MM. Thierry FOUCAUD et Claude HAUT, rapporteurs spéciaux

IV. LE PROGRAMME 230 « VIE DE L'ÉLÈVE »

A. LES CRÉDITS PROPOSÉS PAR LE PLF POUR 2012

Doté de 3,92 milliards d'euros en AE et de 3,97 milliards d'euros en CP dans le PLF 2012, le programme 230 « Vie de l'élève » rassemble 6,4 % des crédits de paiement de la mission « Enseignement scolaire ».

Le présent programme a la particularité de représenter 60,6 % des dépenses d'intervention du titre 6 de la mission , ce qui correspond à :

- l'imputation des rémunérations des assistants d'éducation sur ce titre (et non en dépenses de personnel du titre 2), pour un montant d'environ 1,2 milliard d'euros ;

- la présence d'une partie des crédits d'action sociale (à hauteur de 721,3 millions d'euros, dont  531,8 millions d'euros au titre des bourses et 34,4 millions d'euros pour les fonds sociaux des établissements) .

Depuis la rentrée 2009, il a été opéré une mutualisation de la gestion des bourses par les académies, afin de réaliser des économies de gestion et d'harmoniser les critères de répartition. Un bilan de cette politique devrait d'ailleurs être établi en concertation avec les personnels.

Les fonds sociaux sont versés par les établissements pour apporter une aide exceptionnelle aux familles défavorisées et permettre, notamment, l'accès à la cantine scolaire, aux transports et aux sorties scolaires, aux soins bucco-dentaires, aux matériels professionnels ou de sport, et aux manuels et fournitures scolaires.

Par ailleurs, le présent programme ne regroupe pas l'ensemble des crédits en faveur de l'action sociale puisque 66,6 millions d'euros sont logés dans le programme 139 relatif à l'enseignement privé.

A structure constante, par rapport à l'année 2011, les crédits de paiement de ce programme augmentent de 2,3 % et les autorisations d'engagement diminuent de 0,7 % .

Présentation par action des crédits demandés en 2012 pour le programme 230

(en euros)

Numéro et intitulé de l'action

Titre 2
Dépenses de personnel

Titre 3
Dépenses de fonctionnement

Titre 6
Dépenses
d'intervention

Total
pour 2012

01

Vie scolaire et éducation à la
responsabilité

943 965 962

26 100 000

1 223 573 385

2 193 639 347

02

Santé scolaire

437 469 337

3 100 000

3 300 000

443 869 337

03

Accompagnement des élèves
handicapés

204 413 286

17 147 473

252 260 607

473 821 366

04

Action sociale

153 532 345

1 600 000

566 142 389

721 274 734

05

Accueil et service aux élèves

39 672 901

15 172 000

54 844 901

06

Actions éducatives complémentaires aux enseignements

85 273 080

85 273 080

Totaux

1 749 799 984

47 947 473

2 145 721 461

3 972 722 765

Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2012 - Projet annuel de performances « Enseignement scolaire »

Au sein de l'action n° 6, les subventions versées aux associations au titre de l'accompagnement éducatif sont en baisse de 32 %, puisqu'elles n'atteignent que 6,1 millions d'euros dans le PLF 2012 (contre 9 millions d'euros en LFI 2011). Il s'agit d'une baisse drastique des crédits alloués, non seulement à l'aide au travail scolaire (lesquels représentaient 62,4 % des financements au cours de l'année scolaire 2010-2011), mais également aux pratiques sportives (11,1 % des actions en 2010-2011), artistiques et culturelles (21 %) et linguistiques (5,5 %).

B. L'AIDE SOCIALE EN FAVEUR DES ÉLÈVES : UNE BAISSE DU NOMBRE DE BOURSES PORTEUSE D'INÉGALITÉS

Les crédits d'action sociale inscrits au programme 130 dans le PLF 2012 sont en nette diminution par rapport à 2011 :

- le montant des bourses baisse de 570,6 millions d'euros en LFI 2011 à 531,8 millions d'euros dans le présent PLF, soit une chute brutale de 6,8 % ;

- la dotation des fonds sociaux , qui devrait progresser en période de crise économique et de montée du chômage, diminue elle aussi de 36 millions d'euros en LFI 2011 à 34,4 millions d'euros dans le PLF 2012, soit une baisse de 4,4 % .

