositif du « bonus-malus » ne pourra être équilibré que par une ouverture de crédits en loi de finances rectificative, une augmentation législative du barème du malus ou une réduction du barème du bonus par voie réglementaire.

En revanche, la création de ce CAS n'emporte pas intégration du bonus automobile dans la norme de dépense , puisque celle-ci ne s'applique qu'aux dépenses nettes du budget général.

En conséquence, la création d'un CAS constitue une solution intermédiaire entre le statu quo et la budgétisation totale du dispositif, que nos collègues députés Hervé Mariton et Gilles Carrez, rapporteur général du budget, ont dans le passé proposée.

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* ¹³⁶ Il prévoit ainsi une prime supplémentaire de 300 euros si l'acquisition d'un véhicule « propre » s'accompagne de la mise au rebut d'un véhicule de plus de quinze années de circulation acquis au moins six mois auparavant.

* ¹³⁷ Soit le versement d'une prime de 1 000 euros pour la destruction d'un véhicule de plus de dix ans, lors de l'acquisition d'un véhicule neuf dont les émissions sont inférieures ou égales à 160 grammes de CO ₂ par kilomètre. Cette prime a été progressivement réduite à 700 euros au 1 ^er janvier 2010 puis 500 euros au 1 ^er juillet 2010.

* ¹³⁸ La prime de 500 euros a été accordée pour les véhicules commandés entre le 1 ^er juillet et le 31 décembre 2010 et facturés avant le 31 mars 2011.

* ¹³⁹ Décret n° 2010-1147 du 29 septembre 2010.

* ¹⁴⁰ Un acquéreur peut bénéficier du bonus applicable une année si le véhicule a été commandé avant le 31 décembre et facturé sur le premier trimestre de l'année suivante.

* ¹⁴¹ Le coût net s'élève à 2 522,2 millions d'euros.

* ¹⁴² Règlement (CE) n° 443/2009 du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 établissant des normes de performance en matière d'émissions pour les voitures particulières neuves dans le cadre de l'approche intégrée de la Communauté visant à réduire les émissions de CO ₂ des véhicules légers.

* ¹⁴³ Note d'exécution budgétaire sur le compte de concours financiers au titre de la loi de règlement pour 2010.

* ¹⁴⁴ Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* ¹⁴⁵ Loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.

* ¹⁴⁶ Le malus de 1 100 euros est ainsi porté à 1 300 euros, celui de 1 600 euros à 2 300 euros, et celui de 2 600 euros à 3 600 euros.