La contraction de ces crédits d'action sociale, dont 90 % des bénéficiaires sont des élèves de l'enseignement public, est d'autant plus injuste que, dans le même temps, les crédits d'action sociale du programme 139 « Enseignement privé du premier et du second degrés », exclusivement réservés à l'enseignement privé, sont pratiquement préservés : leur montant baisse de 66,7 millions d'euros en LFI 2011 à 66,6 millions d'euros dans le PLF 2012, soit une érosion de 0,1 % seulement .

Le ministère de l'éducation nationale invoque les évolutions démographiques pour justifier la diminution du montant des bourses, en reconnaissant dans le PAP de la mission que les revalorisations ne compensent pas la diminution prévue des effectifs.

En réalité, une analyse détaillée montre l'impact d'une politique délibérée de limitation des dépenses sociales .

Ainsi, les bourses de collège - dont ne bénéficient que les élèves de l'enseignement public - sont versées selon trois taux, en fonction de la situation des familles. Ces taux s'établissaient à 80,91 euros, 224,10 euros et 350,01 euros à la rentrée scolaire 2011. Le premier taux (80,91 euros en septembre 2011) est fixé par référence à la base mensuelle des allocations familiales, qui n'a pas augmenté le 1 er janvier 2010. Par conséquent, le premier taux des bourses de collège est resté inchangé à la rentrée scolaire 2010, entraînant une perte de pouvoir d'achat pour les 359 036 familles bénéficiaires de bourses de collège versées au premier taux, lors de l'année scolaire 2010-2011. Si la base mensuelle des allocations familiales a été revalorisée de 1,5 % le 1 er janvier 2011, augmentant parallèlement le premier taux des bourses de collège versées à la rentrée scolaire 2011, il n'y a pas eu de rattrapage au titre de l'année scolaire 2010-2011, et la hausse de 1,5 % ne compense pas l'inflation du prix des produits de base.

Les bourses nationales de lycée bénéficient aux élèves scolarisés dans l'enseignement public ou privé. La part d'élèves boursiers au lycée n'a cessé de baisser : 23,50 % pour la rentrée scolaire 2008, 22,30 % en 2009 et 22,10 % en 2010, dernière année pour laquelle des statistiques ont été fournies à vos rapporteurs spéciaux. Trop de familles disposent de revenus légèrement supérieurs aux plafonds qui donnent accès à ces bourses : il convient donc d'en élargir l'accès à ces bourses pour qu'au moins, comme pour les bourses de collège, la part des bénéficiaires parmi l'ensemble des élèves reste stable.

S'agissant enfin des fonds sociaux , jusqu'en 2010 les crédits budgétaires inscrits en loi de finances initiale, à hauteur de 40 millions d'euros, ont fait l'objet de « gels » de crédits non rétablis en gestion . La conséquence a été un effondrement de 53 % du nombre de bénéficiaires entre 2006 et 2010 , puisqu'on comptait 676 225 bénéficiaires en 2006 et seulement 318 842 bénéficiaires en 2010.

La diminution des sommes inscrites dans la LFI pour 2011 (36 millions d'euros) puis dans le PLF 2012 (34,4 millions d'euros) n'est pas une bonne réponse face à l'urgence sociale, compte tenu de besoins réels : en 2006, les sommes réellement allouées s'élevaient à 46,4 millions d'euros. Quatre ans plus tard, le montant des fonds sociaux n'atteignait plus que 29,22 millions d'euros, ce qui pose la question du circuit de traitement des demandes reçues par les chefs d'établissement.

Enfin, l' allocation de rentrée scolaire (ARS) , versée sous condition de ressources, a bénéficié à 4,85 millions d'enfants à la rentrée 2010, selon les dernières statistiques définitives disponibles. Le nombre de bénéficiaires à la rentrée 2011 se serait élevé à 4,6 millions.

Les montants ont été revalorisés de 1,5 % pour la rentrée 2011 : 284,97 euros pour les enfants âgés de 6 à 10 ans, 300,66 euros pour les enfants de 11 à 14 ans et 311,11 euros pour ceux de 15 à 18 ans. Ces montants sont notoirement insuffisants pour les lycées professionnels et devraient être davantage modulés selon les niveaux de scolarisation. Par ailleurs, le versement fin août de l'ARS apparaît trop tardif.

Toutefois, cette augmentation ne couvre pas l'explosion des frais de rentrée scolaire à laquelle sont exposées les familles. Selon l'association Familles de France, le coût de la rentrée pour un élève en sixième, pour les seules fournitures (dont la papeterie) et les vêtements de sport, s'est élevé à 187,32 euros à la rentrée 2011, en hausse de 6,8 % par rapport à la rentrée 2010. Cette situation atteste de l'échec du ministère de l'éducation nationale à conclure un accord avec la grande distribution pour limiter le prix des dépenses de rentrée de nos enfants.

Les crédits d'aide sociale mériteraient une analyse approfondie pour refonder les dispositifs existants afin de mieux répondre à l'urgence sociale et pour qu'ils ne soient plus une variable d'ajustement budgétaire.

C. LA MESURE DE LA PERFORMANCE : L'ACTION SOCIALE DOIT ÊTRE UNE PRIORITÉ

Aucun objectif ou indicateur de performance des actions du programme ne figure parmi ceux retenus par le ministère de l'éducation nationale comme les plus significatifs à l'échelle de la mission. Il convient que, à l'avenir, l'action sociale figure clairement parmi les priorités de l'enseignement scolaire .

A cet égard, les actuels objectifs et indicateurs de performance sont pratiquement inexistants pour l'action sociale , si l'on met à part la question du handicap : à l'objectif n° 3, qui mesure l'amélioration de la qualité de vie des élèves, est associé l'indicateur 3.2 qui mesure « le taux de couverture des prescriptions des commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées pour la scolarisation des élèves handicapés ». Ce taux de couverture dépasse 90 % (plus exactement, 90,8 % en réalisation 2010), et il serait d'ailleurs utile de compléter l'information disponible sur des items aujourd'hui non renseignés, en particulier le taux de couverture des prescriptions de mise à disposition de matériels pédagogiques adaptés.

Pour lutter contre le handicap à l'école, vos rapporteurs spéciaux sont toutefois convaincus qu'une des priorités est d'apporter les indispensables moyens en personnel et en formation, en veillant à assurer la création d'emplois pérennes sur des postes de titulaires. Ils ont rappelé cette urgence dans le deuxième chapitre du présent rapport, en s'alarmant de la diminution du nombre de contrats aidés au ministère de l'éducation nationale, alors que plus du tiers de ces contrats permettent l'accompagnement des élèves handicapés.

Dans le domaine de l'action sociale stricto sensu , le seul indicateur aujourd'hui retenu par le Gouvernement est la proportion d'élèves ayant bénéficié du bilan de santé dans leur sixième année, avec des réalisations encore loin de la cible fixée pour 2013 (85 %) : 69 % en 2009 et 72 % en 2010.

Toutefois, les moyens d'action sociale n'ont qu'une faible incidence sur cet indicateur, alors qu' une batterie de données permettrait de mesurer l'efficacité des bourses et des fonds sociaux , en particulier :

- les coûts et les délais de traitement des demandes, alors que la gestion des bourses par les académies est présentée comme une source d'économies ;

- la proportion d'établissements ayant instruit une demande d'intervention du fonds social, en indiquant par ailleurs les taux de réponses favorables ;

- la part des élèves qui, faute d'accès à la cantine scolaire, ne prennent pas de déjeuner ; si un tel indicateur faisait intervenir des facteurs extérieurs à celui des services sociaux, il serait une information précieuse sur l'environnement et le contexte de l'action sociale, nonobstant la mesure de la seule performance. La justification des crédits au premier euro n'exclut pas de faire également figurer au PAP des indicateurs de contexte ou d'activité des services de l'Etat.

Vos rapporteurs spéciaux soulignent l'ardente nécessité de compléter sur ces différents points le PAP qui sera annexé au projet de loi de finances pour 2013 .